挑战?应对?构建 ——中国多边外交探析

2007-04-25 21:24 ⁄ 战略·谋略 ⁄ 共 13451字 ⁄ 字号小中大 ⁄ 暂无评论

【内容提要】冷战结束后，中国面临着经济发展的紧迫性和国家安全不确定性的挑战，为应对这些挑战，中国以建立政治(军事)互信为理念，开展了与周边以及世界其他地区集团和国家的多边外交，在此基础上，构建了中国多边外交的区域国际制度平台。中国的多边外交正在给中国带来比较稳定的周边和国际环境，为中国的发展创造更加广阔的空间。

【关键词】中国多边外交/政治(军事)互信/区域国际制度

【正文】

多边外交(Multilateral Diplomacy)，是冷战结束后中国应对谋求经济发展的紧迫性和国家安全不确定性挑战的产物，是在近十多年的外交实践中，逐步消弭中国安全的不确定因素，构建区域国际制度平台中发展起来的。严格地说，20世纪90年代中期中国的多边外交才走进中国外交的议事日程。“中国在中共十五大上采纳了多边主义政策，在参与地区安全与经济会议上，越来越富于建设性”。[1] 中国的多边外交在促进中国的经济发展、稳定周边以及国际环境中发挥着日益重要的作用。

对于多边外交的界定，目前学术界通常将其与多边主义(Multilateralism)相连。对于多边主义，主要在国家与体系两个层面上对其进行定义。在国家层面上，它是“主权国家的外交行为取向，即从个体国家的角度考虑它的对外行为方式”，[2]“它是一个国家外交政策的一种理念、指导思想和政策工具，指的是一个国家更倾向于在两个以上的国家之间或国际组织中进行磋商、协调，以解决彼此关心的问题，处理与其他国家的关系。”[3] 在这个层面，多边外交与多边主义可以划等号。在体系层面上，人们更多地接受鲁杰(John Gerard Ruggie)的定义，即“多边主义是依据普遍行为原则协调三个或三个以上国家的制度形式”。[4] (P11)体系层面的多边主义“从整体角度，即从地区或全球角度强调多边制度结构(Multilateral Institutional Structure)，考虑国家之间的互动方式，尤其考虑制度性因素对国家之间互动产生的影响”。[2] 据此，多边外交在体系层面上的含义是国家依据普遍性国际原则构建国际制度的活动。本文所探讨的中国多边外交包含了上述两个层面的含义，并从国家的视角来考察冷战结束以来中国多边外交的实践及其发展。

本文所要探讨的挑战、应对与构建不是中国多边外交连续的三个彼此相接的发展过程，而是一个过程中的三个方面。这三个方面彼此交织，相互作用，共同完成这个发展过程。但是，在某一个时段会出现某一个方面比其他两方面更加突出的情况，如在20世纪90年代初中国外交所面临的挑战更加突出，而21世纪初构建区域国际制度的实践则更加明显。未来中国外交的发展，也会在挑战、应对与构建中进行，从而使中国外交更加成熟。

挑战：发展经济的紧迫性与国家安全的不确定性

冷战的结束，消除了美苏争霸所造成的对世界和平的最大威胁，国际政治多极化和世界经济全球化的发展，使世界各国都在寻求发展的机遇，和平与发展的世界主题更加突出。

中国自改革开放以来，经济获得了长足的发展。但在世界经济中，中国无论在经济总量还是在人均国民生产总值上都属于经济落后的发展中国家。发展经济仍然是中国的第一要务。因此，在中国共产党第十四次代表大会上，江泽民主席明确指出，“如果我国的经济发展慢了，社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难。所以，我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。”[5] 然而，20世纪90年代初国际形势的重大变化，特别是以美国为首的西方国家并没有因冷战的结束而放弃冷战思维，并借助1989年中国内政问题对中国进行经济制裁，使中国发展经济的国际环境面临着巨大的挑战。在此形势下，中国外交的基本任务就是努力为中国的改革开放和现代化建设争取有利的国际和周边环境，构建更加广阔的空间。

