求索阁

【注释】本文所指的亚洲移民和亚裔集团，是根据美国人口普查局和移民规划局的划分，主要是指来自中国(包括台湾和香港)、日本、朝鲜(包括韩)、菲律宾、印度、东南亚等国移民及其后裔。【注尾】

戴超武

【注释】戴超武：现为南京大学文学院博士后流动站研究人员。【注尾】

１９６５年移民法是美国移民政策史上的一个重要立法，它的实施对亚洲移民和

亚裔集团产生了极大的影响，一方面，亚洲各国大量专业技术人员在这一时期涌

入美国，导致亚裔集团在就业、教育、居住模式等方面发生了重要变化，亚裔集

团也由此获得了“模范少数民族”的赞誉；另一方面，由于１９６５年移民法中

对家庭团聚的优先原则，使得亚洲移民质量参差不齐，导致了在就业、居住等方

面的难度以及同其他族裔集团的矛盾，而这两方面的后果都是美国政策制定者始

料不及的。因此，除１９６５年移民法本身对亚洲移民所具有的限制性以外，美

国在法案的实施过程中，还陆续通过了旨在限制亚洲移民的法令，更突出了美国

对亚洲移民政策中所固有的限制性。

一

１９５２年移民法虽废除了亚洲人不得入籍的禁令，并给予远东每个国家每年至

少１００人的限额，但由于它继续推行民族来源限额体制，对来自东南欧和亚洲

的移民仍采取歧视和限制政策，因而遭到美国各界的抨击。于是杜鲁门在１９５

２年９月颁布行政命令，成立移民和归化总统委员会，其任务是调查和评价美国

的移民及归化政策，向总统提出相应的建议。委员会１９５３年１１月将长达３

１９页报告《我们将欢迎哪些人》呈送杜鲁门。针对１９５２年移民法的各项条

款，报告在结论部分提出了对美国移民政策的总体改革设想。

美国1965年移民法对亚洲移民和亚裔集团的影响美国研究

报告建议必须废除民族来源限额体制，建立统一的限额制度；按以下五类分配每

年的移民限额指标：避难的权利、家庭团聚、美国本身的需要、自由世界的需要

和普通移民，同时在以后三年内接纳１０万名难民、逃亡者和流离失所人员；改

革移民机构及权限的配置；在移民入境问题上，除继续坚持拒绝共产主义分子、

纳粹分子及法西斯分子入境外，对其他人员都放宽了限制。〔1〕由此可以看出

，报告所提出的建议是对美国现行移民政策的挑战，其中一些设想成为１９６５

年移民法的主要内容。而报告中最为关键的就是要取消已经实行近３０年的民族

来源限额体制，这自然遭到国会及美国社会坚持限制移民的人的反对。１９５２

年移民法的起草人、众议员麦卡伦(Patrick McCarran)甚至说，《我们将欢迎哪

些人》“是共产主义分子策划的阴谋”，因为在１９５２年法中“不包含一点种

族或宗教上的歧视”。〔2〕

由于《我们将欢迎哪些人》提交国会的时候正值美国大选，因此并未引起极大的

重视。虽然艾森豪威尔上台后也认为１９５２年移民法中“确实包含了许多极不

公平的限制条款”，并要求国会重新研究移民政策和移民法。但由于国会中来自

农业地区的议员占多数，许多涉及到移民问题的重要的委员会均由来自小城镇的

议员掌管，更重要的是国会中负责移民及归化事务的依然是沃尔特(Francis

Walter)，他自然不愿修改自己参与制定的移民法中所依据的原则。因此，艾森

豪威尔政府遂从难民问题着手，从５０年代到６０年代初期陆续通过了一系列的

难民法，削减了１９５２年移民法中许多限制性条款，对民族来源限额体制产生

了极大的冲击。

综观这一时期美国实施的一系列的难民法，对１９５２年移民法的冲击主要体现

在以下三个方面：

第一，突破１９５２年移民法对民族来源和移民数量的限制。１９５３年３月的

《难民救济法》规定，在三年内发放２０．５万签证给难民以及美国公民、侨民

的亲属；在这项法令中为来自亚洲国家的难民设立了３０００个名额，并专为华

人设立名额２０００名，但所持护照必须由国民党“政府”或其授权的机构颁发

，同时华人还可以利用远东地区的名额。因此，《难民救济法》针对１９５２年

移民法对民族来源和移民数量的限制，打开了第一个突破口。１９５７年９月的

《难民－逃亡者法》中废除了１９５２年移民法中有关“挪用”的条款，共接纳

２９４６２名难民及逃亡者，其中份额最多的是匈牙利人占１８％，在亚洲国家

中，中国和朝鲜各占１２％，日本占６％。废除“挪用”条款对１９５２年法中

限制移民数量的条款产生了不容忽视的冲击。〔3〕

第二，调整１９５２年移民法对移民优先权的分配。这一阶段的难民法突出强调

了家庭团聚的原则。１９５５年７月的《原子武器奖赏法》规定，任何人如果向

政府提供第一手情报，使政府查获运入美国的核原料或原子弹，或是在美国制造

的原子弹，或是违反美国法律得到的原子弹，将获得５０万美元的奖金。但引人

注目的是第４款的规定：如果这个情报是由外国人提供的（不论是否为难民），

将由国务卿、司法部长和中央情报局局长决定该人入境是否符合公共利益；如获

批准，这类人及其直系亲属可做为非限额移民入境，并获得永久居留权。

〔4〕《难民－逃亡者法》第１２款规定，专业技术人员、美国公民的外籍

父母以及美国侨民的配偶、子女，如果他们提出的移民申请在１９５７年７月１

日之前被司法部批准，可做为非限额移民入境，并可获得永久居留权。１９５９

年９月的《难民亲属法》，全面调整了１９５２年移民法对移民优先权的分配。

首先扩大第二类优先权的范围，包括美国公民的２１岁以下的未婚子女，同时将

原来仅限于合法侨民的配偶及未成年子女的第三类优先权，扩大到包括其未婚成

