崔丕
作者单位：东北师范大学历史系
美国对日单独媾和政策的形成问题，在美国对日占领政策史研究中处于核心的地位。本文主要利用美国政府档案资料，探寻杜鲁门政府从对日全面媾和政策向单独媾和政策蜕变的历史轨迹及其动因。
一
美国对日单独媾和政策，是杜鲁门政府冷战思想的产物，起源于国家安全委员会（ＮＳＣ）第１３／２号文件。
早在太平洋战争结束前，国务院远东司就在国务院、陆军部、海军部三部协调委员会领导下开始制定占领亚洲太平洋部分地区的计划，并且准备在日本战败之初将其付诸实施。根据这些计划，日本将被置于美国的严格监督之下，而中国将变成一个美国操纵下的强国。这些战时计划为战后美国的对日政策乃至整个东亚政策定下了基调。〔１〕１９４５年９月发表的《战后初期美国对日政策》提出三项原则：日本非军事化、民主化、用发展日本经济的办法保证非军事化和民主化的进程。〔２〕国务院远东司据此制定的《对日和约草案》中明文规定：今后２５年内禁止日本重整军备；日本领土除本土四岛之外，还包括国后、择捉和琉球诸岛；盟国远东委员会对日理事会作为监督机关。〔３〕这些说明杜鲁门政府对日媾和政策的初衷，主要是保证日本不再构成对美国国家安全的威胁及美国在东亚扩张的障碍，并无针对第三国的明确意图，在媾和形式上也是要坚持盟国合作、全面媾和的。
但是，战后以来美苏在欧洲事务上矛盾的发展和杜鲁门总统１９４７年３月１２日宣布“冷战”，把战时同盟彻底引向分裂和对立，也使得陆、海军部、政策设计委员会等部门对媾和问题的研究，朝着将苏美冷战与对日政策联系起来，要求重新制定对日媾和政策的方向滑去。
大体上说来，军方的意见集中在关于日本在美国东亚政策中的地位问题上。其实质是“对俄国在远东的影响”，要不要有一种力量来对抗它？这个力量应该是中国还是日本？〔４〕军方内部对此存在着明显分歧。１９４７年４月联合战略调查委员会的报告首次提出把日本同盟国化。〔５〕６月参谋长联席会议的结论却是：把国民党中国作为对抗苏联的“唯一政府”。这是因为，“如果中国落入苏联的控制之下，整个亚洲都可能成为苏联的势力范围”，出现多米诺骨牌式的悲剧。应在经济、军事上积极援助中国。日本非军事化乃是既成事实，日本应成为亚洲的“生产工厂”，以此在亚洲对抗共产主义势力的渗透。〔６〕１９４７年秋，陆军部副部长德雷珀赴日考察，认为盟军总司令部推行的民主化政策使本非共产主义的日本最终接近“社会主义理想”，只要美国想把日本作为对抗苏联的缓冲国,就必须修改对日政策。〔７〕于是陆军部、国防部决定“重新估价日本经济在美国军事战略上的地位和作用”。
〔８〕建议改变目前的占领政策，推进经济复兴、缓和赔偿要求、允许日本拥有最低限度的军备、〔９〕媾和后美国有权利用日本作为军事基地，占领冲绳、琉球各岛和横须贺的海、空军基地，美军长期留驻日本。〔１０〕
如果说在军方的意见中已经显现出了将冷战导入对日政策、根本扭转对日媾和政策方向的端倪，那么，凯南所领导的政策设计委员会提出的意见，则完全解决了美国在东亚的战略选择问题，具体规范了新的对日政策。在政策设计委员会里起主导作用的人物是约翰·巴顿·戴维斯。〔１１〕他呼吁对东亚的共产主义进行认真地研究，但决不能简单地“通过将欧洲模式机械地用于远东地区”来加以理解。〔１２〕美国对日政策的根本目的，“是要将稳定的日本纳入亲美的太平洋地区经济体系中去，成为追随美国政策的值得信赖的盟国”。以此基准来衡量，《对日和约草案》存在着三个严重问题：１．日本将来不可能成为军事大国，因而非军事化不是根本问题；２．苏联参加国际监督机构不但不能促进民主化，反而只会煽动对美国的不信任；３．如果只靠轻装备之警察维持治安，日本政府极易被颠覆。〔１３〕正是以该意见书为基础，凯南指责远东司说，《对日和约草案》“在我们所要实现的目标方面，根本没有实际内容。”