张也白
美国外交政策究竟如何制订历来是一个有争议的问题。对于外交决策过程中总统的权力有多大,国会在多大程度上制约外交决策,利益集团、舆论、政党等各种因素对外交决策有何影响,决策的方式及其集中统一至何程度等,始终存在不同的看法。本文无意于评价美国外交政策本身的是非功过,而仅就美国外交决策,即外交政策制订过程的特点加以综述,以有助于我们理解美国外交决策,并把对美国外交政策的研究建立在较为客观的基础上。
综观美国外交决策过程,主要具有如下特点:
1.美国外交决策是一个复杂的过程,一项外交政策的形成常常取决于多种复杂的因素。
同任何一个大国一样,影响和决定美国外交政策的因素是多方面的,而美国政治制度的独特性和社会的多元化特点又增强了美国外交决策的复杂性,使得美国外交政策的形成与其他国家相比具有更为复杂的因素。
概括说来,美国外交决策的因素不外乎国外因素与国内因素两方面。一方面,美国任何一项外交政策都是对某一或某些国外因素(包括政治、经济、军事、文化、心理等诸方面)所作的反应。例如,70年代初期尼克松政府决定打开同中华人民共和国关系的大门即由美国在越南的失败、中苏分裂和世界多极化倾向的发展等若干国际因素所促成。另一方面,国内因素又是美国外交决策的基础。例如,60年代后期美国经济的恶化、社会的动乱以及蓬勃兴起的反战运动,是导致尼克松政府结束越战的重要国内原因。在国内因素中,有些是自然方面的,而更多的则是社会和政府方面的。地理环境、资源条件是最重要的自然因素。例如,美国远离欧洲大陆、四周均是弱邻以及它辽阔的疆土和丰富的自然资源所带来的自给自足条件曾经使美国有可能在19世纪推行“孤立主义”的对外政策。美国的经济发展、政治传统、民族构成、意识形态以及像利益集团、公众舆论、大众媒介、政党等是社会方面的因素。而总统以及国会、国务院、国防部、国家安全委员会、情报系统等机构在决策中的作用则是政府方面的因素。一般说来,社会因素仅仅影响外交决策,而政府因素中的多数不仅影响而且直接或间接地参与决策。在政府因素中,既要看到决策机构在参与决策中的重要性,又不能忽视决策者个人的作用。历史唯物主义从来不否定杰出人物在历史上的重要作用。在美国外交史上,总统、国务卿、国防部长、国家安全顾问等高层决策者在不同程度上对外交决策起着重要的,有时甚至是决定性的作用。而决策者个人的作用则取决于决策者在决策中的地位(例如总统的作用一般要大于国务卿,而国务卿的作用又要大于副国务卿及其他外交官)和决策者的个性特点(包括决策者个人的信仰、道德、观念、习性等心理因素)。
以上概括了影响和决定美国外交决策的各类因素。这些因素决定着外交政策的制订,它们的变化决定着外交政策的变化。它们同各项外交政策之间存在某种因果关系,即各类因素通过决策过程转化为各项外交政策决定。然后,各项政策决定的实施又对各类因素起反馈作用,于是又推进决策过程,影响新的政策决定。例如,卡特总统原打算在1978年底先同苏联达成限制战略武器协议,然后再实现美中关系正常化。然而1978年以来苏联在世界许多地方接连发动扩张攻势,严重威胁美国的全球利益,迫使卡特政府调整战略部署,决定提前实现美中关系正常化,以加强同苏联抗争的地位,终于在1979年1月1日同我国正式建交。但是卡特政府因同意我国关于美国同台湾当局“断交、废约、撤军”三项要求而在国内遭到右翼势力的激烈批评。面对强大压力,卡特遂同意和默认国会通过《与台湾关系法》,以此作为对美中建交的一种平衡,从而达到既缓和右翼反对又确保美国在台湾的利益的目的。由此可见,国外因素的变化(当然还有其他因素,如两党主流派的一致支持和卡特个人的政治利益等)导致了卡特政府采取提前实现美中关系正常化的决定,而美中关系正常化又引起了美国国内新的政治斗争,从而又推进决策过程,导致《与台湾关系法》这一新的政策决定的产生。这就是各类因素与政策决定之间的因果关系。我们研究任何一项美国外交政策都可从分析各类因素着手来探讨这种因果关系。唯有如此,才能对美国外交政策作出圆满的回答。