年子女，享受第四类优先权的移民由２５％上升到５０％；另外，这个法令还有

两个临时性的条款也突出了家庭团聚的原则。第４款规定，享受第二、三、四类

优先权的移民及其配偶、子女，如果在１９５３年１２月３１日之前获得美国领

事机构的批准，或在１９５６年１月１日之前其优先权获得美国司法部长的批准

，这类移民可以非限额移民的身份入境。第５款规定，依据１９５３年《难民救

济法》入境、但其家属尚留在国外的移民，如果在１９５９年１月１日之前提出

申请，这类移民家属可以非限额移民身份入境。在这个法令中意大利人占的比例

为５０％，日本人占１５％。〔5〕重新调整后的优先权包括了美国公民的

兄弟姐妹、已婚子女以及美国合法侨民的配偶、子女，这些原则都突出体现在１

９６５年移民法的基本框架中。

第三，管理移民事务权力的逐渐转移。对此，艾森豪威尔颁布行政命令第１０４

８７号，明确规定执行难民法的机构不是司法部或移民和归化局，而是由国务院

统筹管理。到肯尼迪时期更增加了对移民事务的管理，从而也为１９６５年移民

法的通过铺平了道路。

这一阶段难民法的实施有着明显的后果，移民人数从１９５２－１９６６年达到

３５０万，平均每年２６．８万，超过１９５２年移民法所规定的总数；同时通

过难民法入境的东南欧和亚洲的非限额移民也超过了１９５２年移民法的限制，

其中从１９５５－１９６５年来自中国的难民共有１２３９５名，日本难民４２

９７名，远远超过１９５２年法中所限定的两国移民总数。〔6〕因此，难

民法在国会遭到强烈的反对。众议院的一份报告指出，难民法将会摧毁“做为我

们移民制度之基础的民族来源原则”；沃尔特认为难民问题根本不是外交上的问

题，“实际上是某些国家人口过剩的问题”。〔7〕面对国会的反对，艾森

豪威尔政府在制定难民法的过程中，也做出了妥协。除同意减少入境难民的人数

外，还采取了严密的甄别和递解出境的措施，这突出表现在１９５４年８月的《

共产党管制法》以及１９５４年９月的《国籍放弃法》。〔8〕前者规定，

声称已经或愿意成为共产党员，或加入有颠覆美国政府企图的任何组织，这些人

不能入境或获得归化权。后者规定宣传或参与试图以武力推翻美国政府，或进行

针对美国的战争的美国公民，将剥夺其美国国籍。这种改革与妥协并存的特点，

将反复出现在美国移民政策的演进过程中。

二

５０年代实行的一系列难民法，虽然对民族来源限额体制产生了一定的冲击，但

国会却坚持美国移民政策所依据的原则，拒绝进行根本的改革。艾森豪威尔同杜

鲁门一样，极力呼吁改革美国的移民政策。１９５６年２月８日，艾森豪威尔在第８

４届国会上指出，从本质上讲，１９５２年移民法是“许多互不相关、有时重复

而且前后矛盾的移民和国籍法的汇总”，因此必须检讨接纳移民的民族来源法，

并采取新的制度。艾森豪威尔建议新的移民制度必须依据下列因素制定：“国家

对专业技术人才或具有文化成就人才的需求、家庭亲属关系、向美国输送移民之

国家的人口及移民政策、这些国家过去同美国在移民及贸易领域内的关系，以及

这些国家对共同保卫世界友好自由国家所做出的贡献。”艾森豪威尔在１９５７

年和１９６０年两次呼吁国会改革移民政策，均遭到国会的拒绝。〔9〕

１９６１年肯尼迪上台后，继续推动移民政策的改革。从１９６１－１９６３年

，国会陆续通过几个重要的立法，为废除民族来源限额体制做好了准备。１９６

１年１月，参议员贾维斯(Jacob Javits)联合其他三位参议员向国会提交议案，

其主要内容有：以１９６０年美国人口统计为基础，每年的移民总数为人口总数

的０．１６６％；在每年年终汇总没有用完的限额指标，划归下年度使用，同时

增加非限额移民的数量；关于亚洲移民，议案要求取消亚太三角区的移民最高限

额，为该地区新独立的国家设立限额；另外，在西半球出生的亚裔移民可以以非

限额移民的身份入境。〔10〕在贾维斯议案的基础上，１９６１年９月国

会通过了公法第８７－３０１号，对１９５２年移民法做了重要修正。一是关于

亚太三角区的规定。１９５２年移民法规定，如果亚太三角区内出现新的国家，

那么将减少其他国家的限额分配给新的国家，该地区的最高限额不变。该法则规

定，取消亚太三角区的最高限额，新独立的国家也将获得相应的限额。二是该法

取消了以前移民在申请签证时必须出具的“种族或族裔”的分类，转而以国籍原

则来代替。三是在一定程度上放宽了对病残者的入境限制。患有结核病、麻风病

或任何危险性传染病的移民，如果他们是美国公民或获得永久居留权侨民的亲属

，在获得司法部长以及健康、教育和福利等部的同意后允许入境。

〔11〕公法第８７－３０１号的意义在于，它标志着美国移民政策的基础

开始由民族来源制度逐步转向优先权制度。

其间，沃尔特在１９６１年４月提出限额保留法，遭到各方面的反对和批评，要

求改革移民政策的力量日益壮大。从１９６１年起，美国开始准备修改移民法的

工作，国会也拨款１２．５万美元给司法委员会，作为调查研究的资金。这一时期

要求修改移民法的议案多达７７５项，其中最为重要、最具有影响的是１９６

２年３月由参议员哈特(Philip Hart)提交的议案。哈特议案建议：（１）扩大

限额，合理分配。议案要求每年限额２５万，其中１／５给难民、逃亡者及其配

偶子女；８万个限额按各国在世界人口中的比例分配，每个国家最多不超过３０

００名；剩下的１２万个限额的分配方法是：按照过去１５年中各国移民在同一

