民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是科学的合理的有效率的制度。这一制度能否得到正确地贯彻执行，直接关系到党和国家事业的兴衰成败。因此，认真研究分析当前在贯彻民主集中制方面存在的问题及其原因，并根据新形势、新要求，采取新的对策，对于进一步加强党的建设、改善党的领导，有着十分重要的意义。
一、民主集中制贯彻执行中存在的问题及其原因
党的十一届三中全会以来，我们党在恢复和健全民主集中制方面做了大量工作，使这一制度在改革开放中不断充实和完善起来。从目前情况看，党的各级组织贯彻民主集中制总体上讲是好的，但也存在不少问题，应引起高度重视。违反民主集中制的现象，概括起来，主要有以下几个方面。
一是独断专行、个人说了算。其表现是：对重大问题的决策和重要干部的任免，本来应该召开正式会议，集体讨论，按少数服从多数作出决定，但有些领导同志却根本不召开会议讨论，或虽提交会议讨论，也只是走走过场，最终按自己的意志决定。
二是各行其是，不执行决议。其表现是：多数人集体决定了的事情，有些人我行我素，拒不执行，甚至“你有政策、我有对策”，阳奉阴违，另搞一套，致使集体讨论作出的决定、决议无法实行。这里既包括委员会的成员不执行自己参与制定的决议，也包括下级组织对上级组织以至中央的决议、决定拒不执行。
三是程序倒错，运行机制紊乱。其表现是：对于决策，本应按照正常程序，决定前认真调查研究，争取各方面意见；决策中反复酝酿，充分讨论；决策后无条件执行。但事实上却是搞临时动议，未经充分酝酿讨论，仓促草率地作出决定，而在执行时又议论纷纷，使决策无法贯彻执行。
四是混淆体制，使用范围不清。主要表现是：在实行委员会制的地方，应该按民主集中制的少数服从多数决策，但有些领导同志却把首长负责制的决策机制搬到委员会中来，搞重大问题书记拍板、一锤定音。还有一种情况是实行首长负责制的地方，决策时应该在大家充分发表意见后首长及时拍板，但有些领导同志却一味等待多数人的意见统一。前者导致了个人专断，后者影响了工作效率。
民主集中制贯彻执行中存在的这些问题，原因是多方面的，也很复杂，除一般历史和社会的根源以及环境条件外，比较直接的内在的原因主要是：
1.民主集中制教育不到位。对于民主集中制的教育，在我们党内应该说是相当重视的，但教育的力度不够。长期以来，对民主集中制的教育文件传达多，系统教育少；原则说教多，分析解惑少；书本灌输多，通过实践予以观念渗透少。在教育宣传上虽然投入了很大精力，但是效果不能令人满意。
2.民主集中制制度不健全。我们党对民主集中制的制度条文规定不少，这里的主要问题是有关制度在某些方面还比较笼统、抽象，或者说界限不具体、不明晰、缺乏可操作性，特别是对实行程序缺乏系统、严密的规定。与此相应的监督制度也不健全。这是民主集中制得不到有效贯彻执行的一个重要原因。
3.民主集中制理论不完善。我们党关于民主集中制的理论，在很多方面是科学的明确的，但仍有不完善之处。有些理论，由于我们缺乏深入的研究，致使一些理论观念、基本概念都未能给予准确、具体的科学界定，以致常常被误解和曲解。在理论研究上，我们长期以来重视规范研究，轻实证研究；重抽象研究，轻具体研究；且研究基本上停留在对党的有关决议、规定的阐述上，理论研究不深势必导致认识上出现偏差，实践操作中出现倾斜，民主集中制也就势必不能得到有效地贯彻执行。
4.民主集中制的实施环节抓的不实。对于民主集中制的实施环节，我们党是明确的和重视的，问题在于抓的不够。比如：对于发扬党内民主，强调了发扬民主的重要性，但对具体落实缺乏相应的硬措施；对于维护中央权威，虽然也是反复强调，但对那些“上有政策、下有对策”的事仍然制止、纠正不力；在坚持集体领导和监督执纪方面仍然是薄弱环节。可见，民主集中制的实施环节抓的不好，也是影响民主集中制有效贯彻执行的重要原因。
