资中筠
本文谈“战后”“美国”的外交。由于一篇文章篇幅有限,难以求全,这里主要论述其某些特点,一般国家的外交中带有共性的、不言而喻的内容则从略。因此本文对有些问题所用篇幅并不一定同它在美国外交中所占份量成正比。
战后国际局势以及从而产生的美国外交,有以下特点:
1.美国成为世界头等强国,在外交上摆脱“孤立主义”传统,向全球扩张。这种扩张主要不是谋求领土,而是全面势力扩张。
2.美苏两个超级大国争雄于世,起着左右世界局势的作用。但是几十年来总的发展趋势又在冲淡这一现象。当前比较流行的说法是世界正在从两极向“多极化”发展。笔者从来认为“多极化”一词很不确切,姑妄用之以说明两个超级大国的影响力正在减弱。但是迄今为止,美苏争夺仍然是世界格局中的主线。
3.美苏争夺与两种社会制度、两种意识形态的对峙互相关联,从而反共意识形态成为美国外交中不可忽视的因素。
4.核武器的出现,使美苏争夺的手段与以前任何历史时期的大国角逐大不相同。一方面造成激烈的军备竞赛,增加战争危险;一方面又使美苏之间直接发生战争几乎不可能。由此产生美国推行外交政策的一些独特的手段。
5.前殖民地、半殖民地国家争取并赢得独立,进而谋求发展自己的国家,是战后新现象。这一现象对美国既是机会——取代英、法等老殖民主义者而“填补真空”;又是难题——旧的以公然的种族优越论为基础的帝国主义强权政治遭到强烈抵抗,已为全世界人民所唾弃;同时还有与苏联争夺这广大的中间地带,包括民心的问题。凡此种种,也给美国的外交注入一些新特点。
雅尔塔格局的变与不变
战后美国外交几乎与全世界各个角落都发生关系,表现极为错综复杂,但究其主线,就是与苏联争夺,这是一切考虑的出发点和归宿。所谓“全球战略”,就是对付苏联的战略。当然,在苏联方面也是如此。美苏关系有时紧张,有时缓和,攻守之势也常有变化,但是双方都以对方为主要对手,则是不变的。
这一形势是怎样形成的呢?
更远的历史渊源暂且不提。就近期而言,在第二次世界大战后期反法西斯斗争胜利在望时,从德黑兰到波茨坦的一系列会议上,美英苏三国在讨论战后安排的过程中已经开始了划分势力范围的讨价还价。其间1945年2月在克里米亚的雅尔塔会议上所达成的协议奠定了战后势力范围的格局,同时也开启了争端。
苏联方面的考虑不在本文讨论范围。在美国方面,战争未结束时,罗斯福政府的主要考虑是争取早日结束战争,同时又尽量减少美国士兵牺牲,因此需要苏联军队多出力。从当时的会议记录可以明显地看出,英、美在战场上有求于苏联,斯大林有很大的发言权。红军向前推进一步,苏联在谈判桌上的筹码就有所增加。雅尔塔格局的形成,是以双方军队所到之处为基础的。战争一结束,共同敌人消失了,战时形成的联盟迅速解体。英国已经一蹶不振,退居为美国的小伙伴,于是剩下美苏两大国对峙争雄。
美国在战争中不但本土未受蹂躏,生产力未遭破坏,而且还发了战争财,成为世界最大的债务国和出口国。在军事上拥有世界最大的海军和空军,第一次在欧亚两大洲都有驻军。在这一切之上,还首先制造并使用了原子弹,而且垄断了四年。所以,正如一位美国学者指出的:美国拥有“头号破坏武器——原子弹,和头号建设武器——任何一个国家所未曾拥有过的巨大财富”。〔1〕
另外,美国在经济上对世界市场与原料的需求也远远超过战前。其主要工业如汽车、机床、钢铁都在很大程度上依赖出口,农产品出口已达1/3以上。30年代大萧条的记忆犹新,美国人十分担心在经济转型期中由战争刺激起来的经济繁荣将随战争而结束。同时,美国对进口原料,诸如锰、钨、铬等稀有金属以及石油的需求日益增加。总之，美国的经济日益与世界经济分不开。
美国领导人和政界、舆论界一些主要人物强烈地意识到自己的实力和需要,形成向全球扩张的强大动力。而且在一部分人中间还形成了一种美国“无所不能”的狂妄意识。于是以“世界领袖”自命,认为实现“美国治下的和平”(Pax Americana)的“美国世纪”已经来到的思想,逐步克服了传统的“孤立主义”而居统治地位。
苏联尽管经济实力落后于美国,而且在战争中牺牲惨重,元气有待恢复,但它也有自己的优势。作为一个横跨欧亚两大洲,幅员极为辽阔的大国,苏联在战争中显示了非凡的韧性和巨大的潜力,发展了强大的军事工业。它在反法西斯战争中的贡献使它在世界人民中赢得威望。在与美国争夺中,苏联的社会制度有可以集中使用力量发展军事的优越性。除了它本身的力量外,战后东欧出现了一系列社会主义国家,都成为苏联的势力范围;亚洲和西欧有些国家的共产党由于在抗战中站在最前线而壮大了力量,赢得了群众;亚洲的民族独立运动蓬勃兴起,在不少国家与社会革命结合在一起,自然而然地容易接受马克思主义。这些源于各国深刻的内在矛盾,顺乎历史潮流的革命运动,在当时都成为苏联可以借助的力量。苏联根据自己的需要对这些运动采取积极、消极甚或制约的态度。但是在美国看来这都是苏联“扩张”的一部分。
一方面,美国打着“自由”、“民主”的旗号,如一位美国学者指出的,“认为他们能够运用自己的力量命令全世界朝着美国模式的资本主义走去。”〔2〕
另一方面,苏联在“无产阶级国际主义”的口号下,根据“苏联的利益代表全人类最高利益”的逻辑,要求各社会主义国家和各国革命运动服从苏联当时利益的需要。