〔１４〕怎样才能弥补如此缺陷呢？凯南认为，首先必须认清“苏联及其他共产主义势力的扩张政策是以什么形态存在的”。欧洲是苏联对外政策的重心，今后也仍将采取确保东欧为势力范围的政策。“美国外交政策的目标应该是在欧、亚实现均势。”〔１５〕在欧洲能否与苏联相抗衡，关键在于建立一个要有英国参加的西方各国同盟、改变现行的惩罚性对德政策，使德国亲美化，〔１６〕增加对地中海沿岸、南欧各国的军事援助。但在远东却很难做到这一点。这是因为远东各国人口众多而粮食短缺、政局动荡，改变这种局面“超出了美国的能力”。美国的政治哲学、生活方式实际上对远东民众影响甚微。〔１７〕所以，必须从根本上改变对远东问题的思维方式，放弃“人权、民主化、文明生活等等抽象的非现实目标”，代之以能带来实际效果的军事、经济手段。〔１８〕尽早结束对中国、朝鲜的军事援助，〔１９〕将菲律宾、日本作为维护美国在东亚利益的支柱。以在远东增加的压力阻止苏联在欧洲的扩张。〔２０〕其次要看到日本的现实地位。日本在亚洲各国中拥有最强的工业生产能力、最多的经过现代战争训练的潜在兵力，又是唯一能举国动员参战的国家。〔２１〕但日本国内又存在着共产化和苏联渗透的基础。〔２２〕被解除武装的日本将来只能是或纳入苏联的势力范围,或由美国来保护,二者必居其一。〔２３〕现行政策尽管在清除军国主义方面颇有成效，但却没有充分考虑遏制苏联和共产主义的渗透，因此也就无法指望日本实现政治经济稳定。“日本如果没有政治经济的稳定，就不能避免共产主义的渗透”。所以，至少要将对日媾和推迟到半年以后。〔２４〕重新制定对日政策时，应当要求在政治上促进日本国内稳定，以经济复兴作为占领政策的主要目标，外交上与美国协调一致，军事上缔结美日安全保障条约和美军留驻日本本土及附近岛屿。〔２５〕
面对上述种种批评和压力，国务院远东司固执己见。〔２６〕但是这股重新审定对日政策的狂潮，不仅使预定的对日媾和计划胎死腹中，还推动着杜鲁门政府作出认同的最高决策。１９４８年初，授命凯南率团赴日考察。凯南向麦克阿瑟提出了三项意见：缔结美日安全保障条约，在日本本土驻军；实行经济复兴政策；恢复日本的自主性，缓和占领政策。〔２７〕麦克阿瑟表示，美国在亚洲的战略防线应是从马尼拉至日本、夏威夷直到阿留申群岛。在这条Ｕ形防线上，空军的轰炸能力乃是战略核心，冲绳作为空军基地具有重要地位，没有必要在日本本土建立空军基地。日本已在宪法中申明禁止诉诸战争，最好通过缔结多国条约保障日本的军事中立。经济复兴政策的目的应是巩固民主改革的基础，而非防止日本共产主义化的手段。〔２８〕
在这里值得注意的问题是，怎样认识凯南３月２５日向马歇尔提出的考察报告在对日媾和政策转变中的作用。应该说，该报告之所以能倍受重视，不仅仅在于其涉及的政策面广，还因为它“分析严谨”，〔２９〕从政策思想、政策本身、执行机关这些方面，系统地提出了转变对日政策所要解决的问题。在这里，不妨对该文件的内在逻辑、本质特征作一概括性的说明。
首先，它以要在国际上遏制苏联、在日本防止社会主义化这种双重遏制理论为基点，指责麦克阿瑟的认识过于肤浅。在凯南看来，苏联根本不会遵守日本军事中立化；共产主义者夺取统治权的方式，将是首先夺取作为社会中枢的政府机关，使社会秩序陷入混乱。基于此，凯南提出了如下建议：１．日本应与菲律宾同为太平洋地区美国安全保障体系的基础，这是美国对日政策的中心目标。为此，应将占领政策的重心从民主化政治改革转移到经济复兴。２．美国占领政策重心之转移，并非来自规定民主化的投降条款，而源于媾和谈判的推迟。今后应采取不急于媾和的方针。缔结和约的性质，“应是简单的，一般性的，而不应是惩罚性的”。缔约后日本的安全保障问题视媾和谈判时的国际形势和日本国内安定程度而定。