王旭
美国的市政体制主要有三种形式：市长暨议会制、城市委员会制、城市经理制。三种体制中，城市经理制虽形成较晚，但发展却非常迅速。它自本世纪初问世以来，为越来越多的城市所采纳，在两次世界大战后形成两个高峰期，此后，其数量仍在持续稳定地增长，尤其在西部和南部的新兴城市中，这种趋势更为明显。截止１９８４年，实施城市经理制的城市已达到２５２３个，占美国城市总数的４７％，在人口为２５０００到２５００００之间的中小城市中，则居半数以上。其范围遍布全国除印第安纳和夏威夷外的４８个州，其中仅加利福尼亚一个州，就有２９１个实施城市经理制的城市。〔1〕这种生机勃勃的发展趋势，连同它独树一帜的市政科学化管理，引起了有关学者的高度重视，有的美国学者甚至对这种体制推崇备至，或誉之为“美国行政部门中最伟大的成就”；〔2〕或冠之以美国市政史上的“里程碑”。〔3〕这些看法虽有过誉之嫌，但毕竟是反映了这一现象的重大意义，揭示了一个很有研究价值的课题。
人们不禁要问，作为一种生机勃勃的市政体制，它的历史成因何在？促使它持续稳定地发展的外在条件和内在动力又是什么？对这些问题的探讨，显然有助于加深我们对城市经理制的认识和研究，对我国当前的城市改革，也不乏借鉴意义。本文从把握城市经理制发展的基本脉络入手，寻求对这些问题的初步答案。
一
美国城市经理制诞生于进步运动方兴未艾之际，是新旧社会经济结构交替时期的产物。
１９世纪后期到２０世纪初，随着美国工业化在全国范围内的纵深发展，美国城市化也进入一个鼎盛时期。从１８６０到１９２０年，全国城市人口翻了９番，由６００万增加到５４００万，相当于全国总人口增长速度的两倍。城市的数量也翻了７番，由３９２个增加到２７２２个。〔4〕城市分布范围也由东北一隅向全国渐次铺开。迨１９２０年，美国联邦人口普查局的统计材料表明，美国已成为一个城市居民居多数的国家。〔5〕
城市的大规模兴起，标志着经济结构的重大变革：在全国范围内，以城市为中心的经济体系已初步形成，经济发展的重心转向城市，美国已由农业国步入工业国。经济结构的这种变迁对美国社会，尤其是对市政管理提出尖的挑战。亟需认识和解决的城市问题接踵而至，成为美国社会面临的新的紧迫问题。
然而，上世纪美国的市政体制还很不完善。９０年代以前，美国联邦政府奉行自由放任政策，对市政机构的设置从未制订过明确而系统的规定，〔6〕各州的城市政府或权限不清，或软弱无力。在这种“权力真空”中，一些职业政客乘虚而入。他们利用党派势力操纵竞选，僭取市政大权，其本人一般不出任显要公职，而是凭藉党派组织在幕后发号施令，是市政府中的无冕之王，人称“城市老板”（City Boss）。这种现象于６０年代首发于东北部大城市，７０、８０年代后，随着西、南部大城市的崛起，蔓延到全国，构成美国市政史上的“无形政府”时期。〔7〕城市老板把持市政，使本来就很软弱松散的市政机构更趋混乱。他们及其麾下的党派势力坐镇州、市两级立法部门，摆布市政，致使城市政府形同虚设，市行政部门如市长等更是徒有其名。有市政大权在握，他们便以此为资本，无所顾忌地营私舞弊、中饱私囊，腐败之风在各大城市中盛行一时。结果造成市政管理混乱，市政建设呈现严重的无政府状态。无怪乎当时有位著名教育家评论说，美国的城市政府是“基督教世界中最糟糕的政府——最奢侈、最腐败、最无能”。〔8〕
城市老板把持下的城市政府，已远远不能适应城市迅速发展的需要。非但如此，市政管理的混乱状态，加剧了美国社会向工业国转化过程中所蕴积的各种矛盾，要求改革的呼声日益高涨。因此，自７０、８０年代起，一些大城市就相继出现反对城市老板的运动。发起这些运动的，主要是在工业化过程中崭露头角的新兴工商业部门的企业家、商人、银行家及部分与其利益有关的新中产阶级。城市老板把持下的市政府，仅反映某些党派或财团的利益，每每令他们感到掣肘；而且，城市老板把持市政，造成社会矛盾激化，社会秩序呈现“失控”局面，危及了社会化大生产的环境。为使自身的利益得到较有效的保障，必须取缔城市老板。他们对城市老板的分散性“讨伐”运动很快发展为全国范围的市政机构改革运动。
