李胜军
在世界经济的近现代历史上，实现工业化的国家，其产业结构都发生了明显的变化。农业在国民收入中的比重、农业人口占全部人口的比重，以及农业劳动力占全部劳动力的比重，都不断降低。１９８３年，美国农业人口降至全部人口的１．９％，成为仅次于英国（１．８％）的农业人口比重最少的国家。就美国全国范围来说，从发生大规模的农业劳动力转移，到目前的水平，仅用了近８０年时间，这在世界上是首屈一指的。因此，研究美国农业劳动力转移的过程和条件，作为我国现代化事业的参考借鉴是不无益处的。
一、近百年来美国农业劳动力转移历史概述
美国在独立战争前是英国的一个殖民地，经济主要是农业，资本主义手工业的发展极有限。独立战争以后，美国得以独立地发展本国经济。特别是第二次英美战争（１８１２－１８１４）以后，美国的工业革命认真展开，到１８６０年基本完成工业革命，确立了资本主义工厂制度。这一时期美国工农业生产都获得长足发展。
从１９世纪初起，通过屠杀印第安人、强行购买和武力威胁，美国夺取了密西西比河以东大片土地和原法国、西班牙、英国占领的大片殖民地。美国政府不断改革土地政策，降低出售土地的最低限额和价格，鼓励人们向西部拓殖。与此同时，美国政府大力兴办并鼓励私人修建公路、运河和铁路，到１８５０年，美国已有铁路９０２１英里，超过英国成为世界上铁路线最长的国家。西进运动的不断扩展，使农业生产规模不断扩大。１８００－１８６０年，美国农业生产总值增加５倍以上，人均粮食产量几近一吨。〔1〕在迅速发展的农业基础上，工业以更快的速度发展。１８１０－１８６０年，工业总产值增加近９倍。〔2〕这阶段工农业就业人数都迅速增多，但工业人数增长速度快于农业。工农业迅速发展需要的大批劳动力，这时期主要靠高出生率和大量移民得到解决。１８２０－１８６０年，入境移民达５００万人。〔3〕移民中除少数能工巧匠直接进入工厂外，很多移民因缺少创办农场的费用和农作经验而聚集于城市。据统计，１８５５年纽约市６２．３万人口中移民占５２％，其他大城市也有不少外国出生人。〔4〕大批移民补充了城市劳动力的不足，从而帮助了东部人口的西迁，扩大了农业劳动力的数量。
１８６１－１８６５年的南北战争完成了资本主义战胜奴隶制度的伟大社会飞跃，也使美国经济最终摆脱对英国的依赖，工业化的步伐大大加快。南北战争后美国工业的迅猛发展和这时期欧洲各资本主义国家工业化的发展，增加了对美国农产品的需求。《宅地法》颁布后，西进运动更形广阔地发展。中西部地区的开发，使手工耕作更加不能满足需要，迫切要求实行机械化。第一次世界大战前的半个世纪，正是美国基本实现工业化时期。美国的钢铁产量在８０年代超过英国而居世界首位，１９１３年，生铁和钢的产量都超过了３１００万吨。强大的钢铁工业为机器制造业奠定了基础。美国的农机具产值从１８５０年的６８４万美元〔5〕猛增到１９１０年的１７０６０万美元〔6〕，提高近２４倍。１９１０年，仅用作动力的马、骡就达２４００万匹，〔7〕基本实现了农业半机械化。据美国农业部统计，１８７０－１９１０年，农业劳动生产率提高了３２％。〔8〕
农业劳动生产率的提高，相对减少了农业对劳动力的需求，而工业的发展则扩大了对劳动力的需求。在农业集约化程度高，工业化水平又高的地区，较早发生了农业劳动力转移。东北部新英格兰地区于１８９０年以后最早出现农业劳动力的绝对下降——农业劳动力向城市非农业部门的转移开始了。不过，从全国范围看，工农业就业的绝对数都在增加，只是工业增加的相对数大大高于农业。１８８０年，美国非农业就业总数已超过农业。１９１０年，仅工业和建筑业就业人数就已接近农业了。〔9〕