美军长期占领冲绳，允许日本加强警察力量。３．改组占领机关。盟军总司令部的任务今后须限定在“监督”性质方面，大幅度恢复日本政府复兴经济的权力。美国不必征求远东委员会的意见，可单独向总司令部发布指令。建立不隶属于总司令部的国务院代表部，以保证华盛顿对总司令部的主导权。〔３０〕显然，对日占领政策重心的转移、对日媾和方针和占领机关职能的改变这三者环环相连，密不可分。尽管这份报告是凯南与麦克阿瑟会谈后提出来的，但却没有采纳麦克阿瑟的意见，并且远远超出了双方磋商内容的范围。唯其内容之完备，才使得国务卿马歇尔未经法定程序就准备将它直接提交国家安全委员会审议。也唯其无视对日占领政策主管部门的意见，才使得国务院远东司、陆军部坚持对其加以修改，然后再交由国家安全委员会审议。〔３１〕这种形势，就使得该报告失去了直接介入最高决策圈的机会。
４月３０日，陆军部正式提出了修改意见。主张无限期推迟对日媾和、停止远东委员会的活动、允许日本重整军备、缩减总司令部人员、修改有关经济力量过度集中排除法的政策。但在占领机构这一问题上，坚持国务院只有向总司令部提出建议权，国务院的代表机关不能正式与日本政府接触。〔３２〕５月２６日，政策设计委员会经过与陆军部、远东司磋商后，起草了《关于美国对日政策的建议》，提请国家安全委员会审议。国家安全委员会在对日媾和方针上同意了凯南的意见，而在国务院代表职权范围问题上又接受了陆军部的主张。这就是ＮＳＣ１３号文件。〔３３〕
此后，尽管参谋长联席会议坚持日本重整军备的必要性，但陆军部与国务院磋商的重点是远东委员会和赔偿问题。在此期间，苏联封锁柏林；在远东，中国人民解放军发起辽沈战役。重新估计东亚的政治力量对比和战略方针，转变对日政策问题迫在眉睫。１０月９日，国家安全委员会通过ＮＳＣ１３／２号文件，决定转变对日政策，推迟媾和，首先使日本在经济和社会方面稳定起来。日本的防务问题、远东委员会和赔偿问题以后再议。〔３４〕
ＮＳＣ１３／２号文件成为美国对日政策战略转变的关节点。此后，美国对日政策的重心，不再是非军事化、民主化，而是经济复兴；美国对日媾和的形式，脱离了与远东委员会成员国、特别是与苏联协调的运行轨道，转向单独媾和；对日媾和的性质，也从作为结束战争的手段蜕变为反对亚洲革命的手段。
二
美国对日单独媾和政策具体化的过程，是国务院与国防部双方的立场由对立转变为统一的过程。有的学者认为，陆军部副部长沃里斯提出的“半媾和方案”成为此一转变的重要契机，确定了美国对日媾和政策的基调；ＮＳＣ４８／５号文件标志着这一转变的终结。〔３５〕这种论断是不符合历史实际的。
ＮＳＣ１３／２号文件刚刚通过，国防部就企图修正其政策方向，要求国家安全委员会重新审议日本重整军备问题。它提出，美国的对日政策目标，既要防止日本沦为苏联的势力范围，又要使日本与西方国家保持协调。只要苏联奉行扩张共产主义的政策，就应将日本对苏防务问题置于首位，尽快采取措施解决日本的安全保障问题。〔３６〕然而，在国家安全委员会审议期间，风波骤然而起。《纽约时报》将此一消息公之于众。国务院闻讯后立即要求追究泄密责任。〔３７〕不过，国防部的活动并未因此中辍，反而因美国内外形势的变动而更加活跃。