市政机构改革运动，侧重于市政体制的根本变革，以杜绝城市老板的僭权机会，增强市政机构的效能。尽管对于改革后的市政府尚无成形方案，但改革者们几乎不约而同地主张采用科学化管理原则，即“按企业管理的模式进行市政管理”，〔9〕取缔城市老板，代之以“有才干的企业家管理的经济而有效能的政府”。〔10〕为此，他们还提出城市自治，以排除州立法机构对市政的过分干预；加强城市行政部门的权力，以遏制城市老板通过市议会干预市政；实行超党派的市政选举，以减少城市政府的政治色彩等改革纲领。
改革者们主张效仿企业管理模式的思想，来源于对当时企业管理方面成功经验的认识。１９世纪后期是大企业的“黄金时代”。一些大企业之所以能在残酷竞争中相继崛起，其成功的秘诀主要是企业管理科学化。美国钢铁公司、美孚石油公司、联合烟草公司等巨型企业无不借此而在本行业中独占鳌头。这些大企业在体制上实行董事会经理制：董事会集体制定政策，以保证政策的稳妥和可行；具体执行则交由一位总经理，授予他行政方面较广泛的权力，以保证效率。在具体管理过程中，既强调决策的经济与效能，又注重发挥训练有素的管理人员的中心作用。此即后来弗雷德里克·泰勒所总结出的科学化管理原则的主要部分之一。随着改革的逐步发展，涌现出大批论著，探讨如何将企业管理模式合理地移植到市政体制中，从而不断地修正与完善了市政改革纲领。
到８０、９０年代，其他方面的改革也逐渐展开。新闻界以暴露社会阴暗面为主旨的“黑幕揭发”运动，宗教界冲破传统教规束缚、诉诸下层教徒的“社会福音”运动，中产阶级知识分子试图改造贫民窟的“社区改良”运动等相继涌现，与市政机构改革运动一道，拉开了进步运动的序幕。市政机构改革运动也因此有了更大的进展。１８９４年，为联合改革力量，全国４６个市政改革团体的代表在费城集会，翌年组成全国市政同盟，标志着市政机构改革已达于全国规模。１８９８年，该同盟又制订“城市章程范本”，主张加强城市行政部门、尤其是市长的权力，实行“强市长”（Strong Mayor）制，使当时存在的市长暨议会制得到了部分改善。〔11〕这样，在改革浪潮的层层推动下，两种新的市政体制——城市委员会制和城市经理制应运而生了。
二
从城市委员会制向城市经理制的过渡，反映了市政管理企业化、科学化思想的逐步升华。
城市委员会制（Commission System）最初是以应急性措施出现的。１９００年，得克萨斯州加尔维斯敦市遭受飓风和海啸袭击，损失严重。腐败的市议会对此突变束手无策。在改革派的联合敦促下，州议会乃任命五个在当地素有名望的企业家组成一个委员会。该委员会集立法与行政为一体，将所有城市事务分为四类，每类由一人负责，余下一人为协调人，但其地位与其他四人相等。这一机构运行起来较有效率，重建工作得以顺利进行。翌年，该市立法机构将这种委员会作为正式体制固定下来，同时规定，其委员无须政党提名，由市民直接选举产生。城市委员会制的两大特色——超党派直接选举、行政权和立法权集中——对城市老板僭权在制度上予以一定限制，体现了改革派的初衷，因此得到较快的推广，１９０９年，采纳城市委员会的城市达２３个，１９１０年又增至６６个。〔12〕
但是，城市委员会制也逐渐显露出体制上的弱点：由于城市问题极其庞杂，需要管理方面的专门知识，而民选的委员往往不具备这种才能，有才干的专家又厌恶政界争斗，不愿出任公职；更重要的是，该体制完全放弃了分权与制衡原则。几个委员地位相等，权力分散，不易集中进行市政管理，而且，他们又集立法与行政于一身，易于揽权，“在五个委员周围往往形成五个互不统属的政府”。〔13〕因此，改革者们仍在探索新的更佳方案，不久，弗吉尼亚州斯汤顿市的体制改革另辟一径，引起了人们的关注。