南北战争以后到一次世界大战前，美国工农业迅速发展需要的大批劳动力，仍然是由源源不断的移民来补充的。一方面，这时期东欧、南欧等农业国的移民大大增加，农民在移民中占很大比重；另一方面，《宅地法》的实施也使务农更加容易了。１８６１－１９１４年，入境移民达２７００万，这个数字几乎同１８５５年美国总人口相等。〔10〕据估算，移民中有５０％左右是劳动人口。〔11〕“正是欧洲移民，使北美能够进行大规模的农业生产。……这种移民还使美国能够以巨大的力量和规模开发其丰富的工业资源。”〔12〕
农业半机械化虽然使农民摆脱了大部分繁重的手工劳动，但劳动生产率提高的程度有限，农业单产没有什么提高，随着西部土地开发完毕和人口的不断增加，美国农业面临新的问题。
第一次世界大战后，接踵而来的２０年代农业危机迫使农场主纷纷采用机器，以降低成本增强竞争力。１９２０－１９４５年，拖拉机从２４．６万台增加到２３５．４万台，增加８．６倍。谷物收割机从４０００台增加到３７．５万台，增加９２．８倍。〔13〕机械动力在农用动力中所占的比重由１９２０年的２３．１％上升为１９４０年的９３％。〔14〕３０年代后，伴随着农业机械化进程，施用化肥，改良和培育新品种，防治病虫害等先进技术也有一定程度的推广，使农业劳动生产率大大提高。从１９１０年起，农业劳动力的绝对数已开始下降。全国范围内的农业劳动力向非农业部门的转移开始了。１９１０－１９４５年，美国农业生产所用全部工时从３２５．４７亿个下降到１８８．３８亿个，减少了４２．２％。〔15〕据美国农业部估算，１９２０－１９３０年，有６００多万农村人口离开农业，占１９２０年全部农村人口的１９％。１９３０－１９４０年，又有３５０多万人离开农业，占全部农业人口的１３％。〔16〕
值得注意的是，由于农村中非农业部门的发展，３０年代以后农村人口的就业结构发生了变化。１９２０年，农村人口在农业就业比重为６２％，１９４０年减少到５３％。非农业就业的比重从３８％上升到４７％。〔17〕这表明农业中转移出来的劳动力除大部分进入城市非农业部门外，还有一部分进入农村的非农业部门。农村人口的非农民化开始出现了。大批农业人口的转移，改变了城乡人口的比例。１９１０年，美国农村人口占全人口的５４．３％，１９４０年下降为４３．５％。城市人口的比重相应从４５．７％上升为５６．５％。〔18〕
第二次世界大战使美国农业摆脱了长期危机。由于科技革命的推动，在发达的工业、交通运输业等有利条件的基础上，美国农业机械化迅速向高程度发展。１９４０－１９８０年，美国农场资产构成中，机器与车辆的价值增加了３０倍。〔19〕到１９５９年，谷物种植的机械化程度达到１００％，几乎所有农场都使用了电力。化肥和良种的使用更加受到重视。２０年代培育成功的高产玉米，到１９６０年几乎使单产增加一倍。〔20〕战后在农业机械化、化学化和生物化三大技术革命推动下，美国农业逐渐向机械过程和生物过程相结合的工厂式生产发展，特别是畜牧业已摆脱土地和自然的束缚，实行完全工业化生产。畜牧业的工业化程度高于种植业，畜牧业劳动生产率提高也快于种植业。〔21〕１９４５－１９７０年，尽管畜牧业在农业中的比重略有提高，畜牧业总工时还是稳步下降。〔22〕这样，不仅种植业不断有大批劳动力转移出来，畜牧业的过剩劳动力也开始增多了。１９４０－１９５０年，农村中净转移出的人口超过９００万，占１９４０年农村人口的３１％。１９５０－１９６０年，净转移出的人口大致也是４０年代的水平。〔23〕１９５０－１９７９年，美国农业人口从２３００万降到６２４万，农业劳动力从５４６万降到３３０万，到１９８４年，直接从事农业的劳动力只有２７０万人了。〔24〕从１９１０年起，美国全国范围内的农业劳动力转移已经历了近８０年时间。