应当指出,无论是决定外交总方针或制订某一项外交政策,上述各类因素一般并不单独起作用。它们通常是同时起作用的,即各类因素之间是相互关联、相互渗透和相互制约的。某一类因素的作用必然要受其他因素的影响与制约。因此,研究任何一项美国外交政策应力求避免那种对复杂事物作过分简单化解释的倾向。当然,这并不意味着对各类因素进行不分主次的分析。一般说来,就某一项外交政策而言,尽管包含多种复杂因素,其中往往有一种因素是主要的。抓住这个主要因素有助于揭示事物的本质。
2.美国外交决策的根本依据是美国的国家利益。它规定了美国外交决策的基本目标。
国家利益概念是美国外交决策中一个十分重要的概念〔1〕。美国外交决策者毫不隐讳地谈论美国的国家利益,将它视作美国外交决策的根本依据和美国对外关系的行为基础。
历史上,美国曾有过各种各样的国家利益。其中有些是基本的和长期不变的,例如美国的“国防”利益(或称“安全”利益)和国际经济利益自立国至今始终是美国最基本的国家利益。“国防”利益在美国建国之初表现为要求维护国家独立,免遭外来侵略,以后又发展为军事上的向外扩张。二次大战后则是在“国防”与“安全”的口号下争夺世界霸权。国际经济利益要求增进美国的国际贸易,扩大海外投资,获取国外资源以及维护美国企业在国外的利益。20世纪以来,这一利益常常表现为美国在世界上的经济扩张。另外有一些国家利益则较为短暂并随着国际条件和国内情况的变化而改变。例如,19世纪,避免卷入国际争端曾经是美国最重要的国家利益之一,而进入20世纪,国家利益要求美国越来越多地卷入世界事务。又如二次大战期间,美苏结成战时同盟曾是美国的国家利益,但到战后这一利益因美苏间爆发冷战而为美国对苏遏制的利益所取代。
当然,决策者在制订外交政策时,除了首先考虑各种国际事件涉及何种国家利益外,还必须善于正确判断这些事件在多大程度上涉及国家利益从而制订出处理每一事件的对策,采取符合国家最大利益的行动。例如,同样是涉及“安全”利益的事件,有些可能涉及美国的切身利益以至生存利益〔2〕(如1941年日本偷袭珍珠港和1962年的古巴导弹危机等)。对这类事件,决策者或采取有限的军事行动,或采取包括军事力量在内的一切可能手段全力以赴。有些事件仅仅对美国的“安全”产生潜在的影响。对待这类事件,美国一般不使用武力而采取外交和经济手段以及军事援助的办法。对于那些虽涉及国家利益但并不影响美国“安全”的事件美国一般通过外交途径来解决。某一国际事件究竟在多大程度上涉及国家利益,除了决定于事件本身的性质和国际条件的变化外,还取决于决策者对国家利益的不同看法。
但是,尽管外交决策总是离不开对国家利益的估价与衡量,某项外交政策是否符合国家利益往往难以有一个客观标准加以衡量。这是因为国家利益归根结底是一种价值判断。它总是因人们价值观念的不同而不同,随人们价值观念的改变而改变。外交决策者总是声称自己的政策代表了国家利益,反映了“公众的意志”,而实际上由于美国外交决策在一定程度上为少数决策者所垄断,这种国家利益常常只是反映少数决策者的价值观念与主观愿望。此外,在美国这样一个多元化社会里,有着不同利益的各种社会集团总是企图通过它们各自在立法与行政部门的代理人对外交决策施加影响,而它们对国家利益又往往持不同的甚至对立的观点(例如美国犹太人集团和石油利益集团在中东政策上的抗争),加上庞大的行政机构各部门之间的官僚利益之争使得外交决策实际上可能成为不同利益之间的某种平衡,成为不同利益集团之间的经过讨价还价后的折衷妥协。因此国家利益概念作为决策依据总是具有某种局限性。它难以成为外交决策完美的指导原则。
3.参与决策的角色(包括决策机构与决策人)和决策程序,即决策的集中统一程度因政策的不同而异。