斯汤顿市是个后起的工业城市，发展很快。市议会为适应市政管理的需要，将一院制市议会改为两院制，议员增加一倍，但仍不奏效。１９０８年，市议会索性任命一位“总经理”掌管市政，并授予行政方面较大权力，成效很理想。这种做法只是一种尝试，也未形成较完整的理论，但它推出一种较新颖的体制的雏型。这种体制类似企业经理制，与市政机构改革的设想相吻合，引起改革者们的重视。著名改革理论家理查德·蔡尔兹随即把“斯汤顿试验”与城市委员会制结合起来，总结出一套较系统而完整的城市经理制理论。他指出：城市委员会制有一定长处，但由于对立法和行政未加区分，企业经理制的原则没有得到充分体现，长处受到限制。用他的话来说，“如果市议会不任命一个经理掌管城市行政事务，那么它就不是一个真正的董事会”。〔14〕至于经理的权限，他认为可效仿斯汤顿市的做法，授予总经理以行政方面尽可能多的权力，并应正式定名为市经理。〔15〕１９１１年，他为纽约州洛克波特市起草了第一个较系统的城市经理制方案。虽然洛克波特市没有立即采纳此方案，但其基本思想却已广为传播。翌年，南卡罗来纳州萨姆特市便正式采纳了这一方案，俄亥俄州戴顿市紧随其后，〔16〕不久，这种体制便远远胜过城市委员会制，迅速发展起来。
所谓城市经理制（City Manager System）一般又称市议会暨经理制（Council-Manager
System）。它是先由市民在超党派前提下普选或按区划选举产生一个小型市议会，通常为五、七或九人，负责制定政策及法令，批准年度预算等事宜。再由该议会聘用一位受过专门训练并有较丰富经验与才干的专家担任市经理，全权负责城市行政管理事务。他负责起草市政年度预算，有权任命与奖惩市政各行政部门职员，对市议会负责，任期不限，由市议会视其政绩而定。个别实行这种体制的城市设市长，但不负责具体行政事务，只是礼仪性职位，权力相当有限。
这种体制与城市委员会制一样，坚持市政选举的超党派原则，摒弃了城市老板通过党派势力对市政所施加的影响。不同的是，它把立法与行政严格区分开来，市议会与市经理各有明确的分工。城市委员会制中的委员在这里成为主管立法与评定市经理工作的市议会议员，不随便干预行政事务，便于行政部门独立地行使权力；行政部门机构也简化了，城市经理为行政部门首脑，他们“把市民的税金视同托拉斯的股金，处处为市民的利益精心筹划与使用”。〔17〕企业化管理原则得到了体现，因此，有的美国学者这样比喻：如果把城市比做一个大企业，那么市民相当于股票持有者，市议会相当于董事会，市经理相当于总经理。在这个意义上，采纳城市经理制后，市政机构开始成为一个高效率的企业化组织；而不是充满党派纷争的政治性机构，因而它标志着市政管理科学化的开端。
这种体制，也体现了进步运动中一再重申的两种主张：一种主张认为，市政问题千头万绪，唯有高度集中的行政权力、统一的计划、简洁的行政部门，方能实施行之有效的管理。在城市经理制中，行政管理权集中在一个受过专门训练的专家之手，将这种主张具体化。另一种主张认为，市政问题错综复杂，涉及不同阶层和社区方方面面的利益，市政的决策程序应尽量反映“分散性”原则，即造成更广泛的基层民主参与。城市经理制用普选或分区选议员的方法，在议员中较均匀地分布了市政决策权力，使得市民们通过选票箱间接地参与了市政决策过程。〔18〕这两种似乎很矛盾的“集中统一”和“分散民主”的思想，在城市经理制中得到了统一。