这样,美苏争霸就成为不可避免。它既是地缘政治、又是两种制度和意识形态之争。美国战后外交的两极思想也由此而来。关于意识形态问题下文还将专门论述。在地缘政治上,美苏实际上还是以雅尔塔格局为基础。双方都想突破,双方也都指责对方破坏雅尔塔协议。但是实际上,几十年来双方基本上还是尊重雅尔塔协议划定的界线。争夺主要是在协议条款模糊的,或未涉及的广大中间地带。例如杜勒斯任国务卿时,对东欧社会主义国家采取“心理战”、“宣传战”,提出所谓“解放被奴役国家”口号,实行“推回”政策。但是1956年波兰事件之后,曾有记者问杜勒斯,如果苏联出兵波兰美国如何反应,杜勒斯表示,就纯法律观点而言,苏联出兵不算违反国际法,因为有华沙条约。他还表示美国对波兰可能作出的“贡献”主要是以“自由”的希望来“感染”它,而不是进行干涉。〔3〕此后不久苏联出兵匈牙利,1968年苏联出兵捷克,美国均未采取行动。反过来,苏联对西欧国家也采取同样态度。战后法、意等国共产党力量极为强大,并拥有自己的武装,苏联当时估计自己的力量达不到西欧,就要求它们放下武装,参加联合政府。对当时已经有希望取得胜利的希腊共产党也不予援助,听凭它为先英国后美国支持的希腊右派政府镇压下去。
纵观战后几十年,美苏争夺的地区实际上都是在雅尔塔格局以外的地区。美苏的战略重点都在欧洲,所以战后初期,美国首先致力于巩固欧洲阵地。“杜鲁门主义”、“马歇尔计划”、“北大西洋公约组织”,都是为此。美国海外驻军大部都在西欧。但是西欧局势在1948—1949年的“柏林危机”之后,实际上已固定下来,双方经过较量,谁也不能以武力改变现状。1975年在赫尔辛基举行的“欧安全”的最后文件,实际上再次肯定了雅尔塔格局关于欧洲的势力划分。而广大的亚非拉地区却是动荡多变。首先是1949年中华人民共和国成立并随即成为苏联的盟国,客观上打破了雅尔塔协定中关于远东势力范围的划分。中国共产党在中国大陆的胜利,不是美苏角逐的结果,是中国内部矛盾发展的结果,而且在中国问题上,苏联本来是准备遵守雅尔塔协定的。但是美国决策的依据是把中国革命视为苏联“扩张”的一部分。由于美国政策的错误,结果与几亿中国人民为敌达20年之久,这是美国战后外交的一大败绩,而客观上当然是苏联得分。后来,尽管美国各届政府都曾在不同程度上寄希望于中苏分裂,到60年代中苏真的公开决裂,却基本上与美国的政策没有多大关系。但这是美国下决心与中国改善关系的重要因素。所以在美国对华政策中,苏联因素占很大的份量。当然美国对华政策还有许多其他因素,而且这些因素的份量正在增长,不过这不是本文要讨论的题目。
新中国成立之后,美国的“遏制”政策首先施于中国大陆的周边地区,建立了一系列双边和多边军事同盟,而且先朝鲜、后越南,亲自出兵打了两次相当规模的地面战争。同时提出了与欧洲的“马歇尔计划”相对应的“第四点计划”,以经济和军事援助,防止有关国家发生革命,或苏联势力的渗入。1957年中东战争之后,随着英、法势力的退出这一地区,艾森豪威尔的“力量真空”论应运而生,美苏在中东的争夺愈演愈烈,直至今天。
但是20世纪后半叶的世界,毕竟不是美苏平分秋色的世界。最重要的是自50年代后期以来第三世界和民族主义思潮的崛起。从1946年至1960年,亚、非两大洲共有37个国家摆脱殖民统治宣布独立,其中1960年一年中独立的就有18个。还有无数争取民族独立的武装斗争此起彼伏。这些新兴国家面临着摆脱贫困,建设国家的艰巨任务。它们一方面迫切需要发达国家的援助,一方面,都有强烈的独立意识,在美苏之中宁愿保持中立。1961年在贝尔格莱德举行第一次不结盟国家首脑会议,标志着这种愿望已经体现为一支新兴的政治力量。对于这种独立和中立的愿望,美苏两个超级大国都不能理解和尊重,它们所想的是把尽可能多的国家拉入自己的势力范围,因此自50年代末开始美苏在非洲角逐相当激烈,而且主要以“援助”的形式出现。美国需要的是维持现有的秩序,对反对旧秩序的民族民主运动本能地持猜忌和敌视态度。尽管到60年代初,美国在第三世界的投资已占其海外投资的1/3,1961年,90％的美援用于第三世界国家,但是多数受援国都拒绝参加“冷战”,站到美国一边,因而不能见容于美国。杜勒斯和约翰逊总统都曾攻击“中立”,认为是有关国家走向“共产主义”的“幌子”。除此之外,美国国内种族歧视仍然十分严重,美国黑人的遭遇自然不会使非洲人民对美国有好感,甚至非洲国家外交官以肤色而在美国受辱的事件时有发生,更加使美国在非洲不得人心。至于拉美,本来是美国的“后院”,是美国牢牢控制的传统势力范围。惟其如此,拉美的民族民主运动必然带有反美色彩。特别是古巴革命胜利,卡斯特罗宣称自己走社会主义道路,并且把苏联势力引进来,而且一时间在拉美有引起连锁反应之势,这更为美国所不能容忍,于是从“猪湾事件”到出兵多米尼加,以及大力支持亲美独裁的军政权等等,越来越与拉美当时的潮流相对立。这样,整个60年代,面对蓬勃兴起的民族独立潮流,美国从陈旧的“冷战”观点和霸权主义心态出发,处处设防,也就处处树敌,而这“敌人”都与“共产主义”关系不大。这使美国成为“一个革命世界中的反革命力量”, 〔4〕越南战争是这种政策的顶峰,也是转折点。