时期入境的移民总数中所占的比例，每年最少限额为２００名，最高限额为２．

５万名；汇总每年剩余的指标，进行合理分配。（２）强调家庭团聚的原则。议

案调整了移民限额优先权的分配，其中６０％的限额给予美国公民的直系亲属，

以及获永久居留权侨民的配偶和父母，４０％给予非优先权的移民。（３）增强

行政部门管理移民事务的权力。哈特建议，任何一个地区的移民限额数量由国务

卿、商业部长和司法部长决定，他们直接对总统负责，每五年对移民政策的实施

情况做出评估。（４）取消亚太三角区。按照哈特议案，其实施结果将导致英国

移民份额，从每年的６．５名减少到２．５名，而亚洲移民的份额将大幅度上升

，其中中国的限额将上升２５０２％，日本为２８０７％，朝鲜为２５１６％，

印度为３１３３％，菲律宾为２８１３％。〔12〕基于这种考虑，国会再

次拒绝这个议案就不足为奇了。

面对国会的反对，肯尼迪在１９６３年７月致国会的咨文中，力促国会采取措施

取消民族来源制度和限额法中的种族歧视，并提出了具体的建议。

〔13〕肯尼迪的建议得到美国社会的广泛支持。《华盛顿邮报》、《纽约

时报》和《时代》杂志等纷纷发表文章，对肯尼迪的建议大加赞扬。国会也迅速

采取了行动。肯尼迪发表咨文的当天，众议院司法委员会主席塞勒(Emanuel

Celler)将肯尼迪草拟的议案提交众议院。第二天，哈特同其他２６位参议员也

联名向参议院提交了议案。７月２７日，肯尼迪正式向国会提出了立法建议，这

些议案构成了１９６５年移民法的基础。

肯尼迪遇刺后，约翰逊总统继续呼吁改革美国的移民政策。１９６５年１月３日

，众议院司法委员会主席塞勒将约翰逊政府的立法建议提交国会。两天后，参议

员哈特同其他３３名参议员向参议院递交了类似的议案。国会为此决定就哈特－

塞勒议案举行听证会。在听证会上，反对议案的议员重弹种族主义的滥调。参议

员欧文(Sam Ervin Jr.)声称决不能取消民族来源制度，因为那些民族来源可以

追溯到西北欧的美国人，他们构成了美国人口的大多数，对美国的发展做出了最

大的贡献，可以更好地同化于美国社会。其他反对者还强调指出，取消民族来源

限额体制将使大量无所作为、目不识丁的移民涌入美国，使美国的居住环境、人

口增长、自然资源、贫困状况等更形恶化。而支持议案的议员从各方面反驳了反

对派的论点。国务卿腊斯克(Dean Rusk)从美国外交政策的角度说明了改革的必

要性。他指出，改革不仅可以为美国广罗人才，而且还可以使出生在亚洲地区以

外的亚裔使用国籍原则入境，改善并加强同亚洲国家的关系。司法部长卡曾巴赫

(Nichlas Katzenbach)批评民族来源制度违背美国的“民主精神”，因为美国“

选择移民的基础不是依据他们能为我们的社会和经济发展做出什么贡献，而是依

据他们或他们的祖先出生在什么地方”。爱德华·肯尼迪(Edward Kennedy)正面

回答了反对派的质问：首先，美国的城市每年不会充斥着成千上万的移民，因为

新的移民法不会大幅度增加移民数量。其中限额移民增加６．３万名，同时由于

取消亚太三角区以及给新独立的国家名额，这样每年非限额移民增加１．８万名

，两者总数不超过１０万。其次，美国的族裔关系也将是融洽的，因为人口众多

、经济落后的亚洲、非洲国家的移民不会很多；同时，任何一个国家的移民都不

会超过全部限额的１０％，所以美国的平均出生率不会受到影响。第三，实施新

的移民法不会冲击美国的劳务市场，也不会造成大量的失业。最后，肯尼迪保证

，新的移民法将加强安全措施，限制颠覆分子、文盲、传染病患者或精神病人入

境。〔14〕

哈特-塞勒议案得到美国社会各界的支持。各宗教团体、劳工组织及一些族裔集

团，如意大利移民委员会、犹太妇女全国联盟、日裔美国人公民联盟等表示大力

支持。一些传统的排外主义组织如美国国外战争退伍军人协会、美国革命女儿会

、美国爱国协会联盟等，它们在爱德华·肯尼迪的游说下，也都放弃了原来的反

对立场，“没有一个组织为反对废除民族来源制度而采取重大措施”。

〔15〕这样，国会以唱名表决的形式对哈特－塞勒议案进行表决。结果，

参议院以７６票对１８票，众议院以３１８票对９５票通过了哈特－塞勒议案，

该议案就成为《１９６５年移民和国籍法》（以下简称１９６５年移民法）。

国会之所以能通过１９６５年移民法，除６０年代美国在政治、经济和外交等方

面的变化、发展这些原因外，〔16〕还有以下原因值得研究。首先是由于

行政和立法部门的持续努力。从杜鲁门到约翰逊，连续有四位总统呼吁改革美国

移民法，这在美国历史上是极为少见的，对改革移民法产生了重要的推动作用。

另外，尽管国会中反对改革的势力很强，但每年总有要求改革的议案提交国会，

特别是１９６４年的国会中选入了大量持自由、改革观点的议员；在沃尔特死后

接任众议院移民委员会主席的菲汉(Michael Feighan)更倾向于支持改革。这种

力量对比的变化是法案通过的一个不可忽视的因素。其次是由于国会中各派的妥

协。为了换取反对派同意取消民族来源制度，改革派议员在一些重要问题上也做

出了妥协和让步，将吸收美国需要的有技术才能和突出成就的移民所享有的优先

权从原来的第一类改为第三及第六类，并将其比例由原来议案中的５０％减少到

２０％；同时，议案还增设了西半球的最高限额，实行劳工就业许可证制度。改

革派这种灵活的策略不仅使反对派改变了态度，而且也得到了美国社会特别是劳