安全、稳定的国际和周边环境才有利于中国的经济发展。从国家安全的角度看，冷战结束后，中国国家安全问题的焦点也在悄然发生着变化。在冷战时期，其安全的威胁主要来自美苏两个超级大国，表现为中苏边界冲突和美国对中国的包围圈。在冷战结束后，由于苏联的解体，来自苏联的安全威胁不复存在，但来自另一个超级大国的传统安全威胁却依然存在。特别是以前不曾有过的非传统安全问题突然爆发，对中国的安全构成威胁。近十多年来，中国的安全问题越来越复杂。今天的中国安全问题已经从冷战时期的政治、军事、领土等传统安全问题向政治、军事、领土、经济、社会、文化等综合安全问题转变。

在领土安全方面，20世纪90年代初，中国的东西南北都存在边界问题。在东面，中国与日本有钓鱼岛问题。在东南面，自古就是中国领土的南海(包括南沙群岛)，由于在20世纪70年代被探明蕴藏着极为丰富的石油和天然气资源，加之其重要的战略地位，周边国家开始侵占和蚕食该地区，到90年代已经形成了6国7方割据的局面。中国与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱等国关于南沙群岛的主权问题的矛盾日益尖锐。在南面，中国与印度的东、中、西边界均未确定，东段的“麦克马洪线”和西段的阿克赛钦地区争议较大。从西北到东北面，苏联解体后，中国与苏联的边界问题转变为中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦等四国的边界问题。

在政治、军事安全方面的问题主要有：一是冷战一结束，西方发达国家就借中国的内政问题制裁中国。二是中国的台湾问题一直未能解决。由于美国的《与台湾关系法》和对台出售高精尖武器，增加了中国解决台湾问题的难度。1992年，“汪辜会谈”所形成的“九二共识”，由于李登辉、陈水扁的倒行逆施，两岸关系不仅未能改善，而且出现了倒退。台湾岛内的台独闹剧愈演愈烈。三是1997年出笼的“美日防卫合作指针”以极不明确的“周边事态”用语，为美日联手干涉中国及其他国家的内部事务提供了依据。四是1993年和2002年朝鲜与美国两次爆发了核危机，至今第二次朝美核危机仍未解决。朝美核危机对中国的安全构成严重威胁。

在非传统安全领域，中国的安全同样面临着严峻的挑战。1997年7月爆发了始于泰国的东南亚金融危机，迅速波及印度尼西亚、马来西亚、菲律宾，强烈冲击着新加坡、中国的香港和台湾地区，最终扩展到日本、韩国，甚至波及到欧美发达资本主义国家。此次危机使得东南亚国家在极短的时间内出现了严重的经济衰退，经济至少倒退了十年。中国由于有限的金融开放，才幸免于难。但是东南亚金融危机以鲜活的事实给正在发展中的中国提出了经济安全的严峻问题。2001年“9·11”事件使国际恐怖主义问题成为全球的最大公害，而国际恐怖主义的大本营则设在中国的近邻阿富汗。阿富汗战争后，国际恐怖主义的头子本·拉登则至今下落不明。国际恐怖主义分子所支持的“东突”势力不断在中国的西部以及中国的西北邻国——中亚五国作祟。国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义三股黑势力对中国的西部安全构成了极大的威胁。2003年爆发的SARS危机(Severe Acute Respiratory Syndrome, 严重急性呼吸系统综合症，缩写为SARS)则使中国深受其害。其发生、发展、蔓延之迅速，对中国人民的生命、生活、社会安全构成的严重威胁，中国政府和民众都始料不及。此外，艾滋病问题、毒品问题、食品问题、能源问题、环境生态等一系列问题都使中国的安全问题面临极大的挑战。