在美国内部，艾奇逊接替马歇尔出任国务卿。在对日政策方面，艾奇逊倚重远东司，凯南则因在西德军备问题上与艾氏交恶而被迫辞职。在美国以外，柏林危机虽然平息了，但中国人民解放军攻占南京却使美国面临新的抉择。艾奇逊十分担心，如果新中国政权建立，势必与苏联一道发起外交攻势，提出对日媾和问题。１９４９年５月，国务院建议重新审查推迟对日媾和政策的合理性，请求军方对日本防务问题作出评估。参谋长联席会议立即编制了ＮＳＣ４９号文件作答。其中提出：“在日本的民主主义和西方观念确实形成以前”，缔结和约“为时过早”；如果在最近的将来进行媾和谈判，必须满足四个条件：日本的政治经济形势稳定；日本有能力维持国内治安、镇压破坏美军军事设施的行动；有在紧急状态出现时和美军撤出后能立即实施的有限军备计划；在和约中不明确规定美军撤离的期限。〔３８〕其后又补充提出，如果对日媾和排斥苏联和中国，将给美国在东亚的安全保障带来消极影响；削减驻日美军又可能导致共产党控制日本。所以，应该有苏、中两国参加缔结对日和约，缔约后美军继续占领冲绳和驻留日本本土。〔３９〕
接受上述主张不是没有困难的。１９４９年９月，美英两国外长已经就促进对日媾和取得了一致意见：如果不能取得苏联的同意，就实行单独媾和。国务院虽然原则上赞成参谋长联席会议提出的对日政策目标，但更强调与苏联直接进攻相比，日共的危险性更大。日共的活动能否取得成功，完全取决于日本的对外关系与内部形势。美国应该在保持与日本的紧密关系的同时，在日本国内创造相应的条件，使日本“自主独立地反苏”。唯有早日缔结和约才是保证日本与西方国家协调之道。美国安全保障方面的利益应通过另一个条约来实现。〔４０〕显然，尽管国务院与国防部在维护美国的利益这一根本目的方面毫无轩轾，但在怎样实现它方面却截然对立。前者主张单独媾和、尽快媾和、媾和与防务问题分离；后者主张全面媾和、推迟媾和、媾和与防务问题一揽子解决。这些分歧并非孤立存在的，又与对华贸易禁运问题交织在一起。１９４９年２月通过的ＮＳＣ４１号文件规定禁止向中国出口直接性战略物资，而没有明确规定禁止出口间接性战略物资。意在观察中国的反应。〔４１〕对于日本同中国解放区的贸易问题，国务院认为，日中贸易是促进日本经济自立的条件，只要不属于直接性战略物资，就不要予以限制。〔４２〕国防部则主张不论何种战略物资一律禁止向中国出口。〔４３〕二者分别通过自己所属系统，向盟军总司令部下达指令。〔４４〕这样一来，国务院与国防部在整个亚洲政策上都存在深刻的矛盾。
国务院与国防部都试图打破这种僵局。其方法，首先是争取麦克阿瑟的同情与支持。１９４９年１２月，沃里斯受命赴日传达国防部关于媾和方针的意向。但麦克阿瑟表示，苏联在远东没有进攻日本的能力，而是害怕日本成为进攻苏联的前哨阵地。占领长期化将妨碍日本与西方国家的协调，美国只要占领冲绳即足可以满足战略需要。〔４５〕相比之下，麦克阿瑟在与稍后来到东京的国务院代表的会谈中，态度更加鲜明。他指责五角大楼“根本不懂亚洲问题”，支持国务院的立场，建议由总统直接负责对日媾和问题。〔４６〕其次是争取由国家安全委员会做出有利于自己的决策。１９４９年１２月２３日，国家安全委员会通过了第４８／１号文件。其中规定的对日政策是：１．利用日本潜在的工业力量，引导日本走经济自立的道路。应该允许日本进行与西欧同样的对华贸易，同时鼓励日本在世界其他地区，包括南亚、东南亚在内，开辟新市场。２．在日本建立一个既非右翼极权主义又非左翼共产主义、“保持改革计划精神的中道政权”。这种中道政权虽然希望同共产主义集团维持正常的政治经济关系，在没有公然敌对关系的现状下，将抗拒与美苏任何一方利害完全同一化，但它的持续存在，能使日美之间维持友好关系；３．在媾和前后帮助民主势力的发展，促进经济稳定。要将美国对日本内政的干涉压缩至最低限度，同时还要维护对日占领的基本成果。〔４７〕就这些规定而言，不能不说它主要反映了国务院的立场。杜鲁门总统明确表示，不论苏联是否参加，美英两国都要开始进行对日媾和谈判，〔４８〕并且责令国家安全委员会制定具体的媾和政策文件。〔４９〕