工组织的支持。〔17〕第三，到６０年代中期，民族来源制度随着战后一

系列特别法令和难民法的实施，已基本上失去了原有的作用。一方面限额移民数

量下降，到１９６１年，入境的非限额移民占移民总数的８１％；另一方面，西

北欧移民所占比例呈下降趋势。１９４１－１９５０年欧洲移民占移民总数的４

５％，１９５１－１９６０年则下降到３４％。而来自亚洲和拉美的移民呈上升

态势，其中亚洲移民所占比例从１９４１－１９５０年的３％，上升到１９５１

－１９６０年的６％；拉美移民所占的比例在这一时期增长得更快，从１７％上

升到２６％。〔18〕最后，到６０年代，美国的人口结构已趋于平衡。白

人占美国总人口的８８．６％，其中大多数来自西北欧。另外，美国人口中外国

出生者已从２０年代的１／７下降到６０年代的１／２０。对移民“破坏”美国

人口和文化“同质性”的担忧不像以前那样强烈，这是美国公众舆论变化的一个

重要前提。

同１９５２年移民法相比，１９６５年移民法有四个方面的主要变化：（１）１

９６５年移民法取消了民族来源制度。法案规定从１９６５年１２月１日到１９

６８年６月３０日用两年半的时间，取消民族来源制度；在过渡时期每个国家仍

保留原限额，但每年没有用完的指标在汇总之后用于移民指标紧张的国家。从１

９６８年７月１日开始实施全球限额制度，每年限额２９万人；其中西半球每年

１２万人，移民不分国籍，按照“先来后到”的原则入境；东半球移民以国籍为

基础，每个国家每年最高限额为２万人。

（２）１９６５年移民法将家庭团聚作为选择移民的基础，这充分体现在移民优

先权的分配上。第一、二类优先权给予美国公民的成年未婚子女和获永久居留权

侨民的配偶及其未成年子女，两类限额共占移民总数的４０％。第四类优先权给

予美国公民的已婚子女，占全部限额的１０％。第五类优先权给予年满２１岁的美

国公民的兄弟姐妹，这占全部限额的２４％。因此１９６５年移民法也被称为“

兄弟姐妹法”，这一特点对亚洲移民产生了重要影响，并由此出现了亚洲移民的

高潮。

（３）实行劳工就业许可证制度。在１９５２年移民法中，专业技术人员及其配

偶、子女可享有第一类优先权，并占所有限额的５０％，并规定如果美国劳工部

认为此类移民入境后从事某种职业可能引起这一领域内美国人失业率的上升和工

资水平的下降，那么就可以禁止这类移民入境。而１９６５年法则从两方面做了

修正：一方面降低了专业技术人员及熟练、非熟练劳工的优先权类别和所占限额

份额。在科学和艺术方面有突出成就的移民给予第三类优先权，占全部限额的１

０％。美国急需的熟练及非熟练劳工享有第六类优先权，也占１０％；另一方面

，这两类移民入境时必须持有美国劳工部颁布的就业许可证，而申请就业许可证

必须具有两个先决条件：证明入境后从事美国人不能或不愿从事的职业，这些移

民从事的职业不会引起已经从事此种职业的美国人的失业或工资水平的下降。在

获得劳工部长的同意后，此类移民方可入境。对此劳工部官员评论说：“在１９

５２年法中，如果劳工部长不关门的话，外国人还可能进来；而在１９６５年的

条款中，门对外国人是关着的，除非劳工部长打开它。”〔19〕这个条款

对亚洲移民产生了双重的影响。

（４）将难民问题纳入移民法。１９６５年移民法将难民列入第七类优先权，占

全部限额的６％。这是对５０、６０年代难民法的肯定和综合，其影响是深远的

，特别是随着东南亚难民的大量涌入，迫使美国政府不得不在８０年代初期重审

移民法中的这一条款。

值得注意的是，在１９６５年移民法中只对西半球移民做原则上的规定，有关具

体实施细则，国会则成立了由总统及国会任命的１５位委员组成的西半球移民选

择委员会，对这一问题进行专门研究，并要求在１９６８年１月１５日前提交具

体报告；但委员会提交的两份报告均未获得通过，这便导致西半球移民状况的混

乱。一方面来自西半球的移民数量激增，而且国籍来源结构失衡。到１９７５年

，入境的墨西哥移民占西半球限额的１／３以上；另一方面，大量移民申请积压

，非法移民增多。这迫使美国在７０年代对１９６５年移民法做出某些修正，以

解决上述问题。从１９７０年开始，要求将１９６５年移民法的条款适用于东西

两半球的议案就开始提交国会讨论，并建议制定一个单一的全球最高限额。１９

７６年１０月国会通过了《西半球法案》，将移民优先权、每年每国的最高限额

等原则同样适用于西半球，同时将殖民地的移民限额从２００名增加到６００名

。１９７８年１０月，国会通过了公法第９５－４１２号，从而完成了自１９６

５年开始的改革。这项法案制定了一个全球范围内每年２９万的移民限额，取代

了上述按两个半球分配限额的办法，并将统一的优先制度适用于所有国家。

〔20〕至此，美国形成了全球限额下的优先制度，这也标志着美国对亚洲

移民政策的日趋完善。随着新问题的出现，美国对其移民政策不断进行调整，但

１９６５年法及其修正案仍是美国政策的基础和依据的原则。

三

美国学术界对如何评价１９６５年法存在着不同的观点。一种观点认为，１９６

５年移民法是２０世纪美国移民政策第一次真正的改革，“赶走了美国移民立法

中种族主义的幽灵，标志着开始于１９４８年《流离失所人员法》实施以来国家

政策的根本改变达到了顶点”；由于１９６５年法对各国采取“一视同仁”的政

策，打破了以民族来源为基础的移民模式，重新为来自“不同海岸的移民打开了