同时,东西方两大集团都出现了变化。西欧国家经济恢复之后,日益对美国表现出独立倾向。1958年法国戴高乐上台后立即向美国闹独立,要求平起平坐,提出欧洲是欧洲人的欧洲,并且主张单独与苏联建立“缓和、谅解和合作关系”。1964年法国不顾美国反对,毅然同中国建交。西德勃兰特的“新东方政策”虽然正式提出是在1969年,实际上自60年代初期已开始酝酿,并“小步子”实施。1957年建立的西欧“经济共同体”尽管内部矛盾重重,还是得到了巩固和发展,成为能向美国争取经济权益的一支不可忽视的力量。另一方面,60年代中苏公开分裂使“社会主义阵营”实际解体。东欧国家继1956年波、匈事件之后,反抗苏联严密控制,要求某种程度的独立倾向也日益发展。1968年苏联认为有必要亲自出兵捷克以免失去控制,反过来也证明这种情况的严重性。
在这样多变的世界上,美国那种天下不归于杨即归于墨的观念已经过时。越南战争集中暴露了美国的弱点,证明了美国不是无所不能的。于是60年代末、70年代初,“尼克松主义”应运而生。尼克松成为战后第一个公开承认美国力不从心,需要收缩战线的总统。“尼克松主义”的实质就是承认美国不是无所不能,要那些指望美国援助和保护的国家首先“自助”;在对世界力量的分析上,尼克松-基辛格提出了五种力量之说:美、苏(加东欧)、西欧、日本和中国(潜在的),而不再是“自由世界”和“共产主义”两家。美国历届总统所提出的“主义”都是要求授权总统进行干涉和扩张,而“尼克松主义”相反,其核心是说明美国必须收缩。
以强烈反共著称的尼克松任内,美国的外交政策实践却较多现实主义成分而较少意识形态色彩。同苏联达成第一个限制战略核武器条约(SALT_I)、赫尔辛基“欧安会”通过最后文件、打开同中国关系、第七舰队撤出台湾海峡、停止越南战争、美军完全撤出越南以及归还日本冲绳,等等,都是这个时期的重要事件。大体说来,整个70年代是美国调整在全世界的力量部署,战线大幅度缩短的时期。不过这一收缩不完全是主动的。1979年初,伊朗霍梅尼上台,与美国交恶,美国失去了一个自1953年推翻摩萨台以来下了很大本钱经营的战略据点。到1980年伊朗扣留几十名美国人质达11个月之久,美国的影响和威望可以说走到了谷底。
苏联自1962年古巴导弹事件受辱之后,在军事上急起直追,到70年代几乎达到同美国势均力敌,并且乘美国收缩之机,从安哥拉到阿富汗,从地中海到印度洋,乃至太平洋,攻势咄咄逼人。于是在卡特政府后期,特别是里根上台初期,美国又对苏联采取强硬态势。里根政府的外交政策思想又回到两极观念,大规模增加军费,努力恢复对苏军事优势,对第三世界,从“冷战”观点看待这些国家的复杂问题,对人民的要求更少照顾而更多以势压人。
在对外政策的态势上,美国走了一个之字形。但是80年代与50年代形势毕竟已大不相同。一个新的因素是,社会主义国家包括苏联在内,都在不同程度上进行改革;而美国独家的威势已今非昔比。因此里根政府不能一味强硬下去,事实上还得采取某些现实的与缓和的政策。不论如何,有一点没有变,就是归根结底,美国外交的主要对手还是苏联,反之亦然。而以欧洲的划分为核心的雅尔塔格局也还是没有起质的变化。
国家利益和意识形态
自从有民族国家以来,在正常情况下,每一个国家的对外政策原则上是以维护国家利益为目的。美国著名国际政治学家汉斯·摩根索就主张根据国家利益来确定外交目标。他和其他一些学者被美国史学界称为“国家利益派”,遭到后来另外一些学派的攻讦。实际上,如果对方今纷纭复杂的国际事务作本质的观察,绝大多数国家的外交政策无不以维护其执政者所认为的国家利益为目的。所不同者,不同的掌权政治集团对国家利益的判断各异。另外,国家实力强弱悬殊时,弱国往往无力维护本国利益,有时在外交上不得不作出牺牲性的让步。至于由于统治者的昏庸、腐败而执行违背其国家利益的政策,则是另一个范畴的问题了。
但是问题并不如此简单。一个国家,特别是大国,如何确定其本国利益, 往往与本民族的思想意识传统有关;同时,执政者为了动员本国人民支持其实际上是出于现实利益考虑的政策,也必须有一套能诉诸本国人民传统意识的自圆其说的“理论”或说词。
战后作为超级大国的美国,一方面,它的“国家利益”、“国家安全”的概念已经涉及全球;一方面,它情不自禁地要在全世界推行其社会制度、价值观念和生活方式。这一点非自美国始,马克思就曾指出,19世纪的英国外相帕麦斯顿力图在欧洲大陆上推行“光荣的英国宪制”。〔5〕只是后来英帝国式微,其外交就日益表现为随机应变的实用主义,而较少“理想主义”高调和意识形态色彩。
战后,在全世界推行西方民主制度的“使命”就落到美国头上。但是由于美国所遇到的对手是共产党领导的苏联,而且在一个时期内左派革命运动在很多国家蓬勃高涨。美国外交的意识形态特点就集中表现为“反共主义”。在不同时期,不同问题上或隐、或显,或强、或弱,但始终存在。一度甚至达到狂热程度。人们自然会提出疑问:“反共主义”与美国实现其国家利益有什么内在的联系?美国与苏联姷亩钥?在多大程度上是出于地缘政治的考虑,在多大程度上是意识形态作祟?由于苏联恰好是共产党领导的国家,二者就合而为一,如果设想在克里姆林宫坐着的不是苏共领导人,而是沙皇,同时仍拥有现在一样强大的力量,同样的扩张势头,美苏对抗的形势是否也同今天一样呢?