二次大战以来，“安全”问题在美国外交政策中享有最重要的地位。从这一点出发,美国外交政策大体上可分为危机政策与非危机政策两大类。〔3〕危机政策是指在发生严重国际危机情况下的外交政策(如1958年的黎巴嫩危机和1962年的古巴导弹危机政策等)。它们同国家“安全”密切有关。非危机政策是指在正常情况下,即未发生严重国际危机情况下的外交政策。它们中间有许多仍然同“安全”直接有关(如军备控制、国防预算、对外军援等政策)。另有一些虽然与“安全”问题并非毫无联系,但又不是同“安全”直接有关的政策。它们常常同国内政策密切相关(如外贸政策、关税政策、能源政策等)。这种政策类别上的不同带来了决策角色和决策程序上的差异。一般说来,外交政策由于反映整个国家的利益并且在秘密性与时效性方面要求更高,因此,它的制订同国内政策相比具有高度集中统一的特点。然而就某项外交政策的制订而言,其集中统一至何程度则因政策类别的不同而有所区别。
危机政策具有突然性。它要求决策者作出迅速反应,在最短的时间内制订对策,采取行动。加之情况的秘密性使危机政策只能由最高决策层中的少数决策者参与制订(如古巴导弹危机时,处理危机的是一个以肯尼迪总统为首的由13名高级顾问组成的执行委员会〔4〕)。它不允许在立法部门、利益集团、公众舆论中进行公开的长时间的讨论。甚至连外交机构也常常被排斥在外。同时,在面临国际危机的情况下,国内各方利益能趋于一致,利益之争减少至最低限度,因此危机政策的制订可相对地摆脱各种因素的制约而最具有高度集中统一的特点。国会、利益集团、公众舆论以及官僚机构对决策的影响极为有限。
同“安全”直接有关的非危机政策具有长期性与连续性,它涉及国家长远的“安全”利益(例如军备控制政策自1963年美苏达成部分禁试条约算起至今已有24年。在这期间,军备控制谈判虽时断时续,但政策则保持连续不断)。这类政策中的大多数虽然主要仍由总统和高级决策机构制订,但由于它常常动用大量人力、资源与资金,因而需要立法部门的审议与授权并得到舆论的支持。同时,由于它比危机政策更多地涉及国内各方利益,容易在国内引起争论并有代表各方利益的各种机构与人物要求参与和影响决策,加上它不具有危机政策那种突然性与紧迫感,因此它的制订必然受制于更多的因素,并且难以在短时间内完成。
同国内政策密切相关的国际政策主要围绕经济问题,直接关系到人民生活,因此受到公众的密切关注并对国内政治有着更为直接的影响。同安全政策相比,它更多地具有国内政策的特点,即除涉及安全政策所涉及的各方外,还涉及国内政策通常所涉及的各方,反映更多的不同利益,因而有更多的角色,包括国会、官僚机构、利益集团、大众媒介、公众舆论的广泛卷入。它的制订无疑充满着相互冲突与讨价还价的利益之争,是一个更为长时间的困难过程,并且最难达到高度的集中统一。例如,外贸政策就是严格遵照这一方式制订的。美国的“分权”概念在外贸政策上尤为根深蒂固。总统和行政部门在外贸上的权力完全由立法机关通过的法律授予。外贸决策过程总是受国内经济与政治现状的约束,充满着长时间的对利益的权衡和协调。
应当指出,有些非危机政策虽不具有高度的紧迫性,无需在短时间内作出决定,但由于需要在极端秘密的条件下进行,因而它们的制订同危机政策一样也必须限于最高层中的少数决策者,带有高度集中统一的特点。例如尼克松打开中美关系大门的决定即是在极端秘密的情况下制订的,参与制订这一政策的仅限于总统和国家安全委员会中的极少数人。
4.外交决策的中心与关键人物是总统。
美国总统在外交决策中比在国内政策中握有更大的权力,受到的制约要少得多。宪法的授权使总统集国家元首、行政首脑和武装部队总司令于一身,赋予总统在制订与执行外交政策中以最高地位。历史上,随着美国对外关系的发展,总统的外交权力不断扩大。二次大战后,美国成为超级大国,以空前的规模卷入国际事务。加上国际斗争的异常激烈以及外交事务日益增长的秘密性、时效性与复杂性使总统作为最高外交决策者的地位进一步加强。尽管美国有“强总统”与“弱总统”之分,总统始终是美国外交的主要决策人。