金门”。〔21〕另一种观点认为，１９６５年移民法不符合国家利益，一

方面，由于家庭团聚优先权条款使得“袒护亲戚的裙带关系成为吸引外来移民的

法律制度的主导力量”；另一方面，１９６５年移民法“以教育程度的歧视代替

过去以种族来源的歧视”。〔22〕

１９６５年移民法是美国移民政策史上一个重要的转折点，它完成了美国移民制

度由民族来源限额制向全球限额制下的优先制的转变，同时也标志着在美国完善

其移民制度的框架中对亚洲移民政策的日趋完善。在这一新制度的制定和实施过

程中，决策者虽然试图以所谓的“一视同仁”的态度解决各国移民的入境及归化

问题，但其对亚洲移民的限制性依然是非常明显的。因此，１９６５年移民法对

亚洲移民及亚裔集团产生了重要的双重影响。在评价这一法案的时候，既要看到

它所产生的积极影响，也要看到该法在实施过程中由于法案条文本身所产生的负

面及消极影响。

不可否认，１９６５年移民法由于废除了民族来源制度，实行全球限额制，这不

能不讲是一种进步；正是这种进步性带来了亚洲移民的“第二次高潮”，对亚裔

集团产生了深远的影响。同时，美国移民政策的改革，对世界其他主要的移民国

家陆续废除歧视亚洲移民的法令产生积极的推动作用，澳大利亚、加拿大分别在

１９６６年和１９６７年先后废除了歧视亚洲移民的法律。另一方面，就亚洲移

民而言，１９６５年移民法的限制性是十分明显的，这突出体现在有关家庭团聚

优先权的决策考虑中。《华尔街杂志》在法案通过之前就预言，家庭团聚优先权

制度将“保证新的移民模式不会太大地偏离过去的结构”。在国会的听证会上改

革派一再表示新移民法的实施不会带来大量的亚洲移民，由于民族来源限额制度

实施以来，西北欧移民一直是移民的主体，家庭团聚条款的真正受益者仍然是西

北欧移民。正如塞勒本人所言：“因为亚洲人在美国很少有亲戚，所以来自这些

国家的移民不会太多。”司法部长罗伯特·肯尼迪(Robert Kennedy)在听证会上

也指出：“来自亚太三角区的移民最多５０００人，这５０００人入境后，我们

预计不会再有大量的移民涌入。”〔23〕日裔美国人公民联盟在评价１９

６５年法这一条款时指出：“尽管移民法取消了种族做为移民的原则，但在实际

运作过程中，移民问题仍由现在已经声名扫地的民族来源制度所操纵，而且现存

的移民基本模式将仍会延续若干年。”〔24〕但法案的实施却产生了意想

不到的后果，一方面移民数量激增，５０年代平均每年入境移民约２５万，到７

０年代却增加到４０万；另一方面，从移民来源看，来自第三世界的移民占了很

大的比例，在１９３１－１９６０年的移民中，欧洲占５８％，西半球占３６％

，而亚洲仅占５％；而在１９７１－１９８０年间，欧洲移民降至１９％，西半

球占４１％，而亚洲则占３４％。对此，美国移民史学者丹尼尔斯(Roger

Daniels)尖锐地指出：“如果国会充分了解１９６５年法的后果，它当时是不会

通过这个移民法的。”〔25〕

１９６５年移民法对亚洲移民及亚裔集团产生了重要的积极影响。这表现在：

（一）亚洲移民大量增加，导致亚洲各族裔集团人口的重新组合。

从１９６９－１９７７年，亚洲移民总数超过１１０万，在入境移民数量中所占

的比例逐年上升。在实施１９６５年法的过渡时期（１９６５－１９６８年），

欧洲占全部入境移民总数的３５％，亚洲移民占１４％；从７０年代开始，亚洲

移民的比例开始超过欧洲移民。１９７２－１９７４年，亚洲移民占３２％，欧

洲移民占２２％；而１９７５－１９７７年，欧洲移民仅占１７％，亚洲移民则

上升到３５％。在具体数量上，亚洲移民在过渡时期共有１３５４７２人，平均

每年４．５万人；从１９６９－１９８０年，亚洲移民共１８４万人，平均每年

１．６万人，比过渡时期增长３７２％。〔26〕从各国移民数量看，１９

６９－１９７７年，中国移民为１９．６万，日本为４．６万，朝鲜为１８．９

万，菲律宾２８．２万，印度１６．１万。移民的大量涌入一方面使亚裔人口在美

国总人口中所占的比例得以上升，另一方面导致亚裔人口比例的重新组合(表1)。这种

变化不仅说明亚洲各国移民程度的变化，而且还说明亚裔各集团生育率及性别比

例的变化。

另一个说明亚洲移民大量涌入的事实是，在美国的外国出生的亚洲人开始超过土

生的亚裔。１９８０年，在美的外国出生的印度人、朝鲜人和越南人超过这些族

裔集团总数的７０％，而在１９６０年以前仅有４０％。华人的比例也由６１％

的在美国出生转变６８％的在外国出生。〔27〕

表1亚裔集团人口的比例分配变化

1960年1970年1980年1990年

日本人529411207

123

华人27303234238

菲律宾人201238226204

朝鲜人-48103116

印度人--112118

越南人--7189

资料来源： Statistical Yearbook of the Immigration and

Naturalization Service, 1960-1990年。

（二）移民结构的变化。

这种结构的变化主要体现在以下三个方面：其一是移民素质的提

高，这体现在移民中专业技术人员、管理人员比例的增长，以及亚洲移民具有较高的文

化素质。〔28〕对此兰德公司人口学者凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)说：

“来自亚洲的新移民是迄今为止进入我国的专业化程度最高的移民集团。”