从综合安全的角度考量，上述问题可以归纳为以下几个主要问题：第一，领土边界安全问题。当前，在这一问题上，主要有两大难点：一是中国在南海问题上，与东南亚有关国家的分歧；二是中国与印度的边界至今尚未确定。第二，台湾问题。此问题存在着三大安全隐患：一是台独势力的倒行逆施，破坏中国的国家统一；二是台湾当局的“弹性务实外交”所产生的负面影响；三是美国对台政策的消极影响。第三，经济安全问题。在这个问题上也潜藏着三大危机：其一，随着中国对外开放程度的提高，世界经济危机和金融危机对中国经济安全的影响将逐步增大；随着中国市场经济的发展，其长期积累的问题，如果防范机制不健全，一旦不慎，将会引发经济安全问题。其二，随着中国与相关国家经济贸易关系的加深，中国在世界贸易中的比重的上升，中国与相关国家在经贸关系中的矛盾与摩擦会逐步增加，那些在经济发展水平和经济结构上与中国相同或相似的发展中国家，在国际经济领域中与中国的竞争日益加剧。其三，随着中国经济对外依赖程度的加深，能源问题将日益严重，一旦发生能源危机，后果难以设想。第四，潜在问题。影响中国与发展中国家关系的潜在问题主要有：其一，美国对中国周边邻国的渗透及“中国威胁论”的泛滥，将给中国与周边邻国的关系埋下隐患。其二，境外民族分裂主义和宗教极端主义，利用中国周边国家的支持，从事分裂祖国的活动。其三，全球问题的扩散对中国安全的威胁和影响。

以上问题既包括传统的安全问题，也包括非传统安全问题。其中任何一个问题的发生都会对中国的安全构成威胁，影响中国经济发展的环境。然而，上述问题何时发生，在什么情况下发生以及发生时对中国安全构成何种程度的威胁，这些都具有不确定性。相比较而言，冷战时期中国安全的威胁具有确定性和显性(主要来自两个超级大国)的特点，而后冷战时期中国的安全威胁则具有不确定性和隐性(诸如朝核问题、民族分离主义、国际恐怖主义、东南亚金融危机、SARS危机)的特点。也就是说，中国的安全发生了由确定性向不确定性的转变，由显性向隐性的转变。正是这种安全的不确定性和隐性的特点，使人们感到中国今天处在安全环境的最好时期。然而，一旦这些不确定和隐性的问题成为确定性和显性问题时，中国的安全就会成为一个现实的危险问题。中国安全问题的这种转变使中国外交面临着比冷战时期更加复杂的局面。

总之，发展经济的紧迫性，需要安全、稳定的国际和周边环境，而上述问题的存在却使中国安全存在着不确定性。居安思危，要求中国政府和中国外交更加灵活务实，并具有迅速而良好的危机应对能力。这对中国外交提出了前所未有的挑战。

应对：建立政治(军事)互信，开展多边外交

面对挑战，中国政府从建立与他国的政治(军事)互信入手，积极开展外交工作，以实现有效合作，保证周边的安全与稳定。事实上，消弭中国安全的隐患，避免上述具有不确定性和隐性的安全问题的发生，是中国外交争取安全稳定的发展环境的重要任务。而建立中国与他国的互信则是实现安全稳定的发展环境的基础。

建立政治(军事)互信，最初是从中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦四国加强边界地区的信任和裁军开始的，是从双边外交逐步发展为多边外交的。

苏联解体后，中国与苏联的边界问题转变为中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦四国的边界问题。1992年1月3到5日，中国政府分别与哈、塔、吉建立了正式外交关系，成为第一批承认它们独立的国家。这为与这些新邻国发展睦邻友好合作关系奠定了初步基础。中国与俄罗斯之间的政治关系在实现了平稳过渡之后，1992年2月，两国立法机构先后批准了《中俄国界东段协定》。同年9月，上述四邻国组成了与中国谈判的联合代表团，形成了“五国两方”的独特的边界谈判模式，10月在北京举行了边界问题谈判。1994年4月中哈签署了《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国关于中哈国界协定》，次年9月互换了批准书。1994年6月，中俄草签了《中俄国界西段协定》，1995年10月双方互换了该协议的批准书。1995年11月，“五国两方”代表草签了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。