二、确保民主集中制贯彻执行的对策
***同志在党的十五大报告中指出：“在市场经济条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。”（注：《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》第48页。）如何通过完善和发展民主集中制，以达到有效地贯彻实施，我认为应采取以下几个方面的措施：
（一）深化民主集中制的教育
第一，深化民主集中制重要性的教育。要把民主集中制能否得到贯彻执行提到有关党和国家前途和命运的高度来认识。国际共产主义运动史和我们党的历史一再证明，民主集中制坚持的好，我们的事业就兴旺发达，否则就会受到挫折。正如邓小平所说：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”（注：《邓小平文选》第1卷，第303页。）因此，正确认识坚持和发展民主集中制的重要性和必要性，对于增强党员特别是领导干部坚持、发展和贯彻民主集中制的自觉性和责任感，有着重要的意义。
第二，深化民主集中制基本理论的教育。要把民主集中制作为一个系统的理论来把握。一要认真学习马克思主义经典作家关于民主集中制的论述，深入了解民主集中制的由来和发展，充分认识民主集中制在建党原则上的重大意义；二要深入学习《党章》、《关于党内政治生活的若干准则》和党中央有关民主集中制的一系列条文规定，掌握民主集中制的具体内容和规范要求。这是完善和发展民主集中制的前提和基础，也是正确贯彻民主集中制的前提和基础。
第三，注入现代文化教育。民主集中制作为现代文化的一部分，要根植于人们的头脑中需要现代文化的铺垫，没有一定的现代文化素养，就很难确立民主集中制观念。比如，在党员干部头脑中，封建传统文化影响较多，现代文化知识较少，就会自觉不自觉地以人治、专制的面孔出现，做出违背民主集中制的事来。因此，大力加强对党员、干部现代科学文化知识的教育，使党员思想观念适应现代社会的发展，这是确立民主集中制观念的必不可少的条件。
第四，教育中要旗帜鲜明地反对对民主集中制的错误认识和贯彻执行中的错误倾向。在是否要坚持民主集中制问题上，前一个时期曾出现过四种错误认识。一是“过时论”，认为民主集中制是战争年代和计划经济的产物，已经不合时宜；二是“对立论”，认为民主集中制与市场经济的要求是相悖的、对立的；三是“替代论”，主张实行首长负责制代替民主集中制；四是“淡化论”，受国际影响，认为对民主集中制应逐步淡化。这几种观点虽然说法不同，但目的是一致的，都是要取消民主集中制。实践证明，这些认识都是错误的有害的，必须予以澄清和批判。同时，还要教育党员、干部高度重视民主集中制执行中存在的个人专断和极端民主化两种错误倾向，深刻认识这两种错误倾向的严重危害性，以便在工作中认真加以纠正，以保证民主集中制的有效贯彻执行。
（二）健全民主集中制的制度
健全民主集中制的制度，是完善和发展民主集中制的题中应有之义，也是贯彻民主集中制的重要保证。邓小平指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。过去执行民主集中制方面发生的各种错误，究其原因，主要是因为“没有形成严格的完善的制度。”因此，加强制度建设十分必要。
健全民主集中制的制度，根据当前制度建设的现状，今后，一是要继续健全完善民主集中制的基本制度；二是大力建立健全民主集中制的具体制度；三是努力探索在新的不同经济组织和机构中，党组织贯彻民主集中制的具体制度和程序。加强制度建设的一个基本目标，就是建立健全一套保障民主集中制贯彻执行的法规制度。可以设想就民主集中制制定一个专门条例，形成严密的制度体系，使民主集中制进一步规范化、程序化，具有可操作性。