〔29〕

其二是女性移民增多。从１９６６－１９７５年，华人移民中的５２％是女性，

朝鲜移民中女性高达９０％，而１９８０年美国人口统计表明，２７０００名外

国出生的菲律宾人９４％是女性。与１９５２年移民法实施后入境的亚洲女性移

民不同的是，这些女性移民中专业技术人员和管理人员占了很大的比例。在亚洲

女性移民中，从事管理工作的华人占全部华人妇女就业者的９．４％，印度妇女

从事医务工作的占１０．４％，菲律宾人达到１６．２％，都高出白人妇女就业

者的平均水平。〔30〕必须指出的是，亚洲女性移民的增多，对亚裔集团

产生了两方面的深远影响：一方面是亚裔集团的性别比例更趋平衡，在多数亚裔

集团中甚至出现了女性比例高于男性的现象。从１９６６－１９７０年，每１０

００名女性中，华人男性为９３３人，日本人６９７名，朝鲜人６３４名，菲律

宾人７４５名，印度人１５０２名，越南人２３７名。而从１９７６－１９８０

年，这个比例的相应变化为华人男性为９０３人，日本人５７１名，朝鲜人４４

１名，菲律宾人６７０名，印度人１１１２名，越南人１１２４名。除印度人和

越南人以外，其他亚裔集团的男女比例都出现女性高于男性的情况。另一方面的

影响是亚裔集团生育率的不断上升。１９６０－１９７０年，全美人口平均增

长率为１．３％，其中白人为１．１％，亚裔为４．９％；１９７０－１９８０

年，上述比例分别变化为１．１％、０．６％和８．８％。这样到１９８０年，

华人人口为８１．２万，比１９７０年增长８６％，菲律宾人为７８．２万

，增长１２８％，日本人为７１．６万，增长２１％，朝鲜人为３５．７万，增

长４１７％；各亚裔集团的人口增长率从１．９％－１６．４％变化不等，但都

高于７０年代白人最高的人口增长率１１％。〔31〕

其三是移民主体的变化。如前文所述，虽然专业技术人员和管理人员在亚洲移民

中占了较大的比重，但这种情况在７０年代中期开始发生变化，即移民的主体由

使用职业优先权转向利用家庭团聚条款及不受限额限制的美国公民的直系亲属、

配偶和２１岁以下的子女所享有的“特权”。〔32〕造成这种现象的主要

原因是，利用职业优先权进入美国的移民在家庭团聚的条款下，形成一种放散型

的移民亲属网，这些移民带来自己的妻子儿女，几年后成为美国公民，他们的父

母又可以不受限额限制入境。他们还可以担保自己的兄弟姐妹入境，这些兄弟姐

妹反过来又可以安排他们自己的配偶子女移民，从而形成了所谓的“链式移民”