1996年4月，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦五国在上海举行了首次首脑会晤。此次会晤，五国首脑讨论了在边界地区加强军事信任的问题，最后签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，并决定五国首脑今后每年举行一次会晤。从而，宣告了“上海五国机制”的诞生。这是中国与上述四国由双边外交走向多边外交的一个重要事件。1997年4月24日在第二次首脑会晤中，以中国为一方，以俄哈吉塔为另一方，签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。此后，五国双方的谈判改为五国五方的谈判，五国首脑定期会晤成为惯例。首脑会晤的内容也日益扩大，除了讨论五国边境地区的军事问题，还就五国和本地区及世界的政治、外交、军事、安全、经济等问题交换意见、协调立场、开展合作。1998年起，“上海五国机制”将注意力集中到地区安全合作[6] (P4)和经济合作方面。2000年，在“上海五国”框架内已先后建立起五国执法与安全、国防、外交等部门领导人的会晤机制。

由于政治、军事互信的建立和“上海五国机制”下的多边首脑会晤不断消弭互信障碍，增加了中国与四国在安全问题上的透明度，使中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦四国顺利地解决了边界问题。到1999年8月，中国同俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国的边界问题全部解决。同年12月，中国与越南解决了陆地边界问题。目前，中国已与12个陆上邻国妥善地解决了边界问题。虽然中国与印度的边界问题尚未解决，但中印两国政府签署的《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》和《关于中印边界实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》维护了两国边界的安宁与稳定。2001年7月，中印双方交换了实际控制线的地图。[7] (P115)中印建立互信“有助于加强了解和信任，为最终解决两国领土争端铺平了道路”。[8] 哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫说：“解决首要的主要问题——国界问题，是我们两国今后友好关系的基础”。[9] (P158)同样，边界问题的解决以及与周边邻国的政治(军事)互信的建立，为中国和周边国家其他方面关系的发展奠定了良好的基础。

为建立与东盟国家的政治互信，1996年7月，中国申请并成为了东盟的对话伙伴国。南海问题是中国与东盟各相关国家互存疑虑的焦点问题。为增进与东盟国家的政治互信，在1997年第五次会议上，中国同意将南沙群岛问题提交东盟地区论坛会议讨论。在此之前，中国始终坚持通过与相关国家双边解决该问题。中国担心多边解决方式，会损害中国的利益。因为东盟国家有可能在该问题上协调立场，联合对付中国。这是中国外交从双边走向多边的又一个重大事件。1999年的东盟地区论坛会议进一步讨论了该问题，2002年中国与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》。该宣言强调通过友好协商谈判，和平解决南海有关争议。它的签署为中国与东盟妥善解决南海问题，避免南海问题复杂化，维护中国的领土安全打下了基础，也为双方建立政治互信，深化经济合作打下了基础。2003年10月，中国作为东盟区外大国，率先加入了《东南亚友好合作条约》。中国主动加入该条约不仅表明中国对东盟的重视和中国的“睦邻、富邻、安邻”政策，而且“表明，中国—东盟之间的政治互信关系已经确立”。[10] (P58)它有利于中国—东盟关系的深化，有利于解决双方的各种争端，有利于消除中国威胁论，有利于建立国际政治经济新秩序。[11] 中国“与东盟与日俱增的政治互信和经济融合的良性互动态势，正在把双边关系推向最好的历史时期”。[12]