城市经理制的实施，使城市得到较有效的治理。斯汤顿市试行这种体制仅三年，“面貌为之一新”〔19〕：财政状况趋于好转，供水系统得到改善，现代化照明设施逐步完善，连沥青路的铺设速度都相当于从前的１０倍。在戴顿市，城市经理制实施后，虽税率稍有提高，但市政的“一切方面都取得了巨大成就”，〔20〕并且创建很多新的机构以保障公共福利，如牛奶检查站，免费法律谘询处，市政劳工雇佣代理处，以及其他医疗保健、娱乐设施等。这些做法也表明，市政管理不再是应急性的被动措施。１９１５年，纽约州富尔顿市在采纳城市经理制之前，曾用函询方式对已实施这种体制的城市进行调查，均收到相当肯定、往往是赞誉性的答复。密执安州曼尼斯市经理在回信中真诚地推荐：“城市政府采纳企业经理制的形式实在是一种明智之举。”〔21〕
城市经理制由于其出色的效率而赢得社会上、尤其是学术界的广泛赞誉，探讨这种体制的专著与论文也接踵而来。〔22〕很多学者定期参加经理制会议，有位著名教授甚至出任俄亥俄州辛辛那提市经理。１９１５年，全国市政同盟在城市章程范本中正式列入城市经理制，〔23〕更使这种体制名噪一时，翌年，即有５０个城市采纳这种体制。〔24〕此后，城市章程范本虽几经修订，但城市经理制一直是它的核心部分之一。〔25〕
三
城市经理制形成后，在以现代化大生产为基础的城市化的客观环境中，显示出广泛的适应能力和巨大的潜力，在两次世界大战后先后形成两次发展高峰。
一战后的美国，以大型企业、公司为主要经营管理形式的垄断资本已在全国政治、经济生活中占据了绝对优势，以“泰勒制”而闻名的企业科学化管理思想也得以广泛传播，崇尚效率成为一股强大的社会风气。全国各级政府，经过进步运动的洗礼，也逐渐变得较为廉洁。《罗杰斯法》的实施进一步巩固了１９世纪８０年代文官制改革的成果，对文职工作人员形成一套较系统的审核、考绩办法。同时，随着汽车、飞机以及电力的发明与应用，城市事务日趋复杂，训练有素的专门人才在市政管理中的作用显得更加重要。在这种情况下，城市经理制受到人们的进一步重视。如得克萨斯州达拉斯市甚至为采纳城市经理制曾展开一场颇有声势的舆论宣传。《达拉斯消息报》载文道，“为什么不让实业家们以企业管理方法、遵循企业管理程序来管理达拉斯呢？……城市经理制说到底是一种企业管理体制，城市经理是董事会下面的行政长官。达拉斯是家公司，事情就这样简单，投它一票吧。”〔26〕顺应市政管理科学化的需要，城市经理制得到迅速扩展。一战后10年时间内，采纳这种体制的城市就由１００增加到３００，整整翻了三番。〔27〕
二战后，城市的发展呈现新的趋势，人口郊区化的比重日益增长。１９５０到１９６０这１０年间，全国城市中心区的人口增加５６０万，与原人口数相比增长１０.７％，然而，郊区人口却增加１８００万，增长率为４８.４％。在一些大城市中，市中心区人口下降趋势更为明显，如纽约市中心区人口下降了１.５％，而其郊区人口却增长了７５％。〔28〕持续扩展的郊区带来种种新的问题，既有市政管理中纯技术性的，又有涉及其他方面呈综合性的，从而对市政管理提出了新的更高要求。在这种新的形势下，城市经理制发展的势头不仅没有减弱，反而比以往更快的速度向前发展。二战后３０年间，采纳城市经理制的城市由６００个增加到２２００个，几乎翻了四番，形成又一个高峰。〔29〕
城市经理制之所以能适应新形势的需要，究其原因，除企业式的科学化管理等因素外，还在于它带有“集中统一”、“分散民主”色彩的体制所蕴藏的潜力。具体来说，郊区和市中心区一样，均可按市民数量多寡选举相应数量的议员进入市议会，来自不同选区的议员代表着该选区或社区的利益，从而达到了基层参与的目的；而行政管理权相对集中在市经理一人手中，又可有效地实施市议会的决议，而且市经理由议会聘任，而不是民选，不致于被卷进政治纠纷之中，为散在的社区及不同的利益集团所掣肘。〔30〕这种从分散到集中的决策与执行过程，使散在的郊区得到较集中而有效的管理，既满足了市民们传统上信奉托马斯·杰弗逊所倡导的“小城市政府”的心理，又保证了市政管理的效率。
