冷战结束以来，美国政府逐渐把向世界传播、输出美国价值观作为巩固其全球霸主地位的重要手段。特别是2001年“9·11”事件后，美国将文化价值观输出和意识形态安全放在了更加突出的地位，形成了以美国国务院分管公共外交和公共事务的国务次卿为具体职能领导的庞大机构。研究分析美国国务次卿及其下属部门的设立过程、职能变化、发展趋势等，有助于我们深入了解美国政府是怎样输出价值观的。
一、公共外交和公共事务国务次卿的设立情况
美国公共外交和公共事务国务次卿这一职位最早设立于1999年10月。实际上，这一职位取代了二战后建立的美国新闻署。1998年，美国国会通过了外交事务改革和重组的相关决议，决定改组新闻署。1999年，新闻署全部职能划归美国国务院，有关交流项目以及教育和文化事务局等得以保持，且受到富布赖特—海斯法案的保护。与此相应，设立了主管公共外交和公共事务国务次卿这一职位，承接了原美国新闻署公共外交宣传、政策制定等职能，广播职能则划归美国广播理事会。公共外交和公共事务国务次卿的主要职能，就是帮助国务卿制定公共外交政策，在国际范围内提升美国形象。设立该职位，意味着美国已将公共外交和战略传播作为长效运营机制，纳入了国家的整体战略部署。
截至目前，已有9人出任过公共外交和公共事务国务次卿这一职位。次卿的上任须经参议院确认，每届任期不同，第7任次卿凯瑟琳·麦克海尔的任期不满两个月，第4任的卡伦·休斯任期最长，也不过两年多。另外，此职位两任衔接时并不一定紧密，可能存在一段时间的空缺。
二、公共外交和公共事务国务次卿的下属部门
公共外交和公共事务国务次卿下属3个局和两个中心，即教育与文化事务局、国际信息局、公共事务局，以及战略反恐通信中心和政策、计划、资源办公室。这些部门的具体职能和运营项目如下：
1.教育与文化事务局。自1940年以来，该局的目标是在全球文化多样性的背景下，不断提供面向艺术家、教育家和运动员、学生、青年等群体的国际交流交换项目，通过学术、文化、体育等交流形式，促进各国人民对美国的认同。目前，该局的交流项目已在世界各地拥有超过100万人的校友，包括50多名诺贝尔奖获得者、350多位现任和前任国家元首和政府首脑。教育与文化事务局下设7个办公室，具体分工为：
一是学术交流项目办公室，提供博士水平和其他专业水平的国际学习和研究，也包括部分本科和硕士。学术交流项目办公室计划、开发、管理和监测的几大交流活动包括：富布赖特项目、关键语言奖学金计划、全球本科生交换计划、埃德蒙·马斯基研究生奖学金计划，以及美国研究所的研究项目。该办公室还协调年度方案预算，扶持和引导学术交流活动，并负责与其他学术交流活动的赞助商进行沟通。
二是市民交流办公室，旨在促进美国和其他国家的公民获取和分享其专业知识和经验。该办公室下设4个司：负责推广艺术文化交流活动的文化活动部，资助外国人士进行考察、实习或研究的专业研究司，致力于国际间体育外交的运动合作司，以及专注于青少年活动的青少年活动司。无论这些项目在美国还是在其他国家开展，都获得了美国非营利性艺术和教育机构的资助。
三是英语语言课程办公室，负责英语语言课程设计和管理，以促进世界范围内的语言学习和英语教学都达到支持美国外交政策的目标。美国政府将促进美国英语在世界各地的学习和教学视为国家的行为，该办公室的职责就是以语言为载体，促进美国人民和其他国家人民之间相互了解。
四是全球教育项目办公室，负责管理并支持教师、学生和非学历专业人才的交流。该办公室还负责监测美国学生在外留学和外国留学生赴美留学的人员流动情况。为了鼓励这种流动，美国教育网络配备了咨询协调员，促进世界各地高校与美国高校的合作。