19世纪30年代法国著名历史学家托克维尔就曾预言,当美国和俄国成熟时,将成为睥睨世界的两大国。1861年,林肯政府的国务卿西华德把托克维尔的预言又加以发挥说:美国和俄国直到各自向相反方向绕完地球半圈,在人类文明发源地区相遇并互相致意之前,可以保持友好。〔6〕这就是说,他已感觉到今后将是美、俄两家瓜分世界,而发生冲突的地点是在亚洲。
又过了30多年,1899年美国提出了主要是对中国的“门户开放”政策。这一原则固然适用于所有参预瓜分中国的列强,而当时现实的矛头却主要是针对俄国在中国东北的扩张。如果俄国没有在日俄战争中失败,美俄在亚洲的冲突就是不可避免的。苏联后来在雅尔塔会议上对远东的要求,就是恢复日俄战争前俄国在这一地区的特权。这样说,似乎当今的美苏争霸是被两次世界大战中断了的历史发展的继续,是顺理成章的,与主义、制度无关。
然而又不尽然。美国从有外交以来,历来有“现实主义”与“理想主义”之争。有时二者相结合,有时在具体问题上有矛盾。
试以美国对俄国革命的态度为例。当时的威尔逊总统是以“理想主义”外交著称的,他以在全世界推行美国的“民主”制度为己任。同时,威尔逊又是“自决”原则的鼓吹者,根据这一原则,各国人民有权选择自己的政府和政治制度,外国无权干涉。这两点在实践中常常自相矛盾,实际上都是为威尔逊企图领导美国进一步参与世界事务服务。1917年俄国爆发革命,美国朝野舆论起初对俄国推翻沙皇君主专制表示欢迎,威尔逊亲自起草的关于“国际联盟”的十四点宣言中专有一条:“复兴俄国并欢迎它参加国际社会”。但是在布尔什维克推翻克伦斯基之后,西方资产阶级掀起一片“恐赤”浪潮,美国也不例外。在企图软化和“改造”俄国布尔什维克无效之后,终于出兵参加了干涉俄国革命的行列,从而抛弃了“自决”的原则。此后一段时期“恐赤”病在美国国内蔓延,转而危及美国人民自己的信仰自由和公民权利。所以美国从在外国推行“民主”、“自由”始,以损害本国人民的“民主”、“自由”终;而其“理想主义”外交又往往导致干涉别国内政。从那时起“反共主义”已渗入美国外交之中。不过在两次世界大战之间这段时期内,苏联立足未稳,无力参预大国角逐,对美国利益形不成威胁。出于反共、恐共,美国“不承认”苏联达16年之久;而出于双方经济利益的需要,在这段期间美苏贸易和美国对苏联投资却有相当发展。直到1933年,资本主义世界经济大危机,美国多数企业家认为承认苏联有助于改善美苏贸易,缓解经济危机,美国才与苏联建交。假设俄国发生的是资产阶级革命,美国大约不会这样长期坚持不承认,因为看不出美国当时的国家利益有此需要。因此这里意识形态的成分占主要地位,是对整个共产主义思潮的抵制和敌视。当然,再深入一层,美国当时的决策者当然意识到,从长远“国家利益”考虑,共产主义果真在全世界胜利,就意味着资本主义美国的消亡。在这一意义上,“国家利益”与意识形态是一致的。
二战之后,美国把反共原则溶于全面与苏联争夺的外交战略之中,形成了一整套独特的外交思想。1947年3月正式提出的“杜鲁门主义”就为这一外交思想奠定基础。“杜鲁门主义”实际上是美国战后外交总路线(姑且这样称呼)的开端。它提出了一个“间接侵略”的逻辑,就是把任何一个国家的共产党所领导的革命,或者对美国不友好而对苏联友好的民族运动,一律称之为苏联的“间接侵略”,也就是“破坏国际和平的基础”,也就是“危及美国的自由和安全”,因此美国就必须帮助这些国家的人民维护“自由体制”。这样,“维护自由”与“反共”成了同义词,而又把这一点放在其他一切国际准则和美国自己所标榜的“民主”、“自决”等原则之上。杜鲁门的“遏制”政策,杜勒斯的“推回”政策,艾森豪威尔的“力量真空主义”,肯尼迪的“新边疆”政策在国际上的运用,“东京湾决议”中的约翰逊主义以及美国陷于越战不能自拔，以至里根政府出兵格林纳达、支持尼加拉瓜反政府武装……,都贯穿了这一思想。毋庸赘言,美国介入中国内战,对新中国的长期“不承认”和“遏制”、“孤立”政策也是基于同一思想,或以此为其“合理”根据。
“反共主义”究竟在美国公众中有多大基础?是统治集团为了动员群众支持其对外政策而提出的一种借口,还是美国人固有的意识形态,决策者不过推波助澜,加以利用而已?对这个问题不能作简单化的回答,需要透过多年来在“冷战”气氛下互相攻击、诬蔑、歪曲真相等等所造成的种种偏见的烟雾,作客观冷静的分析。
这里所说贯穿于外交思想中的意识形态,主要是对外交政策能直接或间接发生作用的那部分人的思想,广大的“沉默的多数”在通常情况下很少了解或关心外交政策。但这并不等于决策者可以完全不考虑本国公民占主导地位的思想意识和心理状态。
作为美国立国之本的宪法精神,作为200年来把从各大洲投奔新大陆的不同种族和宗教文化背景的人凝成一个民族的共同思想和精神支柱,是以个人主义和私有财产为基础的,同马克思主义是全然两种思想体系,尤其是同十月革命之后的苏联所创立的国家制度及其原理相对立。更重要的是,美国一般人心目中的“社会主义”、“共产主义”、“马克思主义”的概念并非来源于马克思、恩格斯的经典著作,而是来源于斯大林领导下的苏联的实践,外加西方宣传机器长年累月的夸大渲染。对一般美国人说来,“共产主义”等同于“斯大林主义”,意味着他们所珍惜的“民主”、“自由”、“人权”的对立面,本能地加以抵制。还由于其他一些美国特有的历史的、社会的原因,不但“共产主义”,就是“社会民主主义”也很难有发展的土壤。总的说来,与西欧资本主义国家相比,美国社会思潮的重心更偏右。同时,苏联在对外政策中继承沙俄传统,表现出来的大国沙文主义和粗暴侵犯别国领土主权、干涉别国内政的做法,也使“共产主义”扩张之说容易为美国人所接受。