此外，中国还用承受重大牺牲的实际行动，赢得了东盟以及世界其他国家对中国的信任。1997年东南亚金融危机爆发后，中国政府迅速做出反应，明确表示不惜任何代价保证香港联系汇率制度的稳定，同时，承诺人民币不贬值。中国以高度的责任心和自信心保持了人民币币值的稳定，虽然承受了由此带来的损失，但却缓和了金融危机对亚洲各国和地区的进一步冲击。这是中国对东南亚国家摆脱金融危机的最大支持，也是对世界经济稳定做出的重大贡献。在处理东南亚金融危机中，中国起到了重要的稳定作用，树立了负责任大国的形象，从而也提高了中国政府的政治信誉。不仅如此，中国政府还加入国际货币基金组织的救援计划，向受灾国提供援助。至1998年4月，中国政府共向东南亚受灾国家提供了约42亿美元的资金援助，向印尼无偿提供了价值300万美元的药品、食品紧急援助，并表示愿意以出口信贷或易货贸易的方式同印尼加强经贸合作。[13] (P169)中国在东南亚金融危机中的表现得到了广大发展中国家，尤其是东南亚国家的普遍称赞。同时也使“中国威胁论”不攻自破。2004年底2005年初，在东南亚、南亚国家遭受海啸破坏后，中国政府又及时向受灾的国家提供了援助。

建立政治(军事)互信已经成为中国多边外交的重要理念。建立政治(军事)互信以简单的语言和有效的实践走出了西方国际关系现实主义合作预期的困境(在现实主义的理念下，合作是根本不可能的)，解决了新自由主义国际合作的难点(没有找到合作的途径)，创造了无霸权平等合作的案例，超越了“民主和平论”的狭隘眼界，同时也在某种程度上印证了建构主义通过认同和实践增加相互信任，从而减少合作中的不确定性的思路。但必须指出的是建构主义强调的是文化和观念的认同，而中国的多边外交在区域合作中的实践却超越了制度、民族、文化、宗教以及意识形态等的认同。中国与周边国家的多边合作所认同的是本国、他国、地区乃至世界的和平与共同发展。中国建立政治(军事)互信的实践为不同社会制度、不同民族、不同文化、不同宗教、不同意识形态的合作提供了值得借鉴的经验。

建立政治(军事)互信的实践使中国外交发生了多方面的变化。其最主要的是，中国外交走出了双边外交的老路，逐步呈现了双边与多边外交并行不悖的发展态势，展现了传统安全与非传统安全并重，政治经济关系交互作用的多样性的特点。

构建：多边外交的区域制度平台

“多边外交十分重视由多个国家和国际社会共同构建的制度与规则(可统称‘国际机制’)。甚至可以说，多边外交的成效，与大大小小、形形色色的国际机制和国际组织，有着天然的联系”。[14] (P267)正因为如此，在多边外交的实践中，中国积极推动各种形式的多边外交机制逐步向制度化方向发展。从而为中国多边外交的深入发展构建了区域制度的平台。

在推动多边外交走向制度化的过程中，中国外交表现了极大的灵活性和创新精神。这种灵活性和创新精神在构建多边区域制度平台中显示了三个特点。

第一，积极参与现有机制，有力推动机制的创新和发展。在现有机制的框架中，中国政府积极参与其中，并发挥着建设性的作用。如中国与东盟的多边合作机制，亚太经济合作组织机制等。

中国与东盟的多边合作是在东盟现有机制中进行的。冷战结束后，东南亚国家联盟为应对经济全球化和政治多极化的发展，在东盟区内合作的基础上，通过创设和扩展东盟对话国外长会议、东盟地区论坛和东盟—中日韩“10+3”会议机制，加强了与区外大国的合作。1996年中国成为了东盟对话国外长会议的成员之后，通过参加东盟外长扩大会议，就国际和区域性政治、安全、经济合作及贸易问题与东盟国家以及其他东盟的对话国进行沟通与合作。东盟地区论坛(ARF)是东盟主导的亚太地区最重要的多边安全对话机制，“为亚太各国讨论安全问题提供了重要场所，为维护亚太安全与稳定发挥了积极作用”。[15] (P92)中国积极参与该论坛的活动，并就亚太地区的安全形势、核不扩散问题、裁军问题、南海争端、朝鲜半岛问题建立信任措施，开展预防性外交和军事交流，并就缉毒、打击海盗等其他安全问题与各国协商对话。