五是国际游客办公室，不仅负责日常的国际旅游工作，更致力于从世界各地将专业人士带到美国。该办公室的一个重要项目，就是1940年推出的国际访问者领袖计划，旨在开展国际高端人士的短期访问，促进他们同美国之间的相互了解。每年有2000名国际高端人士和20多万海外游客参与这一计划，其中包括335名前任和现任国家首领和政府首脑。
六是政策和评价办公室，负责对部门计划的执行、质量和具体方案开展评估，编制年度和定期绩效评估报告。该办公室下设文化遗产中心、校友事务办公室等。
2.国际信息局。该局旨在利用数字通信技术，以传统媒体渠道和新型媒体渠道相结合的方式促进与外国公众的交流，其目标和任务是保持与美国受众的对话，建立美国的信誉。该局是美国网络外交的主要执行者。在美国国务院的定义中，“网络外交”“涵盖广泛的美国在互联网空间的利益，不仅包括网络安全和互联网自由，也包括互联网治理、互联网的军事使用、创新和经济增长。网络空间在多边论坛、双边关系以及产业界和公民社会方面，也已成为一个外交政策问题”。2009年，美国官方正式启动其网络外交，美国外交也超出政府间的沟通，呈现出崭新的面貌。
作为网络外交的主要执行者，国际信息局主要负责三方面工作：（1）数字化项目。负责运营美国大使馆官方网站，该网站使用50多种语言，每日浏览量超过402000人次；负责运营脸书（Facebook）和6种语言的推特（Twitter）网站，在社交媒体上拥有超过1200万的粉丝；经营名为CO.NX的互动网络聊天平台，以连接外国专家、意见领袖、社区领袖和政府官员。（2）美国空间项目。该项目作为美国公共外交活动的重要载体，号称体现了美国民主的一个核心原则，即公民拥有自由获取信息的权利。该项目同160多个国家的使馆、学校、图书馆等机构建立联系，以举办活动的方式每年吸引超过1600万人次参与美国的公共外交活动，获取有关美国的政策、文化、价值观以及在美学习的信息。（3）公共外交项目。通过各种音视频和纸质版资料展现美国的公共外交。除了多语言的美国总统和国务卿讲话以外，还包括美国各类精英的发言，如最高法院法官、著名作家、发明家、学者、企业家、记者和体育界人士等。
在网络外交方面，国际信息局已开展的项目主要包括：
一是外交官随笔。从2007年开始，美国国务院建立了一个通过博客吸引和鼓励外国公众就美国与美国外交政策展开开放式对话的平台，并据此了解外国公众的态度。2009年，外交官随笔进行了改革，扩大了参与的平台。其一个新动作就是，告知人们国务卿、国务院雇员和全世界的外交官的行程、演讲和努力；另外一个则是，将奥巴马的演讲翻译成多种语言并在Twitter账户上共享，以期望通过互联网让美国的外交政策能够传递给更多不会英语的人们。
二是奥巴马的开罗演讲。2009年6月4日，当奥巴马在埃及开罗向伊斯兰世界发表试图改变他们对于美国认知的演讲时，国际信息局的数字拓展援助小组发挥了作用。该小组于2009年6月至12月，在19个以阿拉伯语和俄语为主要语言的网站上，围绕奥巴马的开罗演讲，发起了30个讨论话题。
三是美国式叙事。数字拓展援助小组另一个举措，是关于黎巴嫩裔美国籍诗人、艺术家纪·哈·纪伯伦（Kahlil Gibran）的叙事。该小组一位成员记录了他的生平和著作，展示了一个中东后裔的美国人以及他在美国的生活。建立美国式叙事的目标，是让美国价值和美国理想变得形象可感。
四是意见空间。这是由美国国务院和加利福尼亚大学伯克利分校创建的一个网站，它允许人们表达自己在一系列政治经济议题上的意见，还会被告知与该议题相关的讨论的整体情况。2011年2月，美国国务院发布了意见空间3.0，其中包括从投票、协同过滤到多维可视化的方法，使得全世界任何一个人都可以参与讨论并且评价其他人的反馈。
五是民主对话。这是美国国务院于2006年创建的一个多语种的交互式网站，是一个鼓励在美国以外的人们共同讨论民主原则的平台。该平台上的讨论集中于民主，每两个月就会精选一个民主话题供讨论。