这里应当指出，采纳城市经理制的，主要是中小型城市，较大规模的城市多数依然实施传统的市长暨议会制。当然，这种体制也经历了一些改革，如前面提到的加强市长的行政地位，部分实行超党派的市政选举等。但更值得我们注意的是，实施这种体制的城市也借鉴了城市经理制的某些做法。如有些大城市采用一种行政长官制，即由民选的市长任命较有才干的人为市行政官，负责市行政当局职员的任免；监督各行政部门的日常工作；向市长提供有关市政管理的政策性谘询。其权限略低于城市经理制中的市经理。〔31〕当然，这不是一种固定的官职，头衔也因市而异。但它的出现，不能不说是专家治市原则在市长暨议会制中的体现。$城市委员会制，在体制上有一定缺陷，因之发展缓慢，二战后几陷于呆滞状态，到７０年代，仅占５０００人口以上城市总数的４％。〔32〕造成这种现象的原因在于，它只是针对城市老板体制的一种冲击，在当时确有一定积极意义，但毕竟不能适应城市长期发展的需要。
四
城市经理制之所以持续稳定地发展，除城市化、郊区化的客观需要外，也在于它自身的不断调整。
１９１４年，即城市经理制问世不久，就出现了城市经理的全国性组织——城市经理协会，旨在“提高城市经理业务水平、改善市政工作效能”，〔33〕并创办月刊《城市经理简报》。它的成立，得到很多著名院校和学者的支持。一些学校相继开设市政组织形式、市政预算、城市规划、市区建设、污物处理、治安消防、公共卫生及福利等一系列与市政管理有关的课程。纽约市公共管理学院还专设市政管理的函授课程。对市政管理科学化的探讨逐渐成为一个专门学科。密执安大学、斯坦福大学、南卡罗来纳大学等分别成为研究市政管理的中心。
随着城市经理人数的增多与影响的增长，城市经理协会于１９２４年改名为国际城市经理协会，《城市经理简报》也改为《城市经理杂志》。为统一城市经理的标准，促进市政管理规范化，该协会制定了１９２４年专业准则。该准则共１３条，其中主要有：城市经理为城市行政官员，为全体市民服务，不得持任何偏见；对民选的市议会应以诚相待；致力于城市发展的长远目标，创立卓著政绩；不得积极参与政治活动。这些标准显然是相当高的。著名学者伦纳德·怀特当时就此评论说，“迄今尚未见到任何类似的市政官员团体曾制订如此高标准的准则”。〔34〕
盛行于２０、３０年代的崇尚科学化管理的风气对城市经理制产生反馈式影响，国际城市经理协会于１９３８年对其专业准则又作了进一步修订。〔35〕在这次修订本中，“管理”、“科学化”等术语取代了１９２４年准则中的“忠诚”、“责任”等词句，出现在醒目的位置，并且对政治与行政管理的界限作了更严格的区分，规定：城市经理是专业性管理人员，绝不是政治领导者。
二战后，随着城市问题的日趋复杂，对城市经理的职能客观上提出了新的要求。人们开始意识到，以往对城市经理职能的规定流于简单化，已不能完全适应实际需要，于是产生了１９５２年专业准则修订本。该修订本提出城市经理在执行市议会所制订的政策的同时，还有义务对政策的制定提供建议。这样，城市经理就在一定程度上开始参与政策的制订过程了，这是对１９３８年专业准则的最重要的调整。
１９６９年，国际城市经理协会对专业准则进行了再一次修订。在这次修订本中，城市经理作为行政管理方面一种专门性职业，被划入公共管理范畴，亦可应用于县、地区甚至州等行政部门，以期在这些部门推广城市经理制及其管理方法。专业准则被正式定名为《城市管理专业准则》，总部由芝加哥迁往首都华盛顿。
通过专业准则的数次修订及其他因素的促进，城市经理的职责日益明确和完善，城市经理的素质也得到较大的提高。在市政管理中起了越来越重要的作用。这一点我们可以两次最具权威性的调查资料为佐证：一次是克拉伦斯·里德利和奥利·瑙尔汀于１９３４年在他们合著的《城市经理制专业》一书中所引用的调查材料；〔36〕另一次是纽约州塞拉丘萨大学于１９７１年用函询方式对全国１１％（２４５个）城市经理所进行的调查材料。对照结果如下：