1997年东盟国家在反思东南亚金融危机的教训和恢复经济的过程中，认识到加强与东亚国家合作，共同抵御经济全球化负面影响的重要性。1997—1999年，东盟10国加上中国、日本、韩国的首脑举行了3次非正式会晤。从2000年起，形成了每年举行一次的“10+3”对话机制，以及在“10+3”框架下的“10+1”(东盟与中国)对话机制。在“10+3”框架下，建立了以首脑会议为核心，以部长会议为重要组成，官方和非官方合作齐头并进的合作机制。同时，通过“10+1”机制落实具体工作。中国与东盟的合作，就是通过“10+1”机制具体落实的。“东盟+中国”机制包括年度首脑会议和外长会议，工作层有外交高官磋商、联合合作委员会、经济贸易联合委员会、科技联委会，中国和东盟商会等。1997年，双方设立了70万美元的合作基金，用于资助有关合作项目的开展。为促进“10+1”机制的有效运作，2000年，中国又向合作基金增资500万美元。[16]

在与东盟的合作中，中国政府积极建议并推动了中国—东盟自由贸易区的创建。在中国即将入世之前，东盟国家担心中国经济快速增长将促使国际投资从东南亚转移到中国，从而对东南亚经济产生不利影响。针对东盟国家的这种担忧，2000年11月在第四次“10+1”会议上，中国政府提出了建立中国—东盟自由贸易区的建议，得到了东盟国家的响应。[17] 在2001年11月的“10+1”会议上，中国和东盟宣布将在10年内建成中国—东盟自由贸易区(CAFTA)。2002年11月中国和东盟正式签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，标志着中国—东盟自由贸易区进程的正式启动。[18] 与此同时，中国发表了《中国参与湄公河区域合作》的国家报告，启动了中国与东盟国家在湄公河流域的全面合作；双方发表了《关于非传统安全领域合作联合宣言》，启动了中国—东盟在非传统安全领域的全面合作。2004年11月，中国与东盟10国又签署了中国—东盟自由贸易区《货物贸易协议》和《争端解决机制协议》。按照协议，到2010年，有关各方将逐步取消大部分双边贸易关税和其他贸易壁垒。届时，一个人口超过17亿、经济总值达24000亿美元、主要由发展中国家组成的全世界最大的自由贸易区——中国—东盟自由贸易区将正式形成。“建立中国—东盟自由贸易区是当前东亚地区经济合作的历史性突破，其直接经济效益和政治溢出效益日益显现。它不仅有助于实现我国的东南亚经济战略意图，而且有助于构建我国的区域经济一体化整体战略，同时还将有利于推动东北亚区域经济合作进程和东亚经济圈的形成，最终为我国营造良好的外部崛起条件”。[12]