事态发展到这一步，意味着在制定对日媾和政策主导权的竞争中，国务院略占上风。１９５０年２月２７日，沃里斯提出了“半媾和条约”方案。即：日本在名义上恢复主权，对内政、外交行使权力；美国盟军总司令部及占领军继续留驻日本。〔５０〕沃里斯自诩该方案是突破僵局的“新途径”，实际上却遭到艾奇逊的怀疑和批评。〔５１〕后者主张，应该建立一个地区性的军事集团，允许日本作为缔约成员国，美国承诺负责日本本土、琉球、菲律宾的防务。与此同时，缔结正常的媾和条约，恢复日本的主权。这就是所谓“太平洋协定”。〔５２〕如此这般，一箭双雕。既可对抗亚洲共产主义运动，还能防止日本再次发动侵略战争。艾奇逊将该方案提交国家安全委员会，并请求军方支持。国防部非但不予合作，反而恶意抨击国务院是“条约狂”。〔５３〕４月２４日，国务院、国防部、参谋长联席会议三方的会谈不欢而散，国防部长约翰逊只同意重新研究日本面临的军事形势。〔５４〕事实上，主要不是沃里斯的“半媾和条约”，而是麦克阿瑟的备忘录和朝鲜战争形势的发展，成为消除分歧的基础和达成妥协的契机。
５月１８日，杜鲁门总统声明对日媾和条约问题属于国务卿的职责，并任命国务院顾问杜勒斯负责对日媾和事务。〔５５〕６月２１日至２７日，杜勒斯访问东京，并与同期赴日考察的约翰逊相遇。按照常理，双方本应不失时机地交换意见，协调立场，但双方并没有这样做，而是分别与麦克阿瑟会谈，这就使麦克阿瑟有可能从中调解。他先后将其在６月１４日、２３日拟定的两份备忘录呈交杜、约二位。“６．１４备忘录”的特点在于，在安全保障问题上着眼于弥合国务、国防双方的分歧，提出第三种选择：只要世界上仍然存在“穷兵黩武主义”，对日本的“和平安全及正义”之新秩序构成威胁，波茨坦公告宣布的安全保障条件没有实现，和约签字国就应该承认美军可在日本的预定地点驻扎。直到不复存在此种威胁，美军方从日本撤退。〔５６〕“６．２３备忘录”提出，为能对抗亚洲共产主义的威胁，应该承认美军在日本本土的军事行动自由权、承认日本拥有对抗外来攻击的自卫权。〔５７〕这些意见之重要，是因为它完全改变了波茨坦公告中“穷兵黩武主义”威胁的本来意义。偷梁换柱，从专指日本军国主义而转指对日本的外来威胁。它虽然没有直接涉及日本重整军备问题，但只要承认日本的自卫权，无疑就意味着承认为行使自卫权而重整军备。
朝鲜战争的爆发，使美苏之间对立和冲突的激烈程度远远超过柏林危机，并向美国揭示了处于两极势力相交点的日本之战略地位的重要性。直到这时，国务院、国防部才表露出相互妥协的明显迹象。８月３日，杜勒斯在提交给国家安全委员会的对日和约草案中明确列入“在美国希望的期间内，美军可在日本本土任何地方驻扎”。〔５８〕国防部亦在８月２３日声明放弃应有中、苏两国参加对日媾和的立场，只是要求在朝鲜战争结束以前媾和条约不能生效。〔５９〕９月７日，双方达成谅解，共同起草制订与和约同时生效的日美安全保障条约。翌日，该谅解备忘录作为ＮＳＣ６０／１号文件得到杜鲁门总统的批准。〔６０〕ＮＳＣ６０／１号文件乃是美国政府《对日媾和七原则》的蓝本。〔６１〕至此，美国政府内部的分歧才基本消除，对日媾和政策才具体化起来。杜勒斯才开始与日本进行单独媾和的谈判。这一点，吉田茂所论是不错的。他说，《对日媾和七原则》，“在以后的交涉过程中虽然做了若干修改，但主要部分则原封不动地被旧金山体制所采纳，并且成了这个体制的基础。”〔６２〕
然而，ＮＳＣ６０／１号文件和《对日媾和七原则》作如是观，并不意味着否定ＮＳＣ４８／５号文件在美国对日单独媾和政策形成史中的地位。在这里，应该弄清两个基本问题。其一，在国家安全委员会文件中，只有ＮＳＣ１３和ＮＳＣ６０系列是直接有关对日占领政策、媾和政策的，ＮＳＣ４８／５号文件并非是专论对日媾和政策的文件，而是全面阐述美国在亚洲的目标、政策和行动方针的纲领性文件。这一点，如其标题所示，毋庸赘言；其二，仅就其中有关对日媾和政策部分而论，要看它对ＮＳＣ６０／１号和《对日媾和七原则》有哪些增补修正，阐明它们之间的相互关系。