二、美国城乡工业化水平的提高与农业劳动力转移
从上面对美国农业劳动力的转移的历史概述可以看出，农业劳动力转移从一开始就是与工业革命和工业化紧密联系的。城乡工业化水平的提高在以下几方面影响着农业劳动力的转移：
１．工业化大幅度提高农业劳动生产率，从而使农业劳动力发生转移。
美国农业劳动力转移是在农业实现半机械化后开始的。１９世纪末，最早发生转移的新英格兰地区既是城市多、开发早、工业最发达的地区，又是全国农业生产集约化程度最高的地区。〔25〕进入２０世纪，随着农业机械化水平的不断提高，农业劳动生产率提高的速度也在加快。１９３０－１９７０年是美国农业劳动力转移最快的时期。这期间，农业劳动生产率年均增长５．１％，农业劳动力年均下降２．７％。〔26〕这４０年中，在人均占有农产品量不断提高的基础上，农业劳动生产率每提高１％，农业劳动力则下降０．５％左右。具体每个年代的变化见表１。
表1 美国人口、农业总产值、农业劳动生产率、农业劳动力变动情况(1930-1969)
年份
全国人口年
均增长(%)
农业总产值
均增长(%)
农业劳动生产
率年均增长(%)
农业劳动力
年均下降(%)
1930-39
1940-49
1950-59
1960-69
0.7
1.3
1.7
1.3
1.6
1.9
1.8
1.9
1.88
6.00
7.35
6.92
0.7
2.4
2.8
4.5
资料来源:据《美国历史统计——１９７０》第８页，１２６－１２７页，４８０－４８１页数字计算。美国农业部：《农业—粮食政策回顾：展望８０年代》第４０页表６，其中总产值按１９５８年美元不变价格计算。
２．工业化决定农业劳动力转移的部门流向和地区流向。
美国的工业化是从城市发展起来的。随着工业革命的开展，东部最先出现一系列的大城市。以后，随着西进运动和工业化的深入，中部、西部也建立了许多工业城市，发展速度甚至超过东部。经过２０年代资本主义相对稳定时期的发展，美国的工业进一步迅速增长，特别是一些新兴工业部门增长更快。汽车、石油、电气、化学、航空等都成几倍甚至十几倍增长。１９２９年，美国工业在资本主义世界工业生产中的比重达４８．５％。〔27〕不断扩大的钢铁、机械制造、石油、汽车、化学等工业不仅为农业机械化提供了大量装备、化肥和电力，而且也吸收了农业中排斥出的大批过剩的劳动力。据估计，１９２９年，仅汽车制造业就直接和间接为３７０万人提供了就业。〔28〕这个数字相当于当年制造业就业总数１０５３．４万的３５％。事实上，１９２２年和１９２４年连续颁布的移民法，使入境移民锐减，减轻了农业中过剩劳动力的压力。因慢性农业危机而被迫放弃农业的农民，大部分流入城市。相对稳定时期的工商业，特别是工业，成为他们新的安身立命之处。
第一次世界大战结束到50年代，美国农村的非农产业（主要是制造业）还很不发达。据２０年代初对全国各州１４０个村的抽样调查，每村平均有４．６个企业，几乎半数企业平均雇用１０个工人，且多为季节工。由于资本少、管理差，在竞争中经常破产。〔29〕５０年代初，农村中各种非农产业（制造业和第三产业）发展起来。同时，农业的产前产后服务业、农工一体化也迅速发展。这些使战后美国农村的社会经济结构发生巨大变化。进入６０年代后，农业转移劳动力在进入城市的同时，也越来越多地转向农村非农业就业。整个６０年代，农村私人非农业就业岗位增加１４５０万，这个数字大大超过同期农场人口净转移８２０万人的水平。〔30〕美国农村中非农业就业的比重从１９４０年的２６．７％上升为１９７０年的４４．２％，同期农村中非农业人口的比重也由４６．７％，上升为８２％。就是说，到１９７０年，非农业人口在农村中已占绝对优势。〔31〕