中国与亚太国家的多边合作是在亚太经济合作组织中进行的。该组织建立于1989年，21个成员中，既有世界经济实力最强的美国和日本，也有中国重要邻国兼大国的俄罗斯，还有韩国、东盟、拉美等重要的中国经济合作伙伴。中国1991年正式成为APEC成员国。1993年11月亚太经济合作组织启动了领导人非正式会晤机制。中国领导人在此次会晤中，提出了“相互尊重、平等互利、彼此开放、共同繁荣”的区域经济合作指导原则，表示中国“主张亚太经济合作组织应当是这样一种开放的、灵活的、讲求实际的经济合作论坛和磋商机构，而不是一个封闭的机制化的经济集团”，[19] 对形成该组织的“APEC方式”（注：“APEC方式”以承认多样性，强调灵活性、渐进性和开放性，坚持协商一致、自主自愿原则，奉行相互依赖的大家庭精神、允许差异但总方向一致，以“协调的单边行动”为主与“集体行动”相结合的原则为特征。）发挥了积极的建设性作用。2001年在APEC领导人上海会晤时，中国政府和领导人进行了卓有成效的沟通协调，使上海会议不仅没有因“9·11”事件而陷入困境，反而利用午餐会的和谐气氛促成各方通过了《反恐声明》，促使该组织将反恐斗争与经贸合作结合起来。在参与该组织的活动中，中国政府和领导人不仅利用该组织的多边机制，发展与各成员国的经济贸易关系，而且通过APEC领导人非正式会晤机制，形成了与各成员国领导人的定期双边会晤，使其成为中国与成员国解决双边问题的重要渠道。近十多年来，在APEC多边机制下，中国与美国、俄罗斯、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国、东盟等各国领导人进行了一系列富有成果的双边会晤。如在APEC机制下的中美首脑定期会晤，使中美关系在危机时刻(诸如1996年台海危机、1999年中国驻南使馆被炸事件、2001年南海撞机事件等)走出僵局，避免了中美关系的恶化。积极参与亚太经济合作组织的活动不仅是中国建立政治互信，开展多边外交的集中体现，而且使中国多边外交与双边外交并行不悖，相得益彰。

第二，适时创设新机制，增加对话与合作的平台。在尚无合作机制的情况下，中国政府适时推动合作机制的创设、运作和发展。如“上海合作组织”、“朝核六方会谈”等。

中国与中亚国家的多边合作是在“上海合作组织”的框架中进行的。“上海合作组织”是中国适时推动“上海五国机制”发展的结果。经过十多年的发展，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国不仅解决了边界问题，而且形成了一年一度的首脑会晤机制——“上海五国机制”，特别是形成了互利、互信、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展的“上海精神”。为推动“上海五国”合作机制不断发展和深化，2001年6月15日在中国上海宣告成立了由中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六国组成的“上海合作组织”。“上海合作组织”是历史上第一个由中国倡导、在中国成立、以中国城市命名的区域性多边合作组织，中国在其中发挥着主导作用。虽然“边境安全问题是中国与周边的前苏联共和国之间建立这种机制的原始动机”，[20] 但是随着边界问题的解决和国际政治形势的发展变化，包括反对三股恶势力的联合反恐和经济合作已经成为该组织在21世纪初的重要任务。因此，它在安全先行的基础上采用了安全与经济相结合的合作模式。尽管目前该组织的经济合作刚刚起步，但其已经形成和正在发展着的合作机制，以及已经建立的各国间良好的政治互信关系将为未来的经济合作与共同发展提供可靠的基础。

面对朝核危机对中国安全构成的严重威胁。在第二次朝美核危机陷入僵局时，中国抓住这一机会展开积极工作，终于促成了2003年4月23日—25日在北京举行的中朝美三方会谈。这次会谈使陷入僵局的朝鲜核问题出现了转机。随后，在中国的积极斡旋下，又于2003年8月及2004年的2月和6月在北京举行了解决“朝核”问题的三轮六方会谈。虽然朝鲜半岛问题的解决仍须时日，但中国外交在该问题上的建设性作用是各国公认的。

第三，立足周边，推向各洲，构建全方位的区域制度平台。上述两个特点表明，中国区域制度的构建主要在周边地区。可以说周边是中国构建区域制度的立足点。在此基础上，中国政府还启动了与欧洲、非洲以及拉美等区域的合作机制，如中欧合作机制、“中—非合作论坛”以及中国与拉美区域和次区域组织和机制的合作。