另外,美国人的传统思想中有一种天生的优越感,这种优越感来自得天独厚的处境,又是对自己的信仰、制度的优越感,还有一部分种族优越感。从这里派生出来的,是自以为应向全世界推行美国制度、美国价值观念,“教育”其他“次等民族”的“使命感”。对于传教士说来,则是“拯救”其他异教徒的“灵魂”。美国早期思想家和开国元勋的著作和演讲中提到美国时,诸如“上帝的宠儿”、“自由的卫士”、甚至“人类前途的监护人”一类的词不胜枚举。〔7〕美国19世纪以来不断向外扩张,直至对外用兵,主要是发展资本主义的需要,而这种思想也是一种动力。威尔逊所谓的“理想主义”外交,也源出于此,从而导致干涉别国内政,甚至侵犯别国主权领土,也就不足为奇了。到战后,“杜鲁门主义”把这种思想同反共结合起来,再以实力为后盾,形成一种“超级大国心理状态”,认为美国有权干涉和“指导”世界各国人民的发展道路。如一位美国学者所说,“杜鲁门主义没有明说的意思,就是相信应由美国革命的原则(或者说洛克的思想观念)来指导那些争取内部自由的外国社会,而不是共产主义(或马克思主义思想)。”〔8〕
但是,消极的不赞成“共产主义”(不论其含义如何),一般的民族或种族优越感(不论是有意识的或下意识的),毕竟同到处用行动去反对“共产主义”是两回事。美国人所信奉的“信仰自由”和“自决”原则,与干涉别国内政本来是相违背的。何况,美国还有“孤立主义”的传统外交思想。二战结束时,美国国内普遍的要求是在自己富足而广阔的国土上安居乐业,不去管别国的事。所以,在政府决策者要贯彻其向全球扩张的外交政策时,必须把前面所说的在美国人思想中存在的,或是潜在的那种思想意识,鼓动为一种积极的、外在的情绪,甚至狂热。要造成一种气氛,使反对的意见很难立足。杜鲁门宣布以他命名的“主义”的那篇演说,就是故意耸人听闻地大谈“共产主义威胁”,以煽起恐共气氛。而当时苏联对波兰的做法以及1948年的捷克娛录?又助了他一臂之力。杜鲁门是成功了,在40年代末50年代初的一段时期内,美国国内反共气氛的确十分浓厚,至“麦卡锡主义”出笼而达于白热化。结果,又如飞去来器反过来损害了美国人民自己所信奉的“民主”、“自由”原则。这次造成损害的范围比第一次世界大战后的“恐赤”病还要深、广、持续。连杜鲁门本人及其政府成员都受到了影响。
像麦卡锡主义时期这样狂热的气氛已经过去,而且也为大多数美国人所唾弃。这主要是对国内政治生活而言,因为美国人不能忍受对思想言论的压制,不论来自何方。但是在对外关系中,意识形态因素仍然存在,只不过时有起伏。当然涉及重大战略问题时,决定因素还是现实的利害关系。
当然不能说,“反共主义”就是美国与外交政策有关的意识形态的全部内容。在美国思想界和政治界也有一部分人反对把“反共”的原则放在一切之上。他们有的从现实利益考虑,或主张与苏联缓和、共处,或主张对社会主义国家区别对待,集中对付苏联;有的是更为彻底地信奉美国的民主、自由原则,对于美国在反共名义下支持一些真正独裁、反动、腐败的政权感到不安;有的对第三世界人民的民族要求有更多的理解,不同意完全从与苏联争夺出发来考虑对这些国家的政策。但是,占上风的理论是,所谓“专制”(authoritarian)政权优于“极权”(totalitarian)政权之说,其论点是,“专制”制度有接受美国影响而向“民主”过渡的可能,而“极权”制度则不可能,美国应该“二害相权取其轻”。这样,美国扶植不得人心的独裁反动政权就有了“理论”根据。在不同时期,不同问题上,这几种观点互相消长。对外交政策形成综合的压力。
越南战争之后,美国外交思想格局受到一次空前的冲击。国内思想界对美国在对外关系中所奉行的原则和美国称雄世界的力量发生根本怀疑。当时的一部分青年对美国的传统价值观也产生信仰动摇。这个时期美国的社会思潮重心暂时左移。在外交方面,出现了“修正学派”。他们对美国外交史、外交思想,特别是“冷战”的起源重新审议,不同意“冷战”的责任全在苏联的说法,不接受凡是反共的就是合理的这一命题,而更多以批判的眼光来看美国战后外交。除“修正学派”外,一般自由派学术界也都反对美国打越南战争,对美国的外交政策都有不同程度的批判。尽管这一思潮没有进入决策圈子,但是对当时尼克松政府出于现实需要,实行收缩政策不无推动作用。卡特政府实行的“人权”外交,意识形态成分是很浓的,但是他认为越南战争的教训之一是美国不该在反共名义下一味支持在国内极不得人心的反动政权;因此他除了以“人权”名义对苏联施加压力外,同时对第三世界国家人民的民主要求给予某些考虑,对独裁政权的援助有所保留。
80年代,美国保守思潮又起。在国内经济方面的根源和表现非本文议题。在国际方面,苏联70年代的扩张、越南刚刚在全世界人民同情和支援中取得反侵略的胜利却又立即入侵柬埔寨、还有中国在纠正错误过程中揭发出来的“文化大革命”中的种种阴暗面,以及社会主义国家在经济建设上普遍遭到挫折,客观上助长了国际保守思潮。更重要的是以伊朗人质为标志所表现出来的美国软弱的形象,对美国人所习惯的优越感是很大的打击,它抵销了被称为“越南战争后遗症”的心理状态。里根正是在这种思潮中,以“重振国威”的口号当选。在外交上,里根政府的两极思想和反共意识较明显。里根本人曾在英国大讲“把马克思列宁主义抛进历史垃圾堆”。对第三世界,那种所谓“专制”比“极权”好之说又为“新保守主义”的理论家们拣起,并重新加以发挥论证。但是,当前形势与“冷战”年代已大不相同。特别是在意识形态方面,共产主义运动显然处于低潮,原来意义上的“社会主义阵营”已不复存在,美国无论如何无法以笼统反对“共产主义威胁”为号召。所以在实际外交中现实的地缘政治的考虑还是超过意识形态因素。