从１９７０年起，由于城市环境污染、交通拥挤等原因，美国最大城市人口开始减少，主要是一些中等收入者开始向农村迁居。东北部城市带最为明显，７０年代仅纽约一市就减少８０万人。一些企业也因地价和劳动力价格高等因素，开始向农村和小城镇分散。农业劳动力在农村中的就地转移加上城市人口向农村倒流，使美国农村人口占全部人口比重下降的趋势逐渐减缓。在１９７０年农村人口比重下降到26.5%以后，1980年仍保持在２６．３％。〔32〕这种城乡人口比例基本不变的现象，是美国农村城市化的产物。
农业的工业化和农村的城市化，迅速改变着美国农村的传统社会结构。家庭主要劳力都从事农活的家庭农场数目越来越少，取代它的是一种新型的农场——部分时间农场。在这类农场中，农业生产已变成少数劳力甚至业余时间干的事情，这使美国农场人口的就业结构和收入结构发生明显变化。１９６０年，美国农场劳动人口从事农业劳动的比例为３７．７％，１９８４年降为３１．５％。同期从事非农业劳动的比例从１９．３％上升为３０．９％。〔33〕战后美国农场个人收入中，来自非农业的部分逐渐扩大，７０年代末已超过来自农业的部分，成为农场人口收入的主要来源。〔34〕一般来说，农场越小，来自农场外收入的比重越大。１９８２年，销售额在２万美元以下的小农场，其农业平均收入甚至出现负值。同年销售额在５０万美元以上的大农场，其非农业收入平均不到５％。〔35〕这表明，大批小农场主虽然没有离弃农场，但已部分地成为农业转移人口了。目前这种农场人口收入构成变化的趋势还在发展，它已成为７０年代以来美国农业劳动力转移的主要形式。
工业化的发展还影响农业内部生产结构的变化，从而使农业内部不同部门的劳动力转移程度不同。统计数字表明，１９１０－１９４４年的农业机械化时期，农业中减少了近３０亿个工时全部是种植业减少的。畜牧业不仅未减少，还增加了５亿多工时。〔36〕也就是说，这时期农业中转移出的劳动力全部是从种植业转出的，畜牧业不仅未能转移出劳动力，还吸收了一部分种植业转出的劳动力。这主要是三方面的原因造成的。
首先，随着工业化的深入和人民收入的提高，对畜产品提出了更高的要求，１９０９－１９３７年，美国人均年消费面粉从２１０磅降为１５４磅，减少２６．７％，同期加工乳制品的人均年消费量从４３４磅增为４６４磅，增加６．９％。〔37〕农产品消费结构的变化，要求畜牧业生产有更大的增长。
其次，农业机械的发展，由于机械技术水平的限制，经历了一个由简单到复杂，
由笨重到灵活，由种类少到多种多样的过程。用于种植业的机械比用于畜牧业的机械不仅问世早，而且配套快。在１９世纪下半期的半机械化时期，种植业中已经普及各种机械，而畜牧业中却还没有一种专门的机械。１９１０年以后拖拉机、载重汽车、联合收割机大量应用于种植业，使畜牧业劳动生产率的提高更加相形见绌。１９１０－１９４４年，谷物生产单位产品消耗工时减少４０－６０％，而畜牧业单位产品工时消耗仅减少１５％。〔38〕种植业与畜牧业劳动生产率之间的差异，使畜牧业吸收了一部分种植业转移出来的劳动力，以维持畜牧业的生产总规模。
最后，１９１０－１９４５年，这一时期美国农业经历了２０年代慢性农业危机和３０年代大危机的打击。当危机到来时，商品价格普遍下跌，但谷物，饲料价格下跌幅度大于畜产品、蔬菜、水果等产品。所以，以购买饲料为基础的畜牧业生产受危机的打击相对较轻。资本主义生产过剩危机在农业各部门发展的不平衡，迫使资本和劳动力向受危机打击较轻的畜牧业、蔬菜水果业转移。
三、美国农业劳动力转移的主要方式
如前所述，美国农业劳动力转移的直接推动力是农业劳动生产率的提高，其中主要是农业机械化程度的提高。由于农业中劳力不足，劳动力价格提高，促使农民采用机器进行农业生产，而农业机械的广泛发展，又会极大地扩大农场规模，置换出大批劳动力。农业机械化的发展是与农场规模密切相关的。