１、年龄构成：１９３４年时城市经理的平均年龄为４７－４８岁，１９７１年则降到３８－３９岁，其中，３０岁以下的城市经理所占的比重由７％上升到２６％，而５１－６０岁的城市经理由１９％下降到５％，城市经理已明显地趋于年轻化。
２、教育程度：１９３４年时约有半数以上城市经理具有学士学位，其中有硕士学位者仅占１３％；到１９７１年，绝大多数都持有学士学位，有硕士学位者上升至２７％。这反映出城市经理的受教育程度已有相当提高。就所学专业来看，毕业于工科的由１９３４年的７７％下降到１９７１年的３３％，而毕业于文科的相应比例由６％上升为３９％。这表明文科的综合性知识更适用于市政管理。而且，就受聘城市经理之前的背景来看，曾从事工科的显著减少，也说明了这一点。
３、地域分布：由于美国城市化重心西移，西南部新兴城市多采用城市经理制，该地区在全国城市经理制总数中所占比重由１９３４年的１０％上升到１９７１年的１７％；又由于东北部郊区化的长足发展，该地区城市经理制所占的相应比重也由１３％上升到２３％。这些材料表明，城市经理制较适应新兴城市及郊区化发展的需要。
４、城市规模：采纳城市经理制的城市依然以中小城市为主，这一点在两个调查材料中基本相同。只不过随着采纳城市经理制城市总数的上升，在中小城市中所占比重也相应地增大。如人口在２５０００到１０万之间的城市，１９３４年时只有１／４实行城市经理制，到１９７１年已达５０％以上。
当然，城市经理制的发展也并非一帆风顺。尤其是６０、７０年代以来，高速发展着的郊区化及层出不穷的科技变革，〔37〕对市政管理提出新的挑战，处于市政管理前沿的城市经理自然经历着新的、更高层次的考验。首先，尽管城市经理制与其他体制相比，尚能适应郊区化的发展，但在具体问题的处理上，仍有种种棘手的问题尚待解决。其次，随着各级政府之间往来日益频繁，城市早已不再是封闭性政治经济实体，如城市预算的３０％出自联邦及州的税收，很多工程也往往超越城市范围。城市经理不得不花费大量时间与精力来协调各级政府间的关系。〔38〕再次，由于工作性质的关系，城市经理掌握大量信息。他们在对议会提供政策性建议及起草预算时，实际上已部分地参与政策的制定，这就使他们已身不由已地进入政治舞台，而不能只顾及行政方面、恪守中立的传统信条了。此外，城市经理制盛行于白人、中产阶级居民为主的中小型或新兴城市，而不适应种族混杂、收入差别悬殊、历史遗留问题多的大城市，反映出城市经理制的局限性。这些问题，日益引起有关学者的高度重视。有的学者建议城市经理干脆放弃中立立场、涉足政治；有的主张两者兼顾；有的认为应对市议会与市经理的关系作出相应的调整等等。〔39〕当前，这些探讨仍在热烈进行，对此做出某些评价为时过早。
总之，城市经理制的出现，确实是美国市政史上具有重要意义的变革。它借鉴了企业管理的成功经验，扬弃了城市委员会制的某些缺陷与弊端，广泛吸取了学术研究成果，有机地融企业模式与市政管理为一体，开市政管理科学化之先河，适应了大机器工业时期城市化的需要。它的几大特色：超党派的市议会选举，旨在消弭政党及其他利益集团对市政决策过程的影响；立法与行政分离，既以基层参与保持市政的民主性、又以行政权的相对集中保证市政管理的效率；聘用而不是民选城市经理，以保证专家治市并使其免于政治干扰等等，都经历了一个不断完善的过程。因此，在两次大战后不同历史条件下，它都能持续稳定地发展。当然，随着城市问题的日趋复杂，城市经理制也与其他体制一样，有待于不断加以调整。但至少到目前，它仍不失为较科学、富有生机的市政体制。大半个世纪以来的历史，已雄辩地证明了这一点。