我们不妨将美国外交决策看成是一个多层次的决策圈。尽管不同时期决策班子的构成不尽相同，然而,处于决策最内圈的始终是总统及其贴身顾问以及像国务卿、国防部长、中央情报局长(在某些政策问题上还有财政部长、商务部长)等高级内阁官员。有时也可包括某些直接主管对外政策的副国务卿或副部长级的官员。总之,参与这一决策内圈的人数极为有限。美国重大的外交政策原则上是在这一层次内制订的。例如,约翰逊总统在越战时期的决策内圈是以总统为首的,有国务卿、国防部长、国家安全顾问、中央情报局长、参谋长联席会议主席和总统新闻发布官参加的“星期二午餐会”〔5〕。卡特总统的决策内圈包括副总统蒙代尔、国务卿万斯、国家安全顾问布热津斯基、驻联合国大使安德鲁·杨、白宫办公厅主任乔丹和总统竞选班子负责人斯特劳斯。〔6〕
决策内圈的成员均由总统指定。他们可以用自己的见解和政策建议来影响总统的决定,但是,都必须对总统抱有忠诚,并在很大程度上贯彻总统的意图。如果他们与总统发生根本分歧并且背离了总统的政策目标,他们就会被解职。
当然,总统在外交决策中的作用会因情况的不同而略有差别。但是总统在参与决策的各种因素中是最重要的,处于核心地位。事实上,不论何种外交政策,它们的制订都需要考虑政治、经济、社会、心理等多方面的因素,而没有总统就难以将各种因素结合成全面的政策,就不可能有真正的协调与平衡。可以说,美国外交决策是一种以总统为核心的决策体制。
5.国会与总统分享外交权力,但在传统上国会对总统外交政策的支持多于制约。它在同总统争夺外交决策权的斗争中处于被动地位。
如前所述,总统在外交决策中处于核心地位,但总统并不握有全部的不受限制的权力。根据美国宪法,外交权是一项由总统与国会共同行使的权力。在行政、立法、司法三权分立相互制约的体制中,国会是对总统权力最重要的限制。宪法赋予国会以批准条约,批准外交官的任命,宣战,拨款,管理对外贸易,征收关税等各种外交权力。作为立法部门,国会可以通过各种立法手段对总统权力进行限制,包括对总统签订条约权的限制,对总统战争权的限制,对国防开支的限制,对外援与武器销售的限制,对情报活动与秘密外交的限制,对外贸的限制等。所有这些限制给总统外交决策设置了重重障碍。国会尤其利用它掌握拨款权这一重要条件对外交实行控制。虽然外交政策主要由总统制订与实施,但国家的“钱袋”掌握在国会手里,而没有钱往往办不成事。总之,国会是总统外交权力的主要挑战者。外交领域的权力斗争主要是在国会与总统之间进行的。国会对外交决策的制约是美国外交区别于其他国家外交的重要特点之一。
然而,总的说来,国会对总统的外交政策是支持多于限制,国会在同总统争夺外交决策权的斗争中处于被动地位。重要原因之一是因为美国总统是由全国选举的,而国会议员则由各州选举,国会议员的选举基础要比总统狭隘。这种选举基础的狭隘性使得大多数议员主要关心本州的短期的利益以及自己的竞选连任。他们对全球性问题往往目光褊狭短浅。一般说来强烈关心外交的议员只是少数。即使他们,在危机情况下,也仍然对总统抱支持与默认的态度。国会卷入较多的主要是那些同国内政策密切相关的国际政策,因为这些政策关系到国会议员们所代表的各州的利益,对选民的日常生活影响最大。此外,总统是对外关系的最高代表,他直接掌管外交机构与外交情报。这种地位是国会无法与之相比的。国会自身权力的分散性,它的庞大的委员会与分委员会制度,工作程序上的复杂、呆板与滞缓因而缺乏效率,加上遇事争论不休,两党议员缺乏党内纪律以及既不掌管外交机构又不掌握情报和难以保密等弱点,使国会无法适应外交活动需要高度统一和迅速秘密的要求,因而难以在外交决策中负起责任来。国会插手外交只会使对外关系复杂化,使问题不易及时解决。