健全民主集中制的制度，应注意解决好三个方面的问题，一是解决制度中不尽完善的问题，使制度具有完整性。比如对集体领导制度，应着重探索、改进集体决策的程序、方式，不断丰富制度的内容，使之与市场经济的快节奏、高效率相统一。二是解决制度过于原则化的问题，增强制度的可操作性。在这个问题上，应着重研究有关民主集中制贯彻执行的程序性规定，比如决策程序，就要明确对议题的确定、会前准备、议事规则、表决方法、决策的实施和监督检查等。这样执行起来就会有较强的可操作性，便于把制度的内容落到实处。三是解决制度类别不分问题，使制度具有层次性。由于在市场经济条件下，党组织所处的地位和任务不尽相同，所处的层次也不完全一样，环境和条件也有差别，所以，要研究探讨不同层次、不同类别的贯彻民主集中制的具体制度。这样才能使民主集中制不致于流于形式而得不到贯彻。
（三）完善民主集中制的理论
第一，正确认识民主集中制的含义。从民主集中制的基本内容来分析，关于民主集中制的实质，应该理解为少数服从多数。比如，在四个服从原则中，少数服从多数是基础；在民主选举原则中，少数服从多数是前提；集体领导，也是要服从多数人的意见等等。可见，没有少数服从多数就没有民主集中制。从违反民主集中制的表现看，不论是独断专行、个人说了算，还是分散主义和极端民主化，包括违反民主集中制的运行程序等，从本质上讲，都是违背少数服从多数原则的。既然少数服从多数是民主集中制最本质的规定性，那么，关于民主集中制的含义可以概括为：民主集中制是以少数服从多数为基础的集中制。这样界定民主集中制，其实践意义就在于只要我们在贯彻执行民主集中制时，抓住少数服从多数这一最本质的规定性，就能使其得到较好的落实。
第二，明确阐示民主集中制的运行程序。过去，一般把民主集中制的运行程序解释为民主、集中先后相继的两个阶段，这在理论上是不科学的，在实践上也无法运作。从理论上讲，民主集中制的运行程序应分为准备、决议、执行三个阶段。准备阶段，即作为某项决定，在正式召开会议之前，进行认真调查研究，征求各方面意见，酝酿协商，形成决定、决议的草案阶段；议决阶段，即准备工作做好之后，召开正式会议对议题或议案展开讨论，各抒己见，然后按一人一票的原则进行表决阶段；执行阶段，即决议一经按多数人意见作出，都要在组织上和行动上服从和贯彻执行，使之见诸于实践的阶段。严格按这样一种运行程序办事，对于党组织的建设、干部任免、领导决策，都有极其重要的意义。
第三，科学界定民主集中制的使用范围。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，这是从整体意义上讲的。一个组织实行什么样的组织制度和领导制度，是由这个组织的性质、任务和领导体制所决定的。不能认为任何性质的组织，都必须实行民主集中制。从领导体制角度看，实行委员会制的地方，委员会的形成和委员会的决策，都必须严格实行民主集中制，而实行行政首长负责制的地方，就不是按民主集中制决策，因为行政首长只能为自己的意志负责而不能为他人的意志负责，因而只能按自己的意志决策。当然，行政首长必须有民主作风、走群众路线，这是正确决策的前提。在实行首长负责制的地方，党组织自身无疑要实行民主集中制，是党员的行政负责人，同样要服从党组织的管理和监督。致于要求首长负责制的单位重大问题要集体决策，自然要采取民主集中制的决策方式，但应明确，这时行政首长只是决策主持人，集体决策，要有集体负责。