表2 美国农场规模扩大与农业劳动力下降(1910-1983)
年份
农场数(千)
每个农场平均耕地(英亩)
农场工作人数(千人)
每个农场平均工作人员(人)
每个工作人员平均耕地(英亩)
1910
1950
1975
1983
6366
5388
2521
2370
139
216
420
432
13555
9926
4342
3773
2.12
1.84
1.72
1.62
66
117
244
270
资料来源:《美国历史统计：殖民地时期——１９７０》，第４５９页、４６１页、４６８页。《美国农业统计》１９８４年，第３７５页、３８９页。
一般说来，农场规模越大，不变资本比重越高，越能有效利用劳动力，从而把对劳动力的需求减少到最低限度。据美国学者调查，１９４４年全部玉米带各州不同类型的农场中，大型农场（产值２万美元以上）投资超过１０万美元，而小型农场（产值５００－１１９９美元）投资不到５０００美元。但小农场使用的劳动力几乎与大农场相同，即在２４英亩土地上使用１．１的成人劳动（按家庭劳动者中成人的劳动效率计算）。而大农场在３０８英亩土地上仅使用１．４的成人劳动。由于投资多、集约化程度高，大农场每个劳动力可掌握220英亩土地，小农场每人约掌握21英亩，还不及大农场的１／１０。〔39〕养殖业也是如此。１９５０年，宾夕法尼亚州拥有１４头奶牛以上的农场都摆脱了手工挤奶的方式。牛群规模在１５头以上的农场，生产每头牛每年所用工时为１１４个，每１００公升牛奶耗费工时３．５个。而拥有１－４头奶牛采用手工挤奶方式的小农场，则分别需要１８３个工时和８．８个工时。即使同样采用手工方式挤奶，大农场（５－１４头奶牛）生产每头牛耗工时１６６个，生产１００公升奶耗工时６．２个，也能比小农场更经济地使用劳动。〔40〕
随着资本主义竞争的加剧和工业化水平的提高，美国农场规模不断扩大。农场购置机器、运输车辆、饲料、化肥、种籽等项目的支出比重日益增大，而雇用劳动力的费用相对减少。１９１０年，美国农场雇用劳动力方面的支出占农场总成本的２１％，１９５３年占总成本的１４％，〔41〕１９８３年，进一步降为总成本的８．６％。〔42〕农场资本构成的变化，说明生产集约程度较高，较大规模的农场对劳动力的需求越来越少了。表２说明在农场平均规模扩大的同时，每个农场平均工作人员数在不断减少。
表3 美国各类农场的最小成本规模(1979年)
(销售额:美元,耕地:英亩)
地区／农场类型
90%经济水平的规模
100%经济水平的规模
销售额
耕地
销售额
耕地
北部平原／小麦-大麦农场
太平洋、西北区／小麦－大麦农场
玉米带／玉米-大豆农场
南部平原／小麦-高粱农场
三角洲／棉花-大豆农场
南部高原／棉花-高粱农场
东南地区／花生-大豆-玉米农场
七种农场的算术平均值
13000
54000
60000
28000
47000
58000
55000
45000
177
449
299
399
335
395
143
314
105000
156000
145000
100000
122000
175000
130000
133000
1475
1887
639
1488
1237
974
399
1157
资料来源:美国农业部：《农业－粮食政策回顾：展望８０年代》，第５３页表２２。
美国农村为数众多的是家庭小农场。这些家庭农场数量虽多，但在美国农业生产所占份额微不足道。规模较大的农场比小农场在技术装备上占着明显的优势。特别是二次大战以后，机械化的发展不仅扩大了生产规模，而且提高了农作质量，使单产增加。１９５９年瑣