六是学生网上外交实习项目。这是前国务卿希拉里·克林顿在2009年发起的项目。该项目与美国学生合作，拓宽网上服务范围，以完成美国在全世界的外交任务。参加该项目的学生的职责是：利用社交媒体制定和实施一项公关活动，如在社交媒体上与年轻人沟通；为美国大使馆网站提供有关经济形势的研究、经济数据图标展示和相关信息资料；开发一个系统，来收集和分析媒体的报道；研究基于信息技术的、已在高等教育领域成功实施的干预措施，特别是在教师培训方面；向美国大使馆的Facebook主页每两周投一次稿；开发一系列专业的、有价值的视频，提供给美国大使馆发布；调研美国外交机构、非政府组织以及世界范围内的私营公司在社交媒体上的表现，以帮助美国大使馆在社交媒体外联计划实践中找到最佳方案。
七是公民社会2.0。它致力于将信息传播技术社区与全世界的公民社会组织连接起来，给公民社会组织提供最新技术，以支持世界范围的公民社会。该项目使用短信、网站和社交媒体等平台，将为数众多的人联系起来。国务院还派遣技术专家或支持NGO赴特定区域教授当地居民使用技术，其教授重点包括，如何创建网站、如何写博客、如何发起一项短信运动、如何建立一个网上社区、如何针对某项运动利用社交网络等。
八是虚拟存在岗位。这是一个工具，以帮助美国大使馆的大使们利用可获得的外交外联文书。该岗位通常由1－2个人员组成，他们管理互联网网站，对外解释和交流美国政策，提供美国与东道国关系的新闻。其传播主题包括旅游、项目、媒体和技术，并努力改善美国与那些尚无美国外交设施的特定地区之间的关系。目前，美国在世界范围内有43个活跃的虚拟存在岗位，其中有孟加拉吉大港、塞舌尔群岛、圣马利诺、索马里和加沙等。
九是“X-Life游戏”。2008年6月，由美国国务院资助开发的“X-Life游戏”发布。这是一款针对目前“被技术奴役的一代”开发的手机游戏，目的是促进英语文化与阿拉伯语文化、波斯语文化的交流，消除相互理解上的障碍。游戏开发者曾言：“中东和波斯湾的年轻人将有机会体验美国人充满生机与活力的生活。”这款手机游戏试图“描绘美国文化并传递美国文化中的基本价值，比如包容、自由和对文化及宗教信仰差异的尊重”。
3.公共事务局。公共事务局的主要使命是及时沟通国内和国际媒体，以传播准确的信息，其根本目标在于立足美国的外交政策和国家安全利益，推进美国外交政策的战略和战术传播，增进人们对美国价值观的理解。该局主要的工作是，召开面向国外记者的新闻发布会，在国外一些地区开展新闻宣传，管理美国国务院网站，使用社交媒体促进公众参与美国的战略传播，监督国务院的6个国际区域媒体中心，通过互联网、广播和印刷媒体吸引外国观众参与，通过邮件、电话等回应美国民众对于国家外交政策的质疑，面向大学、商业机构、社区解释和传达美国外交政策的重要性，制作和传播体现美国外交政策的相关音视频作品，开展对美国外交的历史研究。
该局下属的区域媒体宣传办公室，致力于构建一个覆盖本地、区域性和国家媒体的新闻人物数据库。这个数据库能使媒体人员迅速找到有关外交事务的相关专家，从而为美国的战略传播提供专家和智库支持。电子信息和出版物办公室，则负责监管国务院网站的信息、手机信息以及进行一些相关资料的出版，出版内容主要涉及重大事件中美国的官方立场；此外还负责发布公开出版的反映美国国务院官方观点的新闻简报，便于人们在多种网络平台上查阅。
4.战略反恐通信中心。该中心服务于美国政府打击恐怖主义和暴力极端主义的目标，做好世界范围内的战略传播。其方式是通过“负面广告”对抗恐怖主义的在线叙事，因而有“美国的网络水军”之称。根据奥巴马于2011年9月签署的13584号行政命令，该中心在国家反恐战略指导下运行，向主管公共外交的国务卿直接汇报，并且与国家的其他部门和政府机构密切合作，确保对外信息的一致性。