但是这并不一定意味着美国外交中意识形态的淡化。只不过在美国某些人看来,社会主义、共产主义当前吸引力减弱,是西方意识形态的胜利,是美国进一步发挥影响的大好机会。从长远目标说,意识形态仍是重要因素,而短期政策则更多从现实政治考虑。1982年冬,刚卸任的国务卿亚历山大·黑格在他的母校普林斯顿大学发表关于美国外交政策的演讲中,开头一段话很能说明这一问题。他以一个老头上火车丢了票,而且忘记了目的地为姳扔魉?“美国的外交政策目标就是要创造一个有利于以个人自由与尊严为重点的美国基本信仰和价值观念发展的国际环境”。他说,“如果美国政府专注于现实政治的考虑而忘记了这一最终目标”,就同那个老头一样;“但是如果过分追求国际的虔诚理想,而忽视了国家的权力和利益,那也是对美国人的现实感的冒犯。”他认为美国外交应该在此二者之间找到平衡〔9〕。这段话也许能概括地说明美国占主流的外交思想中现实国家利益和意识形态的关系。
推行外交政策的手段
以实力为外交的后盾,这是美国同过去其他列强共同之处。美国所实行的就是强权政治。1945年12月,杜鲁门正式提出“以实力求和平”的主题,并确立了“总体安全规划”的观念,明确提出外交与军事力量一致的原则。〔10〕事实上,美国在对外关系中经常使人感到它的军事存在。在政治手段达不到目的时,直接、间接的军事行动,武装干涉和武力威胁屡见不鲜。不过由于本文开始时列举的战后形势和美国本身的特点,美国推行外交政策的手段也有新的特点。
(一)军备竞赛和裁军谈判相交替
核武器的出现,是否能划为一个历史时期,可能有不同看法。但是有一点是肯定的,就是美苏两个武装到牙齿的核大国都深知它们之间的冲突无论多尖锐,不能轻易诉诸战争。战后尽管美苏之间发生过几次“危机”,最后双方都是及边缘而返。美国几次对外用兵,心目中针对的都是苏联,而直接对象却都是弱小的第三世界国家,而且精心计算,以不发生与苏联迎头相撞为度。苏联也是如此。核军备越是发达,美苏直接开战就越不能想像。所以,核武器与其说是一种作战手段,毋宁说是一种威慑(或称阻吓)手段。通俗地说,就是以毁灭性报复能力吓住对方,使它不敢先动手。对于无核国家,若为友邦,就是使其依附自己的保护伞;若为敌国,则是一种讹诈手段。而唯其如此,美苏双方更要力争优势,唯恐为对方所压倒,造成“引诱”对方先动手的危险形势,或者使自己在国际事务中发言权减少。于是,激烈的军备竞赛成了美苏关系中的一大特点。军备竞赛包括常规与核武器两个方面,但主要是核军备,因为第一比常规军备省钱;第二容易见优劣,谁也不敢落后。根据形势制定“核战略”也就成了历届总统题中之议。
核武库不断扩大,在美苏关系十分紧张的情况下,双方都怕战争危险增加;军费开支对双方都是沉重的负担;全世界人民要求和平与要求裁军联系在一起,形成不可忽视的压力;双方的盟国都怕被卷入一场核战争。于是通过裁军谈判谋求缓和,又成为美苏外交中一项经常性的内容。美国于1961年专门成立了“美国军备控制与裁军总署”,负责有关军备控制的政策、研究以及宣传事宜。这一事实本身说明控制军备问题在美国外交中的地位。
由于美苏双方深刻的矛盾和互不信任,裁军谈判十分艰苦,旷日持久而难有结果。裁减常规军备必须包括双方的盟国,涉及面广,问题复杂,几乎不可能达成协议。所以裁军也主要在核军备。几十年来达成了某些协议,没有一项是裁减美苏双方现有的军备的。只是对发展势头作某些限制,或者限制扩散到其他地区或国家。往往一次协议条约成为下一轮军备竞赛的喘息机会。最近美苏达成的关于裁减中短程导弹的协议,尽管裁减的数量微乎其微,却是战后第一次双方同意裁减已经部署的核武器,从这一意义上说,不失其为一个突破,究竟如何发展,世人正拭目以待。
(二)援助和借助其他国家
美国人常称美国外交思想中有“单方面主义”(unilateralism)的传统,里根政府的外交政策被认为更多地体现了这种思想。如果这个词解释为一意孤行,更少考虑和尊重其他国家的意愿,或许成立;如果解释为美国单枪匹马行事,则与战后实践不符。事实上,用对盟国或与国的大规模经济和军事援助的方式来推行外交政策,维护自己的安全利益,是美国战后外交的一大特点,为其他国家在和平时期所少见,也是违反美国直到二次世界大战以前的传统的。1949年通过的“共同防御计划”,确立了这种外援的原则。如一位参议员指出,通过这一计划的第81届国会是“美国有史以来第一届国会,承认援助世界上其他国家加强其军事力量是符合美国人民利益的。”〔11〕
美国的对外经济援助,当然首先是为了美国的经济利益。1945年杜鲁门在说服国会给英国以贷款时就指出,没有世界经济的复兴,美国的繁荣即将枯萎〔12〕。这是显而易见的道理。直到现在,美国也还承认,美国从给予第三世界国家的援助中所得的好处至少同受援国一样多。
在战后的两种制度争夺中,美国对外援助的政治作用也同样重要。因为美国历届政府决策者都认为经济萧条和贫困是动乱和革命的根源,也是滋生“共产主义”的土壤,对欧洲、对第三世界都是如此。“马歇尔计划”明确以挽救西欧的资本主义为目标,并且确实成功了。它是“冷战”背景下的产物。如果没有“杜鲁门主义”先作政治上与舆论上的准备,在当时美国财政还不宽裕的情况下,美国国会是很难通过这史无前例的巨额拨款的。此后对亚洲和其他第三世界国家的“第四点计划”,也是出于同样考虑。美国历史学家贝利这样概括杜鲁门的意图:“杜鲁门宁愿花掉几百万来防止人们变成共产党,而省得他们变成共产党之后再花掉几十亿去打死他们”。〔13〕以后艾森豪威尔的“粮食用于和平”,肯尼迪的“和平队”、“进步联盟”都有防止革命的意图,肯尼迪称之为“反暴乱”(counterinsurgence)措施。
这种借助其他国家来为自己的安全和外交服务的做法,一是体现了美苏争夺主要在广大的中间地带;二是避免同苏联直接发生冲突;三是美国一贯的做法,宁愿出钱、出枪、出顾问,由别国出人打仗,而不愿直接派兵上前线;四是由于美国金元帝国地位的确立,有这种力量和可能。
具体有以下一些途径:
1. 利用国际组织。战后曾经有一个时期,美国在联合国中有压倒影响,能操纵联合国的表决票数,以达到自己的目的,联合国实际成为美国的重要外交工具。甚至美国出兵干涉朝鲜战争也是打着联合国的旗号,动员16个国家至少象征性地参加。这种情况随着大批独立国家的加入,以及中立和独立外交的潮流的兴起,60年代以来逐渐发生变化。目前,美国虽然在联合国内还有不可忽视的影响,但是也常常遭到反对和挫折。美国对于以平等的一员与各国相处还不习惯,有一些政界人士常常以减少缴纳经费,或退出联合国相要挟。