第四，要分清民主集中制和群众路线两种领导方法的不同功能和作用。作为领导方法的民主集中制和群众路线，是两个完全不同的概念，有各自不同的内涵，如果混为一谈，在实践中是非常有害的。民主集中制和群众路线的不同功能和作用在于，按民主集中制原则决策时，要求集中多数人的意见，但从认识论的角度看，这个意见不一定正确，有时真理可能在少数人手里，但决不能以个人或少数人的意见正确而否定多数人的意见；按群众路线的方法决策，要求集中正确的意见，而不管赞成这个意见的人是多数还是少数。少数人意见正确，就按少数人意见决策。可见，在贯彻民主集中制时，决不能用群众路线的工作方法取而代之，如果把集中正确的意见强加在民主集中制上，在理论上是欠科学的，在实践上也不利于民主集中制的贯彻执行。从实行范围看，可以理解为，民主集中制是委员会制的决策方法，群众路线是首长负责制的决策方法。
（四）抓好贯彻民主集中制的重要环节
第一，进一步发展党内民主，这是贯彻民主集中制的基础环节。实践证明，民主集中制的贯彻执行程度，归根到底取决于党内民主的现状。因此，确保民主集中制的贯彻执行，首先要解决好发展党内民主这一主要矛盾。进一步发展党内民主，要充分发挥党员在民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面的作用，积极疏通和拓宽党内民主渠道，做到重大事情党内先知道，重要文件党内先传达，重大问题的决定党内先讨论，重大决策的实施党内先发动，从而增强党员的荣誉感和责任感，调动党员的积极性和主动性。
第二，切实维护中央权威，这是贯彻民主集中制的中心环节。维护中央权威，是民主集中制的一个重大问题，是全党和全国人民最高利益所在。邓小平指出，“四个服从”最重要的是全党服从中央，“党中央、国务院应当是有权威的，有能力的。没有权威不行啊。”（注：《邓小平文选》第3卷，第312页。）维护中央权威，一要在思想上政治上同党中央保持一致，在组织上维护中央的集中统一，在行动上认真贯彻执行中央的方针政策。二要牢固树立全局观念，在局部与全局发生矛盾时，自觉从全局出发，维护国家整体利益。三要正确处理中央和地方的关系，合理划分中央和地方管理的责任和权限，充分发挥中央和地方两个积极性。
第三，严格实行集体领导，这是贯彻民主集中制的关键环节。集体领导，是党的领导的最高原则之一，是党的最根本的领导制度，坚持这个制度，对于发挥集体智慧和领导班子整体功能，提高决策水平和办事效率，有效地贯彻党的路线、方针、政策，具有重要意义。从另一个角度看，民主集中制执行不力，最突出的就是个人专断，不坚持集体领导。因此，必须把坚持和健全集体领导当作贯彻民主集中制的关键环节来抓。坚持和实行好集体领导，一要重大问题由党委民主讨论决定，党委决定重大问题必须严格执行少数服从多数原则。二要把集体领导与个人分工负责结合好，正确处理班长和委员之间的关系，充分发挥每个成员的积极性和责任心，使党委能够依靠集体的智慧做出比较符合实际的决策，实现正确领导。三是进一步健全党委集体领导的保障机制，对书记和委员的权限、责任进行严格界定，对集体领导的程序进行细化，特别是对于重大问题，既要明确包括哪些内容，又要严格实行表决。
第四，加强监督和执纪，这是贯彻民主集中制的保证环节。监督检查执纪是民主集中制的最终保障机制。只有将民主集中制原则纳入有效监督，违反民主集中制受到检查追究处分的情况下，民主集中制贯彻的其他条件才能发挥有效的作用，形成导向机制。所以***同志指出：“今后务必切实健全严格的党内监督制度，不管什么人，只要违反民主集中制，就要受到批评，破坏民主集中制的，就应该给予必要的纪律制裁。”加强监督，要进一步建立健全党内监督机制，形成科学合理有效的自下而上和自上而下双向监督体系；要建立和完善纪委向同级代表大会负责、接受上级纪委领导的科学管理体制，充分发挥纪检机关在党内监督中的主导作用；要建立健全党内监督与党外监督相结合的制度，鼓励民主党派监督、群众监督和舆论监督。严格纪律，对违反民主集中制的问题，应提醒的提醒，该批评的批评，该处分的处分。执行纪律必须体现刚性原则，使党的纪律真正起到威慑和约束作用。
李 剑