战略反恐通信中心由3个部门构成：一是综合分析部门，通过各种智能社区和专家组，保证国家的战略分析建立在最广泛的信息基础上。二是计划和执行部门，通过一系列相关的工作来执行对外传播，对抗恐怖主义的叙事。三是数字外联部门，积极开展阿拉伯语、乌尔都语、旁遮普语等宣传工作，至今已经采取了超过5万次的在线行动，旨在打击恐怖主义的宣传，以期抢占交互式环境的先机。2015年，这个部门的权限进一步拓展，可以协调其他部门的相关工作，控制了美国国务院、五角大楼、国土安全部等300多个部门的Twitter账号。
5.政策、计划、资源办公室。该办公室为公共外交和公共事务项目提供了长期的战略规划，为国务次卿分配公共外交和公共事务资源等问题提出更好提议，从而将资源集中配置在最紧急的国家安全目标上，真实地测量公共外交和公共事务的有效性。该办公室主持一个名为“全球青年”的项目，旨在帮助美国政府更好地吸引来自全球的年轻人，加强全球的联通，获得各国青年的支持。
三、历任国务次卿与新闻传媒
考察美国历任公共外交与公共事务次卿的背景可以看出，他们往往与新闻传媒有着密切的联系。这个职位要求对公共外交和公共事务有全盘的把握，眼界聚焦国内外，同时有过硬的新闻与传播素养，因此大多数出任此职的人有新闻传媒或公共关系从业背景，即使一直从政或者从商的人也有过担任新闻秘书的经历。
例如，美国“9·11”事件发生后，时任美国总统布什任命比尔斯为公共外交和公共事务国务次卿。此前，比尔斯是智威汤逊广告公司第一位女性副总经理，曾上过《财富》杂志封面。布什总统在任期间的另一位公共外交和公共事务国务次卿卡伦·休斯在1977—1984年期间是一名电视记者，在1980年参与总统竞选的跟踪报道为她积累了政治经验。1984年，她在总统选举中担任德克萨斯州媒体协调员的工作，开始了从传媒界到政界的跨界与转型，之后她还担任过总统顾问。卡伦·休斯的继任詹姆斯·K·格拉斯曼，也同样有传媒工作经历。在哈佛求学期间，詹姆斯就是哈佛学生日报的执行编辑，毕业后，他以记者、编辑、专栏作家、出版商、创始人等多种身份为多种出版物和网站服务过。1995年至1998年，他还曾担任CNN电视台主持人。在被任命为次卿前，格拉斯曼在2007年6月至2008年6月出任了美国广播理事会的主席。
现任次卿理查德·斯坦格尔在新闻传媒领域也颇有建树，自1981年进入美国《时代周刊》工作后，几进几出，在出任次卿前，2006年至2013年出任美国《时代周刊》总编辑。此前，曾为《纽约客》《新共和》《纽约时报》等多家媒体撰文，曾在纳尔逊·曼德拉写传记《漫漫自由路》时与其一起工作，后来在获奥斯卡提名的纪录片《曼德拉》中做助理制片人，还曾出过关于曼德拉的书。
综上可见，20世纪80年代到90年代，美国公共外交和战略传播的部署经历了一个转向职业化和专门化的过程。与冷战时期公共外交操盘手大多是大家族的政治精英不同，80年代后负责公共外交的高层大都有广告、公关或传媒从业经历。这些职业人士深谙公关和传媒技巧，但他们的职业化背景决定了他们与军方高层、政商界精英和外交决策者的联系相对弱化。由此，美国的外宣与外交、军事、国家战略的整体协调并不像冷战时期那样一致，反而更多转向国家形象的包装，设立专门的国务次卿就是这一趋势的典型表现。
“9·11”后，美国外宣工作与政治、军事和国家战略紧密联系的必要性再次凸显。美国政府围绕领土、经济、文化和意识形态安全以及美国主导下的国际秩序，开始全面调整国家安全战略。其中一个重要方面就是，着力提升文化和意识形态安全的重要性，将公众外交、政府外宣与国防、军事情报部门的资源进行全面整合，转向系统协调的战略传播。在美国的外宣战略中，这一调整仍在不断完善和强化，成为美国推行自身文化、价值理念和国家战略的重要保障。
来源：《红旗文稿》2016/02 作者单位：北京大学国家战略传播研究院