当然,国会与总统之间的关系并非一成不变。总统在多大程度上受国会的制约取决于多种因素的变化。例如,执政党是否在国会,尤其在参议院,取得多数;总统个人的能力以及在国内的威信;总统在国内外取得成就的大小以及他的外交政策是否遭受重大挫折等。战后至60年代是国会对行政部门较为放手与依从的时期,而70年代情况有了变化。由于越南战争和水门事件的影响,国会越来越不愿意在外交政策上接受总统的统治地位,要求拥有更大的发言权并在决策上建立国会与总统之间新的平衡。国会限制总统外交权的大量立法即是在70年代通过的。但是,这并不意味着国会已与总统享有平等地位。今天有更多的国会议员比历史上更加对外交政策感到兴趣,但大多数议员仍然把他们的时间与精力集中在那些能使他们从政治上得到更大好处的国内问题上。国会日程总是排满了其他事务,很少有时间来处理如此复杂和变化多端的外交政策问题。
总之,一方面国会力求限制总统的外交权,国会与总统在外交权上的斗争时起时伏,但另一方面国会与总统在外交决策上相互关系的基本特点始终没有改变,那就是总统是外交决策的中心,国会处于外围。国会主要是影响与限制总统的外交决策。一般说来,它并不参与决策。从历史上看,国会在外交上对总统的依从与支持是主要的,对总统的限制与挑战是次要的。尽管国会要求在外交方面享有平等地位,总统在外交上总是握有比国会更大的权力。总统历来是主动的,他总是设计和提出外交政策。国会则是被动的,它主要是对总统的外交决策作出反应。
6. 利益集团对外交决策的影响不如它对国内政策的影响那样广泛和巨大。
利益集团是美国社会生活中强大的力量。它对国会立法和政府决策有着明显和广泛的影响。在美国,人们由于利益的不同往往通过把自己组织成集团来对决策施加影响,目的为使政府决策代表他们的那部分利益。大量竞争性利益集团的存在是美国政治生活中十分独特的现象,是美国多元化社会的重要标志。
美国社会有各种不同的利益集团,包括企业、劳工、退伍军人、民族、宗教、妇女、科学教育、意识形态等,几乎涉及社会生活的各个方面。在这中间,有些规模较大,力量较强,成分多样;有些则规模较小,力量较弱,成分单一,甚至有为某一具体问题而建立的组织,如著名的“院外援华集团”30多年来一直为使美国支持台湾国民党政权而向政府施加压力。应当指出,那些成分单一的特殊利益集团尽管规模较小,其影响可能超过那些大型的全国性的利益集团。因为它们关心的问题集中,目标单一,因而可采取较激烈的方式,取得更明显的效果。而大型的全国性的组织往往带有多重目标,利益分散,难以集中力量。为避免内部的分歧,它们的斗争常取较为温和的姿态。
在各种利益集团中,企业利益集团处于特别重要的地位。例如,由于苏联是美国最大的农产品主顾,美国政府在制订对苏政策时不能不考虑农场主利益集团的意见。纺织利益集团对美中关系的发展是一种牵制力量。石油利益集团主张美国发展同阿拉伯国家的友好关系,支持美国在阿拉伯国家和以色列之间持较为平衡的政策。特别是军火工业集团对美国国防政策的影响举足轻重,不可忽视。除企业利益集团外,其他各种利益集团也都在不同的政策问题上对外交施加影响。例如,劳工组织要求实行贸易保护主义以保障就业机会。妇女、宗教、科学家组织强烈反对核军备,主张裁军与美苏缓和。退伍军人组织则支持增加国防预算,对苏联持强硬立场(越战后新一代的退伍军人组织则强烈反战)。20世纪以来,少数民族利益集团对外交政策的影响也很明显。许多欧裔少数民族(如爱尔兰裔、德裔、意大利裔、波兰裔等)都竭力对政府决策施加影响,使其有利于各自的祖籍国家。犹太人集团对美国中东政策的影响是众所周知的。希腊裔院外集团对美国在希腊-土耳其争端中的立场也有重要影响。波兰裔和匈牙利裔集团要求政府对东欧社会主义国家持强硬立场。黑人组织对美国的南部非洲政策也是一种制约力量。