大农场的主要作物单产比小农场高３０－１００％。〔43〕
竞争使美国农业成为资本密集型产业。据前美国总统福特１９７５年８月宣称，美国制造业工人平均占用固定资本５５０００美元，而农业工人高达９８０００美元。生产中需要如此巨大的资本投入，使小农场根本达不到技术经济要求。从表３可以看出，按美国官方统计，１９７９年七种主要种植业农场中，即使要达到９０％技术经济规模，也需要有３１４英亩土地，销售额要达４５０００美元。但实际上，１９７８年美国２６７．２万个农场中，有２１０万个年销售额在４万美元以下，占总数的７８．５％。〔44〕可见，几乎占总数８０％的小农场达不到基本的技术经济要求。１９８０年以后，销售额４万美元以下的小农场，其农业经营收入都不足以支付家庭生活费用，必须靠非农业收入来补助才能维持家庭的最低生活水平。
大农场的排挤使小农场不断破产。美国农场数１９３５年达到最高峰，为６８１．４万个，１９７８年减少到２６７万个。１９３９－１９７８年的４０年中，以销售额２万美元为线，以下的小农场从５７５．２万个减少到１７７．２万个，减少７０％，以上的大农场从９．５万个增到９０万个，增加近９倍。〔45〕尽管其中包括通货膨胀的因素，实际增加没有那么多，但也不难看出，美国农村中属于中间地位的全部时间经营的家庭小农场正在走向消灭。有的美国经济学家估计，到２０００年，美国农业中将一边是５万个超级总场，一边是为数众多的部分时间经营的小家庭农场。〔46〕大批兼业小农场主的收入大大低于美国平均收入水平。他们不愿完全脱离农业，靠把一只脚插进非农业部门来缓和竞争的冲击，而又不得不顽强忍耐国内最低水平的生活，这仅仅是为了维持其独立生产者的地位而已，因为舍此别无更好一些的生活出路。
美国农场平均规模的扩大，生产集约化水平的不断提高，以及大批家庭农场在竞争中破产，从两方面减少了农业中劳动力的数量，构成了美国农业劳动力转移的主要方式。
四、美国政府促进农业劳动力转移的措施
随着工业化水平的提高和产业结构的变化，非农业部门对转移劳动力的要求也是不断提高的。如果转移劳动力的素质较差，就会在激烈的就业竞争中处于劣势，增加向农业外转移的困难。
在工业革命时期和工业化初期，美国工业中占主要地位的是轻工业，工厂技术复杂程度低，对劳动力的要求主要是体力和手工操作技巧，对一般教育和训练水平要求还不高。由于普及教育的发展赶不上人口增长和移民增加的速度，１９世纪时美国城乡广大劳动者的一般教育水平相差不大。所以１９１０年以前，农业中少量转移人口进入城市寻找就业机会，遇到的竞争还不很强烈。
１９１０年以后，城市制造业技术水平日益复杂，对劳动力素质的要求也逐渐提高。而农村转移人口则由于以下原因在就业竞争中处于不利地位。
首先，美国城乡教育水平有了较大差距。从表４可以看出，６０年代以前，仅文盲率一项指标，城乡相差一倍以上。
表4 美国城乡文盲率变化情况(1930-1959)
年份
农村农业人口
农村非农业人口
城市人口
1930年
1959年
6.9%
4.3%
4.8%
2.2%
3.2%
1.7%
资料来源:美国商业部：《美国人民的教育》１９６０年普查专论第１１７页。
其次，农业转移人口中刚进入就业年龄的青年占多数。１９５０年美国农业向非农业转移人口中，几乎６０％在２５岁以下。〔47〕这些青年因缺少技术，不容易被非农业部门雇用。
再次，农业转移劳动力有约１／３是粗工、农业工人和工头，一般操作工人的比例也大于非农业之间转移的劳动力。〔48〕这些人缺少专业技能，因而重新在非农业部门就业较为困难。