还有其他一些经济性的国际组织,如世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、美洲开发银行等等都是美国捐献最大的份额,同时也有较大的发言权。
2．各种军事同盟。美国战后在世界各地区建立和参加了一系列军事同盟,并同几十个国家和地区先后签订双边军事条约。曾经一度在世界五大洲结成错综复杂的联盟之网,使美国得以在世界许多国家建立军事基地、军事设施和驻扎军队。与此同时,美国也越来越深地陷入世界各地区的种种矛盾之中。所有这些条约或双边,或多边,都是以美国为盟主。也就是说,无论在政治、军事、经济上都由美国承担最大义务,赖美国以存续,当然也以美国意志为主导。在权利和义务两方面,美国同它的盟国远不是平等的。但是有关国家同美国结盟的目的并不一定与美国完全一致。它们不是过分“独立”,不能服从美国需要,就是过分依赖美国,使美国承担远远超出其初衷的义务。随着世界形势的变化,许多多边军事集团日益难以维持,自“尼克松主义”之后,军事集团在美国外交中的作用更为减退。现在有的已正式解散(如东南亚条约组织),有的名存实亡(如美澳新条约组织),有的美国已不能完全控制(如美洲国家组织),主要还起作用的唯有“北大西洋公约组织”。尽管如此,美国通过以军事援助他国来加强其安全的政策没有变。70年代之后更多通过双边条约,或是没有条约的个案处理来发放军事援助,或缔结军事同盟。
3. 扶植亲美政权和颠覆对美“不友好”的政府。这一政策最早施于拉美,以维持和巩固美国的传统势力范围。到“杜鲁门主义”之后,就变本加厉地在全世界各地推行。著名记者李普曼早就指出,美国单凭自己的军事力量不可能做到在“一切地方”“遏制”共产主义,于是“就只能通过网罗、资助和支持形形色色的卫星、委托人、附庸和傀儡来实施”，这项政策要求美国对这些国家或组织的内部事务“进行持续不断的”“名副其实的干涉”。他还指出这样一项政策将使美国陷于进退维谷不能自拔的处境。〔14〕实践证明李普曼的预言是对的。最突出的例子是美国在中国援蒋反共的失败和陷入一场灾难性的越南战争。
“扶植”和“颠覆”,是一项政策的两个方面。后者是“中央情报局”的惯伎。在1947年“中央情报局”成立之初就有一项“隐蔽活动”的任务,后来“中央情报局”以此闻名于世。它在“冷战”时期从事破坏和颠覆苏联和东欧国家的这部分活动并不成功。但是在第三世界从伊朗到危地马拉,从刚果到古巴,从智利到印度支那的活动肆无忌惮。几十年来一些国家政府不正常的更迭,甚至某些政府领导人的消失,很多都与其活动有关。当然“中央情报局”的活动也不一定完全与美国外交政策配合得那么好,有时行动失控,甚至帮倒忙。不过扶植傀儡政权和颠覆,以至公开推翻不合己意的政权,确实是美国外交政策的一部分。
4. 贸易与技术转让。这同直接援助不同,但是有时也起同样的作用。艾森豪威尔曾说:“没有比贸易更好的外交工具了”。〔15〕美国可以用“最惠国”或“普惠国”待遇作为对待不同关系国家的杠杆。一方面,对敌对国家则以贸易禁运政策作为一种“惩罚”和施加压力的手段。战后美国对苏联、东欧、中国和古巴都施行过不同程度的贸易禁运政策(其中包括禁止和限制技术转让)。另一方面,1956年以后,艾森豪威尔政府给南斯拉夫和波兰以最惠国待遇,以鼓励其与苏联的分离倾向。总的说来,如果说美国正面的对外援助为外交服务不乏成功的例子的话,反面的限制和禁运则率多不成功,反而使自己被动。因为从根本上说,禁止经济来往是违反资本主义的发展规律的。另外禁运要生效必须主要贸易国家步调一致。这点美国在50年代对盟国最有控制力时都未能做到,以后就更难了。近年来的一个例子是里根企图以经济措施禁止西欧在天然气管道问题上与苏联合作,结果与西欧国家发生尖锐矛盾,成为国务卿黑格辞职的导火线。这一措施终未行得通。
贸易问题有它本身的经济规律,美国的贸易政策也不可能专为外交服务。在战后初期,美国凭借经济上的绝对优势较能充裕地运用贸易部分地服从战略和外交的需要。现在美国经济面临严重挑战和激烈竞争,以之作为外交政策的杠杆就更困难些。
美国借助其他国家以实现自己的目标并不都能如愿以偿,所以事实上在很多情况下还是采取直接军事行动,这就同过去老帝国主义的“炮舰政策”没有什么区别了。另外,一个趋势是,多边国际组织的地位在美国外交中正在降低。美国更重视双边关系。这点在里根政府尤其明显。
(三)文化宣传
文化宣传工作在美国外交中占着重要地位,美国称之为“公众外交”,其首要任务是“支持美国外交政策,换言之,就是政治宣传”。〔16〕一般说来,对外宣传工作为各国所共用,目的是开展文化交流,促进互相了解,改善本国的国际形象,并且必然为本国政策,特别是外交政策辩护。作为美国的特点的,一是规模宏大,内容丰富,政府与民间相配合,经费、实力雄厚,为他国所望尘莫及;二是自觉地运用它作为外交工具,与政治、经济、军事等其他方面成为一体,为一个总目标服务;三是由于美国外交中意识形态因素较强,文化宣传工作有其特殊意义,“冷战”时期尤其如此。
美国一贯有重视文化教育的传统,对内对外均如此。从历史上讲,对外文化教育事业差不多是与美国开始向海外扩张同步进行的。历届美国政府对大批传教士与其他私人在海外办的文教事业基本上都支持、鼓励。对外文化事业方面很广,其目的也不都是直接为美国政策作宣传。但是从长远看,大量的、广义的交流基本上朝着一个总的方向,就是增进对美国的了解和好感,因此作为一项总的政策,是美国政府积极推动的。