模式。这种“链式移民”虽然增加了亚洲移民的数量，但同时也带来了一些消极

的影响。

（三）亚裔社会经济地位的明显提高。

由于１９６５年法带来了亚洲大量移民，其中专业技术人员和高级管理人员占了

很大比例，由此导致了亚裔集团社会经济地位发生了显著的变化。这种变化首先

体现在亚裔集团中专业技术人员和管理人员的比例和收入的显著提高，以及教育

程度的提高。〔33〕同亚裔相比，黑人和拉美裔的各项指数均低于上述亚

裔主要集团。

亚裔社会经济地位的变化还反映在地理分布和居住模式的变化。１９５２年法实施

后也对亚裔产生过这方面的影响，但变化没有１９６５年法产生的影响及后果明

显。虽然亚洲各族裔集团的大多数仍居住在西部，但是从１９７０－１９８０年

，亚裔集团居住在南部和中西部的人口增长率不断上升。１９７０年，华人在南

部的人口增长率为７．５％，日本人为４８％，菲律宾人为８．７％，朝鲜人

为１．７％；到１９８０年，亚裔上述各集团在南部的人口增长率分别为１０．

３％、５．２％、１０．９％和１７．８％。而亚裔在西部的人口增长率从１９

７０年的７０．５％，下降到１９８０年的５．２％。从１９７０－１９８０年

，居住在中西部的亚裔人口的比例也有所增长，华人为６．８％，日本人为０

８％，菲律宾人为１０．８％，朝鲜人为１５．９％；东北部次之，西部的增长

率最低。在外国出生的亚洲人（基本上是移民）的地理分布也大体体现了上述趋

势。１９７０年，居住在南部的华人占在外国出生的华人人口的８．５％，日本

人占１０．４％，菲律宾人占１０％；到１９８０年，上述族裔集团的比例分别

为１２．４％、１４．１％和１１．５%。他们居住中西部的比例从１９７０年的

１０．６％，上升到１９８０年的138%；而这一时期西部所占的比例从５

８．１％下降到４８．５％。〔34〕

另一方面，随着亚洲大量移民的涌入，大城市中原有的亚裔聚居区不仅在规模上

得以发展，如旧金山的唐人街开始向该市其他地区扩展，同时还形成了新的聚居

区，其典型便是印度人和朝鲜人聚居区的形成和发展。印度移民有３４％居住在

东北部地区，仅纽约州就占１８％，在纽约市第六大街到处都是印度人开的商店

和餐馆，该区被称为“小印度”。朝鲜人在纽约、旧金山和洛杉矶都形成了被称

为“小汉城”的聚居区。如在旧金山的奥林匹克大道涌现出许多朝鲜人开设的食

杂店、蔬菜水果店、教堂、加油站、旅行社、理发店、保险公司、餐馆和夜总会

等，以致《新闻周刊》报道说：“当一个人居住在奥林匹克大道时，他绝不会感

到他是生活在美国。”〔35〕

这种居住模式和地理分布的变化起码说明了三个问题：（１）西部不再是亚洲移

民及亚裔过于集中的地区，随着移民结构的变化和就业范围的扩展，美国其他地

区特别是南部和中西部地区同样对亚洲移民和亚裔产生吸引力；（２）新的聚居

区的形成和发展，是亚洲移民主体变化的具体体现，大量技术不高、存在语言障

碍的移民是产生这一现象的重要催化剂；（３）居住模式和地理分布的变化一方

面有利于亚裔同其他族裔集团的交往和融合，同时也产生了新的种族矛盾和冲突

，还应该看到聚居区内新移民同老移民，以及移民同土生亚裔之间的矛盾。

通婚率的提高也是亚裔社会经济地位变化的一个重要标志。由于１９６５年法实

施以后入境的亚洲移民素质的提高以及亚裔集团经济地位的上升，使亚裔集团与

异族的通婚率也呈上升趋势。１９７０年，加州华人男性的９％，女性的１０％

，其配偶是异族人，日本人的通婚率分别为３２％和２４％，菲律宾人为１０％

和２６％。到１９８０年，各亚裔集团同白人的通婚率分别为：日本人３２％，

菲律宾人２４％，印度人２３％，朝鲜人１９％，越南人１５％，华人为１４％

。就全国范围来看，据１９８０年统计，在亚裔集团中男性异族通婚率最高的是

菲律宾人，其比例占该族裔集团已婚男性的３５．６％，其他各族裔集团的比例

依次为：印度人２４．６％，华人２２．５％，日本人２２．４％，越南人１７

％，朝鲜人１６．１％。女性异族通婚率最高的仍是菲律宾人，其比例占该族裔

集团已婚女性的１６．３％，其他各族裔集团的比例依次为：越南人１１．７％

，华人１０．９％，朝鲜人８６％，印度人８．３％，日本人５．３％。

〔36〕这种现象有两方面的重要意义，一方面加快了亚裔集团融入美国主

流社会的步伐，另一方面也表明美国社会对亚裔集团的接纳和认同；更为重要的

是，这种异族通婚率的提高将对美国未来人口结构产生不容忽视的巨大影响。

（四）提高了亚裔集团的参政意识以及政治地位。

１９６５年移民法实施以后，由于亚洲移民素质的提高、亚裔社会经济地位的上

升，为亚裔集团争取平等权利、参与美国社会政治生活创造了有利条件，取得了

一定的进展和不小的成绩。其一是亚裔集团入籍率的提高。这是亚裔集团改变观

念，融入美国社会的重要标志。据移民归化局统计，１９６５年实施以来，亚洲

移民入籍率高于任何其他地区的移民。１９７０－１９７４年，华人的入籍率为

３８．７％，日本人为２０％，菲律宾人为４５．６％，朝鲜人为４７．２％，印

度人为２７．８％。到１９８０年，亚洲移民的入籍率：华人为４１．９％，

菲律宾人为４３．９％，日本人为３７％，朝鲜人为３３．３％，印度人为24

．1%。相比之下，欧洲移民为２０％，拉美移民为２２％，而墨西哥移民仅有

３％。〔37〕

其二是大量亚裔社会政治组织的产生，努力争取自己的公民权利。由于大量亚洲

移民的入境，促进了各族裔集团组织的发展和壮大。一些组织是为了解决新移民面

临的各种实际问题，如讲授英文、介绍职业、进行法律咨询等，以家族势力为核

心的传统组织开始衰微。还有一些以争取参政权为宗旨的组织，除原有的组织外

，７０年代还出现了美国印度人协会、华裔美国人全国协会等。这些组织积极争

取亚裔的政治权利，并创办了反映亚裔政治呼声的报刊，如《桥》、《美亚杂志

》、《亚裔美国人评论》以及《翡翠》等。亚裔集团争取公民平等权利的活动首

先是在教育界开展的。在民权运动的推动下，亚裔学生要求在大学中讲授自己族

裔的历史，为此举行了罢课、示威等一系列活动，终于迫使旧金山州立大学在全

美首次开设亚裔美国人历史的课程，并在１９６９年设立了全美第一个亚裔美国

人研究系。美国其他院校也纷纷效尤。同时亚裔也积极争取双语教育的权利，１

９７４年在“罗诉尼古拉斯案”(Lau v. Nichols)中，最高法院裁定旧金山教育

机构没有向不讲英语的中国学生提供特别帮助违反１９６４年的《民权法案》中

的有关规定。这项判例的意义很大，它不仅为华人确立了双语教育