最后，随着科技的发展，产业结构的变化，非农业部门就业人员中知识技能结构，体力和脑力劳动者的比例明显变化。白领职位增多，蓝领职位减少。因此，非农业部门适合农业转移人口就业的职位越来越少了。
美国农业劳动力转移的困难，表现在农业失业率长期高于非农业的失业率。１９４８－１９７０年的２３年中，有１８年农业失业率比非农业综合失业率高２个百分点以上，４年高１个百分点，只有１９４９年比非农业失业率低０．２个百分点。〔49〕危机期间，农业转移人口就业就会更加困难。据美国学者估算，一般国民失业率每提高３－７％，农业过剩人口转移率要降低１％。〔50〕
大危机以后，美国政府为了解决农业中过剩劳动力转移问题，一方面，扩大政府支出，直接吸收他们到国家兴办的工程、企业或团体就业；另一方面，顺应经济结构变化，提高农村劳动力的素质，以便他们适应非农业部门的要求。从５０年代中期，特别是６０年代起，美国政府制订了各种加速农业人口转移的计划和立法，并成立了一些旨在促进农业人口转移的机构，美国农业人口转移进入新的历史时期。其中主要的计划和立法有１９６２年的“人力发展与训练法”和１９６４年的“就业机会法”。
由美国劳工部负责实施的１９６２年“人力发展与训练法”主要是通过提供训练机会来“解决农业中就业不足问题”。规定家庭年收入少于１２００美元的农户，其家庭成员被认为属于失业者之列，因而有优先选择或被推荐接受训练的资格。
由总统行政办公室就业机会办事处负责实施的１９６４年“就业机会法”，着重进行一体化的农村发展计划。包括政府援助兴建成人教育、就业服务、医疗服务设施等。该法还包括为农村青年和妇女提供训练和受教育的计划。１９６４年，政府组织的１６－２１岁青年待业队，有一半人接受农业技能训练，其余则接受非农业技术训练。此外，该法还包括为低收入农户提供贷款（最高为２５００美元）。帮助他们开办非农业企业或参加合作社。该法还向农村失业者提供迁居费方面的资助。
自６０年代以来，美国农村居民平均教育水平有较大提高。例如，在艾奥瓦州，１９６０年农村居民平均教育水平比城市少１．５年。到１９７０年，农村与城市的差别缩小到０．１年。〔51〕所有这些立法和做法，都有助于加速农业人口的转移。
应当指出的是，从直接农业生产中转移出来的劳动力并非全都离开了农业，美国政府的教育和训练计划有很多是直接为农业服务的，或更准确地说，是为现代大农业服务的。５０年代以来，工业化和专业化的发展，使农业生产日益社会化。生产的劳动分工愈来愈细，许多原属农业的部门逐步独立为专业部门。农业服务业迅速增多，形成了“农业供应——农业生产——农产品加工销售”这样一个庞大的“粮食——纤维系统”。１９８４年，直接从事农业的劳动力２７０万人，农业产前部门有劳动力２００万人，农业后部门的劳动力高达１６３０万人。与农业有关的部门共吸收劳动力２１００万人。〔52〕占同年全国劳动力总数的２０％。如加上美国统计中未反映的大量临时工的数字，这个比例就更加可观。农业工业化使传统农业转变为现代大农业，从传统农业中转移出的大批劳动力，仍然有相当多的人是就业于现代大农业的。
然而，仍有许多因素阻碍着农业劳动力的转移。首先由于青年流入城市的比重大，农村人口不断老化。农场主的平均年龄１９４５年为４８．７岁，１９６９年上升为５１．２岁。〔53〕高龄劳动力重新就业是较为困难的。其次，最重要的是７０年代以来结构性危机带来的结构性失业，使失业率普遍提高。７０年代，美国农业劳动生产率年平均增长７．２２％，与５０年代和６０年代大致相同（参见表１），而农业的失业率一直仅次于建筑业而居第二位。即使在农业最景气的１９７３年，农业失业率也高达７％。〔54〕目前，资本主义产业结构的调整带来的结构性失业还未消除，因而今后美国农业劳动力的进一步转移仍将是步履艰难的。