中国与欧盟国家的多边外交开始于1996年3月举行的欧盟15国与亚洲10国的首届亚欧会议。在1998年第二届亚欧会议时，欧盟与中国领导人举行了首次会晤后，决定每年举行一次中欧峰会，从此形成了一年一度的中欧首脑会晤机制。在亚欧会议机制和中欧首脑会晤机制下，中国积极参与亚欧布鲁塞尔高级官员非正式会议、亚欧工商论坛会议、亚欧工商业会议、亚欧外长会议、亚欧经济部长会议等多边会议。由于中欧没有边界和军事冲突，政治矛盾较少，经济互补性强，因此，中国与欧盟国家双边和多边外交，给中国的经济发展带来了许多商机，促进了中国的经济发展，同时也促进了中国与欧盟国家的政治、经济、军事、文化、社会合作全面发展。

中国与非洲国家的多边合作是在“中非合作论坛”的制度框架下进行的。中非合作论坛于2000年10月在中国首都北京建立，随后确立了三年一次的部长级会议机制，会议轮流在中国和非洲举行。目前已召开了两次论坛会议。作为首届论坛东道主的中国在论坛的创立和发展中发挥了重要作用。首届论坛确立的主题——“面向21世纪如何推动建立公正合理的国际政治经济新秩序，以维护发展中国家的共同利益”和“新形势下如何进一步加强中非在经贸等实质性领域的合作”，表明了中国与非洲国家团结合作的共同政治基础和历史任务。此次论坛通过的《中非合作论坛北京宣言》和《中非经济和社会发展合作纲领》，为中非共同建立长期稳定、平等互利的新型伙伴关系，谋求共同发展构筑了框架。[21] 在首届会议之后，中国采取了积极的后续行动，取得了令人瞩目的成果。如提前兑现了减债承诺，减免了31个非洲最不发达国家共105亿人民币的对华债务，为促进这些国家的经济社会发展做出了积极贡献。中非贸易额逐年增长，2000年到2002年的贸易额分别为106亿、108亿和123.89亿美元。从首届论坛会议到2003年9月，中国到49个非洲国家投资企业826家，承包劳务合同3272份，中国还承担了72个成套项目，58个技术合作项目。中国在三年内为非洲培养和培训了经济、社会发展急需的各类人才7000多人。[22] 第二届中非合作论坛通过了《中非合作论坛——亚的斯亚贝巴行动计划(2004—2006)》，进一步规划了未来三年中非在政治、经贸、社会发展等各个领域的合作。在中非合作中，中国政府以实际行动表明了自己对中非合作机制的重视，并努力推动中非合作向纵深发展。

中国与拉美的多边合作是在拉美现有的区域和次区域组织中进行的。中国与拉美最有影响力的地区政治协调和磋商机构——里约集团的外长级对话已经形成了固定的对话机制。“每年在联合国大会期间中国外长与里约集团外长举行磋商会议，就国际重大问题和地区发展问题交换意见、协调立场”。[22] 1997年10月，中国与南方共同市场举行了首次对话，就促进双边的经贸、企业和科技合作问题交换了意见。此后，形成了定期交流与磋商机制。1999年，中国与安第斯共同体就建立磋商机制达成了共识，[23] (P42)在此机制下双方进行了定期的交流与磋商。此外，中国作为观察员，还参与了美洲开发银行、拉美一体化协会、拉美经委会、亚马逊地区会议等拉美的区域和次区域组织的活动。

总之，中国的多边外交，立足于周边、扩展到其他地区，已经建立了以中国与东盟“10+1”对话机制、中欧首脑定期会晤制度、中国与拉美各次区域组织、亚太经济合作组织、“上海合作组织”和“中非合作论坛”等组织或会议为载体的多边合作机制。目前上述机制正在走向制度化。中国的多边外交正在给中国带来比较稳定的周边和国际环境，正在为中国的发展创造更加广阔的空间，“发展多边外交，是中国走向世界大国的必由之路”。[14] (P275)

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