ＮＳＣ６０／１号文件和《对日媾和七原则》毕竟只是美国单方面的意向，还有待于日本的认同。日本政府虽然在战败之初就确定了亲美外交路线，但在媾和政策方面绝非前后相承、首尾一贯的。最初，在安全保障问题上只同意美国在原日领诸岛上保持军事力量。“即使万不得已承认美军驻防之时，也要限定时间和地点。”〔６３〕这种立场，直到朝鲜战争爆发后才彻底转变。吉田内阁决定，日本的安全保障必须通过与美国协调才能实现，日本“不能参与任何稍微削弱和孤立美国的政策”。除单独媾和条约以外，另缔日美安全保障条约，承认美军在日本本土驻防。〔６４〕日本政府支持美国的媾和政策，单独媾和的态势也就基本形成。ＮＳＣ４８／５号文件中有关对日媾和政策的文字，就是在这种新形势下形成的。其特点，不是表现在对日媾和中采取什么政策，因为这些政策都是重申ＮＳＣ６０／１号文件的精神；而是表现在对日媾和后要采取的政策，它指明了媾和后美日关系发展的方向。这些内容又正是前所未有的。诸如：援助日本发展特定的军事力量；援助日本大量生产亚洲非共产党地区所需要的低价军需品；采取一切可行措施，使日本加入联合国和地区性安全保障组织，“对远东的安全保障与稳定作出贡献。”〔６５〕正是在这一意义上，ＮＳＣ４８／５号文件在美国对日政策史上具有不可低估的意义。
三
通过以上对美国对日单独媾和政策形成问题有关史料的梳理，我认为，美国政府的对日媾和政策之所以会呈现出从主张全面媾和、日本非军事化和中立化转向单独媾和、允许日本有限重整军备、参加美国亚太安全保障体系的蜕变趋势，主要是受着三个因素的支配和影响。首先，在我们所论述的这一时期，“遏制主义”成为美国外交政策思想的支配原则。无论是参与政策制定的任何一方，都将遏制苏联和亚洲共产主义做为决策的基本出发点和归宿点。因此，在对日媾和政策具体内容方面的冲突、牵制中，本身又蕴含着交叉结合、转化的契机；其次，美国东亚政策的决策权发生了重大变动。战后初期，美国政府对日政策的决策是以东京盟军总司令部的意见为基础，在国务院内部占居重要地位的，是那些对东亚事务了解较多的职业外交官。他们对苏联远东政策的评价，一般是强调其“现实主义”性质，没有过分夸大其危险性。〔６６〕以ＮＳＣ１３／２号文件为起点，有关对日政策的决策权就从东京转移到华盛顿，在国务院内举足轻重的已是主张从冷战角度来考虑对日政策的新集团。五角大楼在对外政策中的影响明显增长。在围绕着日本安全保障问题的政争中，国务院虽然取得了杜鲁门总统的支持，居于主导地位，但仍未能彻底撞开军方所设的壁垒，最终改变了原来立场的是国务院自己。这种消长起伏趋势，构成了这一时期乃至旧金山对日和约后多年美国对日政策决策的国内政治背景的主要特点。再次，美国东亚战略发生了重大转变。从太平洋战争结束到ＮＳＣ１３／２号文件以前，美国在东亚战略的主要目标是阻止苏联的影响超出雅尔塔协定的界线，杜鲁门政府也一直是以中国作为东亚战略的基础，日本首先应该受到削弱。ＮＳＣ１３／２号文件开启了美国政府重新制定东亚战略的进程。〔６７〕１９４９年１２月３０日通过的ＮＳＣ４８／２号文件和１９５０年４月１４日通过的ＮＳＣ６８号文件，标志着这一转变过程基本完成。在世界范围内，杜鲁门政府仍然将苏联视为主要敌手，视欧洲为战略重点，在东亚地区，美国遏制战略的主要目标却从苏联转向中国。日本成为美国东亚战略的基石。〔６８〕签订旧金山对日和约的目的，就是要将这一新的东亚战略构想确定下来。在上述这些因素的作用下，美国对日单独媾和政策之形成，乃是历史的必然。
美国对日单独媾和政策付诸实践的结果，不仅仅是使美日关系的发展方向失去了敌对性，转而为亲密的盟友。更重要的是它直接导致了此后长达２０余年之久的亚洲国际紧张局势。