尽管如此,利益集团对外交政策的影响要比它对国内政策的影响小得多。大多数强大的利益集团都以国内问题为目标。它们对外交政策并无很大兴趣。在许多外交问题上,利益集团常常是既无重要利益又缺乏它们在国内问题上所具有的知识与经验。同时,由于外交政策的秘密性与时效性使决策者很难听取利益集团的意见,照顾它们的利益。尤其在危机时刻,因形势紧迫,利益集团对决策施加影响的机会也会减少。当然,某些同国内经济生活密切相关的国际政策对利益集团有较大的利害关系。在这方面,利益集团的影响要比它们在危机政策和其他安全政策上的影响更为直接。此外,利益集团在选举年里的影响要比平时大。总统与国会在选举年里不得不更多地考虑利益集团的意见。
还应指出,利益集团的影响通常表现为一种“交叉压力”。它们的影响力总是用于相反的方向。某一集团施加的影响常常会被另一集团的力量所抵销(例如石油利益集团与犹太人集团在中东政策上的相互抗衡)。当某一集团的力量强大起来就会出现另一集团同它相对抗。例如，“缓和”就是一项曾经引起争议的政策,它涉及广泛的问题,因而使大批利益集团组织起来相互反对。
总之,不应过高估计利益集团对外交决策的影响。利益集团对外交决策确有影响,但其影响要比在国内政策上的影响有限得多。相对而言,外交决策者比较易于摆脱利益集团的压力。
7.公众舆论对外交政策大体上是支持的。在多数情况下,它对外交决策的直接影响并不那样大。
从历史上看,美国各个时期的外交政策一般都能得到公众多数的支持。这是因为大多数美国公众对外交事务既缺乏了解又不感兴趣。当然,这一现象并非美国所特有。实际上,世界上大多数国家的大多数人都很少关心外交,只是由于美国的地缘条件和历史发展过程使得美国人对外部世界更加不关心和缺乏兴趣。美国人关心的是那些同他们的切身利益直接有关的事情,诸如物价、就业、工资、税收、社会福利等。在全国性或地方选举中,外交政策问题很少居于显要地位。除非美国在国外卷入战争或发生重大国际危机,外交问题一般不会成为公众舆论的中心。因此,公众对外交政策会自然地产生某种依从的心情,尤其当危机时刻,由于情况的秘密性和时间的紧迫性常常使公众不得不接受当局对事件的估价和随之而来的政策决定。此外,公众在外交政策问题上有着较大的利益一致。他们对涉及国家利益的国际事件总是怀有某种民族主义的意识。在这种意识的支配下,公众对当局的外交政策就会有一种支持或默认的倾向,而不问政策本身的正确与否。这使得决策者有较大的自由度,一般不必担心得不到公众的支持。
当然,公众对外交政策的支持是有起伏的。一般说来,总统任期之初,公众的支持程度较高,以后会随时间的推移而逐渐减退。总统在国内取得成就有助于增加公众对他的外交政策的支持。相反,在国内困难时期,公众对总统外交政策的支持就会减弱。此外,重大国际危机会给总统带来显示其能力与勇气的机会。一旦危机发生,公众的注意力会从国内问题转向国外问题。于是国内的利益冲突会趋向和缓,总统的外交政策在多数情况下能得到比平时更多的支持。但若总统处理危机失败或者危机得不到迅速解决而拖延过久,尤其当造成大量人员伤亡时,公众的支持就会减退,甚至转化为强烈的批评与反对态度。60年代后期强烈的反越战运动即是一例。
我们应当承认公众舆论对外交决策的作用。它是影响美国外交决策的因素之一。公众对外交政策问题确有自己的看法与态度。这种看法与态度通过大众媒介和其他方式表达出来,从而形成公众舆论。公众舆论对外交政策的影响是两方面的。它既可限制又能促进外交政策的变化。一方面,公众在外交事务方面总的观念是相对稳定的。这种观念在历史上早已形成,一般不会轻易改变,其中许多已成为公众的理想与信念,成为他们对待国际事务的传统。这使得决策者难以对基本的外交政策随意地作重大改变,否则将受到舆论谴责,以致在选举年里失利。这也是美国外交政策能够保持连续性的原因之一。另一方面,公众的情绪又是有起伏的。每个历史时期都有某种反映这个时期特点的情绪。这种情绪是政治、经济、心理等诸因素综合的结果。重大的国内外危机会引起美国国内政治潮流的迅速变化,使公众情绪发生转折,从而促进外交政策的改变。决策者必须尽力使他们的政策同每个时期公众情绪的主流相适应,否则将因得不到公众的支持而损害他们的政治形象。