战后,随着美国势力在全球扩张,文化宣传工作正式成为经过国会立法的官方政策。1953年,在战时的“作战情报部”的基础上成立了“美国新闻总署”（USIA),统一领导驻在各国以及各部门的对外宣传机构,到现在已经在120多个国家设有200多个机构,从事多方面的活动,每年由国会通过一定的拨款。在USIA领导下的工作中影响最大的是“美国之音”电台广播。此外还有各种文字印行的十几种刊物,以及其他各种广泛的文化交流活动。USIA受国务院领导,这也说明其主要任务是为外交服务。
由于前面提到的美国战后外交中的反共意识,对社会主义国家文化政策自40年代末以来,就成为“冷战”的工具。1950年美国“国家安全委员会”从“苏联及共产主义世界有一个全面进攻的计划”这样的估计出发,制定了著名的NSC68“安全政策”,包括军事、经济、资源等各方面,文化宣传也是其中之一,其任务是进行全面“心理战”,宣传“苏联共产主义是一切自由国家和人民的共同愿望的死敌”,“发展对克里姆林宫阴谋的反抗”,而且认为“苏联统治下的人民……是潜在的盟友”。〔17〕1956年6月,“国家安全委员会”又提出一份“东西方交流”的政策声明,明文规定美国的政策是“促进苏联国内发生朝着放弃掠夺性政策的政府的演变”;对“卫星国”,则是“争取它们朝着对莫斯科独立的演变”。〔18〕50年代对苏联的“自由电台”(Radio Liberty),对东欧的“自由欧洲电台”(Radio Free Europe),以及60年代在“美国之音”下设的专对古巴的“马蒂电台”(Radio Marti),都带有众所周知的煽动叛乱性质。即使在以后的“缓和”时期,敌对的颠覆性质不那么明显,由于美国对自己的人力、物力和思想影响力有充分自信,在对社会主义国家文化交流上也还是一贯采取积极进攻姿态。因此美国和西方国家所强调的“赫尔辛基精神”主要是文化交流、人员来往自由这一点,这是它们当初所力争,也是至今所竭力维护的。
各国人民之间内容丰富的文化、学术、教育等各方面的交流并不一定直接为外交服务。本文所涉及的只是美国以文化交流作为外交手段那一部分。如果外交本身的目的是在平等互利的基础上增进与他国友好关系,为此目的服务的文化交流也是受到欢迎的。但是由于种种原因,美国的对外文化政策对一些国家往往带有强加于人、干涉内政,甚至颠覆性质,因此美国的“文化渗透”有时成为贬义词,不仅引起社会主义国家的抵制,也引起一些第三世界国家的反感。至于正常的文化交流本来就促进各种思想和文化互相渗透,对有关国家的进步发展、对各国人民的互相了解,都有好处,而且为人类进步所必需。
纵观战后40年,世界局势发生了很大的变化,美国的外交政策也有不少变化。如果要分阶段,尼克松时期的收缩可以算一个阶段,到里根上台又可以算一个阶段。但是本文作者认为总的世界政治格局并没有起质的变化。迄今为止,美苏仍然互相以对方为主要对手,美国外交手段的运用虽然侧重点时有变换,但主导思想没有突出的新变化。因而本文在叙述中宁愿不分阶段。
那么今后如何呢?在本世纪剩下的10多年中会发生质的变化吗?美国有的学者已经在谈论“后战后时期”(post postwar period)。这个新时期是否果真已经到来,或即将到来?这要取决于诸多因素的发展:
美国的实力是否在衰退中?美国由最大的债权国变为纯债务国、如此惊人的财政赤字和外贸赤字、天文数字的国债,究竟意味着什么?靠寅吃卯粮维持的经济繁荣能维持多久?1987年10月份爆发的股票猛跌是一般现象,还是预示着严重的经济危机?美国现存经济机制是否还能发挥调节作用,克服困难,渡过难关?总之,美国的根本经济实力是否会下降到不能维持超级大国的地位?
近年来世界上出现的一个新现象是社会主义国家改革、开放蔚然成风。美国一向对苏联以外的社会主义国家任何摆脱苏联模式,走自己道路的倾向,都欢迎、鼓励,以至给予物质支援。但是现在苏联自己也提出了改革,而且表现出决心很大,来势很猛,甚至有超过某些东欧国家能够接受的程度之势。这对美国意味着什么?苏联改革的成、败对苏联维持超级大国的地位影响如何?是否可能使苏联外交政策起重大变化?对美国的利弊如何?美国对此作出什么反应?它对美苏关系乃至整个国际局势会发生什么影响?
当前美苏之间的裁减核军备谈判和达成的协议是双方互有需要。这是否意味着美苏之间真的有希望持久地和缓下来,以对话代替对抗;还是只不过是再一轮新的军备竞赛之前的间歇?
从总的世界潮流来看,在影响国际关系的诸多因素中,经济因素的作用似乎比军事和意识形态日益重要。随着社会主义国家的改革开放,意识形态在国际关系中的作用还在进一步降低。近年来种种国际纷争也表明,美苏手中所掌握的压倒一切国家的军备,实际作用极为有限。也就是说,国家对世界事务的影响力并不与军备成正比。而经济关系,包括合作和摩擦两个方面,却日益占据主要地位。这种情况发展下去,会不会有一天美国同其他某一个或某几个国家的矛盾大于美苏矛盾?这种形势可能产生于美国同另外的发达国家在国际经济中的激烈竞争,也可能出自第三世界国家不堪忍受贫富过于悬殊的现存经济秩序;在苏联的盟国中是否会出现同西方经济合作关系大于它们之间或同苏联之间的关系,从而使“经互会”作用大大降低?西欧与东欧是否会逐步接近而各自拉开与美苏的距离?
最后,设若美苏仍维持超级大国地位,有没有可能在某种情况下由于互相的需要和对某个地区的利益一致,重施雅尔塔故伎,达成牺牲他国利益的协议?或者,在新的形势下,竟出现美苏利用各自的影响共同促进世界和平的局面?
以上问题,有的是已经出现的一些苗头,有的纯属推理设想。目前得出结论尚为时过早。只能说,目前还看不出根本性的变化,有些设想还是相当遥远的事。但是有一点可以肯定,就是美苏之间发生尖锐对抗,以至直接动武的可能性越来越小。再回到50年代那种“冷战”也已不可能。
就美国本身对国际事务的影响力而言,如50年代那种能够操纵联合国的局面也已经一去不复返。世界力量重心正在逐渐分散。不过两个超级大国的地位目前还没有其他力量能够取代。因此,在可以预见的将来,美国外交的主线还会继续下去。