的原则，同样也适用于亚裔其他集团。这反映了亚裔集团政治意识和公民意识的

极大提高。另外，亚裔积极投身政治活动，一些杰出代表担任各级政府职务，直

接参与国家事务的管理。从市、州到联邦各级政府都有亚裔担任职务，这些亚裔

担任公职后表现出强烈的公民意识和奉献精神，为进一步参政迈出了坚实的一步。

大量亚洲移民对美国社会和亚裔集团的影响是深远的。造成亚洲移民第二次高潮

的原因除美国政策的变化、美国外交及经济发展的需要等因素外，造成亚洲移民

大量入境的推力也是值得研究的。这种推力首先是政治方面的，不少亚洲移民是

为了逃避本国政治动乱和迫害去美国的，这方面以朝鲜人和菲律宾人最为典型。

其次是经济方面的推力。６０年代中期以后亚洲一些国家开始步入工业化阶段，城

市化速度加快，失业率升高。另外，亚洲多数国家人口激增，因此带来了严重的

失业问题。不仅如此，一些国家通货膨胀，物价飞涨。这些恶化的经济状况对亚

洲移民产生了极大的推动作用。最后，亚洲地区国际形势动荡、战火频繁也是一

个重要的推力。朝鲜战争停战后，东南亚地区又出现了印巴冲突、越南战争等地

区性冲突，造成了许多流离失所人员和难民，特别是７０年代中期以后的东南亚

难民，而且人数众多。到１９８０年，美国先后１０次实施安置亚洲难民的计划

，接纳人数达４５万人以上。上述三个方面的因素对６０年代中期以后亚洲移民

大量移入美国起了不可替代的作用。

大量亚洲移民的涌入，并非美国决策者的本意，更出于他们的意料之外。除上述

对１９６５年法条款的分析外，该法案对亚洲移民的限制性还表现在，在１９６

５年法的实施过程中还陆续通过一系列法令，限制亚洲移民的入境，其突出表现

是１９７６年的《卫生专业教育援助法》和１９７７年的《艾尔伯格法》

(Eilberg Act)。针对亚洲移民中医务人员的比例很大，国会在１９７６

年提出了旨在减少医疗卫生方面专业人员数量的《卫生专业教育援助法》，要求劳工部

从其“计划甲表”中删除内科及外科医生。但劳工部走得更远，删除掉“计划甲

表”中所有卫生医疗方面的专业人员，同时这个法案还规定，所有外国医生只有

通过美国全国医学应试者考试委员会的第一、二部分的考试，以及签证资格考试

后方可入境。这个法案实施后，来自亚洲的医疗卫生专业人员激剧下降，８０年

代仅为７０年代的１／１０。１９７７年的《艾尔伯格法》加强了对外国专业技

术人员发放就业许可证的管理，使雇主在这方面担负起更大的责任。法案规定，

雇主必须为自己要雇用的外国专业技术人员填写《外国人就业许可证申请表》；

在获得正式批准之前，雇主必须证明自己已经尽力雇用美国公民，并保证在雇用

外国专业技术人员之后不付给他们低于以前的工资标准。这对亚洲移民中的专业

技术人员入境起了限制作用，产生了一定的消极影响。１９７７年劳工部共收到

外国专业技术人员就业申请２２３８７份，只有９５８１份获得批准。到１９８

２年，外国专业技术人员申请就业许可证的仅为１９７７年的1/10

。

〔38〕另外，美国还严格限制第五类优先权签证的发放，规定为其兄弟姐

妹申请入境的美国公民必须年满２１岁才有资格。

表270年代亚洲移民主体的变化

年份华人日本人菲律宾

人朝鲜人印度人

1965-1968

从事服务业和其他

体力劳动的①

无任何英语能力②57

25243

138

38

3131

711

17

1969-1977从事服务业和其他

体力劳动的

无任何英语能力47

-52

-337

-40

-14

-

1980从事服务业和其他

体力劳动的

无任何英语能力③58

458〖

〗62

34773

10575

49541

116

资料来源： Statistical Yearbook of the Immigration and

Naturalization Service, 1965-1980年。

注：①占该国有职业移民总数的百分比，下同。

②占该国移民总数的百分比，下同。

③1975-1980年的统计数字。

不可否认，大量亚洲移民的涌入，特别是具有专业技术的人才的涌入，对美国社

会和亚裔产生了重要影响，但另外一个重要问题是：在１９６５年移民法的实施

过程中，从７０年代开始，亚洲移民主体发生了变化，虽然亚洲移民中高级管理

人员和专业技术人员仍占相当的比例，但利用家庭团聚优先权入境的移民逐渐增

多。造成这种变化的原因除“链式移民”的因素外，主要是由于上述两个限制性

法案的实施，减少了专业技术人员入境的数量，另外大量东南亚难民的涌入也是

个主要原因。移民主体的这种变化是１９６５年法实施过程中产生的负面和消极

的影响，给美国社会和亚裔集团带来了新的问题。

７０年代亚洲移民主体变化产生的负面及消极的后果主要体现在以下三个方面：

首先是文化低、缺乏技艺、不会英语的移民增多。（表２）

其次是７０年代中期以后利用家庭团聚优先权入境的移民大多工作环境恶劣，收

入低，失业率高。由于这类移民缺乏技术，不懂英文，只能在本族裔聚居区内从

事低收入的体力劳动，又因为不断有这类移民涌入，从而导致失业率增高，所以

雇主大多压低工资，最大限度地剥削这些移民。在唐人街餐馆做工的服务员一周

平均工作６０小时，每月收入仅２００美元，没有加班费、工作保险和医疗保险

。在华人开设的制衣厂工作的女工每周做工６天，每天工作１０－１２小时，而

每小时工资仅有６５－７５美分。〔39〕对此美国劳工部的一份报告指出

：“唐人街里的工人是大都市中受剥削最严重的。”〔40〕这种状况导致

主要亚裔集团家庭平均收入的下降，生活在官方公布的贫困线以下的亚裔家庭的

增多。１９７０－１９７４年，生活在贫困线以下的日本家庭占该族裔集团全部

家庭总数的６２％，华人为６．１％，菲律宾人为３．８％，朝鲜人为６．６

％，印度人为３．２％。从１９７５－１９８０年，上述比例则分别上升为１０

％，228%，８．８％，１１．１％和１０．７％。〔41〕

最后一个消极影响是由于大量移民的涌入，使得各族裔集团之间以及本民族集团

内部在经济上的竞争更加激烈。以华人和朝鲜人为例，７０年代中期在加州注册

的华人制衣厂，到８０年代初期就有３０％倒闭、转产或开工不足。而朝鲜人开

的零售商店也不景气，一般来讲，１／２的商店在开业的头一年就可能倒闭，２

／３会在６年之内全部倒闭。〔42〕另外，由于居住区域、经济利益、文

化差别等方面的原因，也使得亚裔同其他族裔集团的矛盾更为突出，进入８０

年代后，这些矛盾更成为美国社会的一个严重问题。