但是公众舆论对外交政策的影响并非如某些维护美国“民主”制度的学者所宣传的那样大。我们更不能简单地认为美国外交政策是公众舆论的反映。事实上,美国外交政策是不可能决定于那种对外交事务既缺乏了解又不感兴趣的公众舆论的。决策者可以感觉到公众在对外事务上某种总的情绪,但公众对特定的外交政策常常是既不关心又缺少见解。因此,就某一项外交政策的制订而言,决策者很少受舆论的束缚。在重大危机时刻,情况尤其如此。大多数美国总统,特别是那些强有力的总统总是设法去操纵舆论,使自己的思想成为公众的意见而很少去追随与附和舆论。同时,舆论要受人们的社会地位、教育程度、居住地区、种族背景、宗教信仰以及年龄、性别等多种因素的影响,因而带来了舆论多样化的特点。它使舆论的影响产生相互抵销的结果。加上公众对待特定的外交政策往往态度多变，决策者要制订一项理智的、符合国家利益的政策唯有摆脱舆论的束缚而不能受舆论的左右。在有些问题上,公众舆论的变化可能走在政策改变之前,从而起到某种推动政策改变的作用。但是在大多数情况下,公众舆论的形成都在决策之后,主要是对决策作出反应,因而难以对决策起指导作用。因此,公众舆论对外交决策并不具有特别的重要性。尽管决策者在选举年里不得不更多地注意尊重民意,但公众舆论对外交决策的直接影响极为有限。
8.政党对外交决策并无决定性的影响。
政党因素也是美国外交决策的因素之一。美国两大资产阶级政党——民主党与共和党是美国的两大执政党。美国的政治就是两党轮流执政,而两党在处理对外关系中的传统、倾向与观点常常是有区别的。历史上,民主党的外交政策总是具有较多的“理想主义”色彩,这种政策往往导致美国在海外的卷入与干涉。而共和党则倾向于“利已主义”的外交政策,这种政策因强调本国私利而常常具有保守与内向的特点。〔7〕例如,美国卷入两次世界大战以及像朝鲜战争与越南战争的爆发都是在民主党执政时期,而结束朝鲜战争与越南战争的则是共和党政府。在传统上,民主党主张大政府开支,要求增加军费与对外援助。共和党则主张小政府开支,支持削减军费与对外援助。但这并不意味着民主党比共和党更具鹰派色彩,而且这种传统已大为削弱。在意识形态上,共和党比民主党更加反共。共和党支持世界上的反共独裁政权,民主党则强调“人权”。问题是共和党往往喊得凶而干得少,民主党则说得好听而实际上经常采取干涉他国内政的立场。在对外贸易上,民主党主张降低关税,共和党则倾向于高关税的保护主义政策。但近年来,出现了两党一致地支持关税保护的倾向。当然,上述差别不能简单化。战后,由于“国际主义”在美国对外关系中占绝对统治地位,已经越来越难以用“理想主义”和“利己主义”来区分两党的外交政策路线。两党外交政策界限已变得不明显,党派斗争已更多地表现为执政党与反对党之间的分歧。同时,两党内部新旧两派的不同观点使得政策分歧逐渐超越了政党的界限。民主党与共和党的区别已在很大程度上被两党保守派、温和派与自由派相互间的斗争所取代。
美国的政党制度不同于其他许多西方国家。它是两党制而非多党制,且两党之间并非像欧洲议会政党那样可能存在重大的意识形态分歧。同时,民主党与共和党都不是内部十分一致的党派。它们没有强大的全国性组织而只是一种松懈的政治联盟。同一党内的主要代表人物在政策观点上可以有很大的分歧。一个党内部的分歧甚至可以超过两党之间的分歧。在英国,议会表决时,议员必须严格遵循党派路线。而在美国,两党内部都没有严格的纪律。在国会,只有少数党派领袖才按党派路线行事。此外,美国总统在制订政策时也无需向执政党负责。尽管总统是从两党候选人中产生,但总统毕竟由全国选举而不像某些欧洲国家的政府首脑那样由议会选举。在总统选举前,两党都要制订党的纲领。但是这种纲领主要服务于选举目的,只是一种政策宣言而不是未来总统的施政纲领。总统并不受束缚。再者,在大多数外交政策问题上,党派利益之争要比在国内政治中少得多,因此党派斗争相对说来较为缓和。二次大战以来,在重大外交政策上总是存在某种基本的两党一致。总统与反对党领袖之间可能合作得很好(如战后初期民主党总统杜鲁门与共和党国会领袖范登堡之间的合作)。反对党常常不敢轻易在外交政策上反对总统,以免被指责为把党派利益置于国家利益之上。尤其当发生重大国际危机时,国家利益冲淡了党派利益的分歧,无论哪个政党想利用国际危机来谋求党派利益将是不得人心的。当然,某些外交政策因更多涉及国内政治与经济,党派斗争会趋于激烈,对决策的制约作用也会增大。但总的说来,政党对外交决策并无决定性影响。它的作用主要经由国会体现出来,在一定程度上只是类同于利益集团罢了。
美国外交决策还有一些其他特点,但上述诸项是主要的,它们勾划出了美国外交政策制订的基本过程。如将这些特点进一步加以归结,我们大体上可以认为美国外交决策最重要的,同时也是最具有争议性的特点无非是以下两方面:
首先,美国外交决策既权力高度集中,同时又受政府其他部门的制约。外交不同于内政,它的机密性、时效性以及它反映整个国家利益的特点不允许权力的分散。有效的外交要求权威的单一化。只有权力的集中才能保证对复杂的国际事件作出果断的反应,迅速而又秘密地制订政策,并依情况的变化而适时灵活地改变政策。以总统为核心的外交决策体制即是美国外交决策权高度集中统一的体现。但是,美国政治制度的最重要的特点之一又是政府各部门之间的相互制衡。这种制衡原是针对国内政治而确立的,其目的为防止权力的过分集中导致滥用权力,从而危及美国的“民主”制度,而制衡的结果又不可避免地涉及外交,其突出表现则是国会对总统与行政部门外交权的制约。这种制约尽管有利于确保“民主”传统,却可能损害外交决策的有效性,使美国没有一个统一的声音代表国家同外部世界说话。因此,外交决策的矛盾焦点始终是权力集中与分散的矛盾,即一方面美国总统与行政部门确有高度集中的外交决策权;另一方面总是对总统与行政部门的外交权力实施制约,使总统与行政部门在许多情况下难以有效地实施外交决策。例如,国会对向伊朗秘密出售武器一案的追究原是为限制总统与行政部门滥用权力,而结果却削弱了总统在外交决策中的地位,给美国外交带来消极的后果。
其次,美国外交决策既具有少数人参与的特点又受美国多元化社会的制约。外交毕竟是少数专家从事的领域。同国内政策的制订强调“代表性”相反,外交决策强调的是“专业性”。它需要专门的知识与经验,加上它的秘密性与时效性,使得外交决策总是要求由富有经验、又能代表国家利益的少数精英来从事。即便在美国这样一个“民主”国家里,真正能左右政治、影响外交决策的人为数极少,而能进入最高决策层的更是寥寥无几。但是,美国又是一个多元化的社会,其基本特点之一是在特定问题上总是有多种因素的广泛卷入。国会、政党、行政机构各部门、利益集团、舆论、大众媒介以及像历史传统与意识形态等因素都在不同程度上对决策起制约作用。因此,少数人决策与多元决策之间的矛盾又成为美国外交决策的另一重要特点。一方面,美国外交政策总是由也只能由少数人参与制订,以达到高度集中统一的目的并确保外交决策的秘密性、时效性与灵活性;另一方面,外交决策在很多情况下又不能不受多元化因素的制约,否则将被认为违背美国的“民主”传统,因而难以得到公众的理解与支持。作为拥有“全球利益”的超级大国,美国要想在世界上发挥更大的作用,其外交决策必须摆脱多元因素的制约。然而,在美国这样一个社会里,外交决策者又无法完全做到这一点。
