为进一步加强国土资源保护和合理利用的基础工作，不断提高国土资源管理水平和执政能力，国土资源部依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源“十一五”规划纲要》等，结合全国地籍管理实际，制订《地籍管理“十一五”发展规划纲要》。
一、地籍管理面临的形势
“十一五”期间是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的关键时期。建设资源节约型、环境友好型社会，大力推进小康社会建设，对国土资源管理提出了新的更高要求。地籍管理是国土资源管理的基础，是严格土地管理的重要保障，是保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的重要手段。在圆满完成地籍管理“十五”计划的基础上，“十一五”期间，地籍管理将加快由传统地籍向现代地籍转变，基础和保障作用将得到更充分地发挥，从而更加科学、有效地为国土资源管理服务，为建设小康社会服务，为实现经济持续快速协调健康发展和社会全面进步服务。
（一）地籍管理在“十五”期间取得重大进展
“十五”期间，全国地籍管理按照《地籍管理“十五”计划纲要》确定的目标和任务，不断加强土地产权管理和地籍基础建设，积极推进“三个迈进”，地籍管理各项业务工作取得新进展，为国土资源管理提供了可靠的产权服务和有效的数据支撑。
——土地产权管理制度建设得到加强，土地登记覆盖面不断扩大。到2005年末，国有土地使用权累计初始登记发证3493万本，覆盖率达到85％；集体土地使用权累计初始登记发证16451万本，覆盖率达到73％，集体土地所有权累计初始登记发证118万本，覆盖率达到51％；累计调处土地权属争议12.3万起。制订下发了《土地登记资料公开查询办法》，各地全面开展了土地登记信息查询服务。
——基本建立了土地调查统计制度，地籍信息化水平明显提高。完成了耕地后备资源调查；城市市区地籍调查完成86％，建制镇地籍调查完成64％；每年坚持开展土地变更调查统计，按时向中央报告全国土地利用变化情况；土地统计数据服务范围不断扩大。1453 个县（区、市）完成1：1万土地利用数据库建设；817 个县（区、市）建成了地籍信息系统。
——土地遥感监测范围不断扩大，提升了国土资源管理的科技水平。完成了全国重点地区土地利用动态监测；完成了环北京地区资源与生态环境监测；监测成果得到较好地应用。
——在不断总结各地典型经验的基础上，大力开展土地调查、登记、统计制度的调查研究，积极推进调研成果的转化，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出，要建立统一的土地分类、调查、登记和统计制度。
（二）地籍管理面临着机遇和挑战
“十一五”时期，地籍管理面临着更大的机遇和挑战：
一是进一步完善社会主义市场经济体系，需要构建现代土地产权制度作为基础保障之一，为地籍管理提供了广阔发展空间。二是建设社会主义新农村，需要更加有效、全面地保护广大农民的合法土地权益，维护农村社会稳定，为地籍事业提供了良好的发展机遇。三是土地管理参与宏观调控，把好土地“闸门”，推进节约、集约利用土地，需要全面、现势的地籍成果作为支撑和依据，对地籍工作提出了新的更高要求。当前，地籍管理还存在以下问题，一是土地权利体系有待于进一步改革和完善，土地统一登记存在法律上的障碍，农村土地登记进展困难；二是地籍基础工作缺乏有效的经费保障；三是土地调查统计数据的权威性不够，地籍成果的应用范围不广，地籍管理的产权优势、数据优势、技术优势、文化优势尚未充分发挥。
二、“十一五”时期地籍管理的指导思想、规划目标和主要原则
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照建设小康社会的总体要求，紧紧围绕国土资源中心工作，不断加强土地产权管理制度建设和地籍基础建设，全面推进地籍的系统化、制度化、信息化建设，充分发挥土地的产权优势和地籍管理的数据优势、技术优势和文化优势，不断强化地籍的基础和保障作用，为保护资源、保障发展、维护权益和服务社会提供支撑和服务。
（二）规划目标
“十一五”规划总体目标：在实现地籍管理基本全面覆盖的基础上，构建现代土地产权管理制度，构建科学的土地调查监测评价体系，构建统一的土地管理基础平台，构建地籍基础建设的长效机制；促进土地统一分类、统一调查、统一登记和统一统计，保证土地数据真实和土地产权清晰，提供全面、优质、便民的土地登记可查询服务，基本实现城乡地籍地政统一管理，地籍管理现代化水平显著提高。
到2010年，地籍管理要实现以下主要发展目标：
——积极参与推动不动产统一登记立法和土地权利立法，促进形成符合社会主义市场经济要求、与国际惯例接轨的土地统一登记制度和土地权利体系。在开展第二次全国土地调查的基础上，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权登记覆盖率达到95％以上。土地登记更加规范，登记资料查询更加便捷。建立较完善的土地权属争议调处机制，土地权属争议调处便民、高效。初步建成“权责明确、归属清晰、保护严格、依法流转”的现代土地产权制度，更加全面、有效地维护权益和服务社会。
——开展第二次全国土地调查，基本建立土地统一调查制度。全面、准确掌握全国土地数据，建立城乡一体化、四级（国家、省、市、县）联网互通的土地数据库；城镇地籍调查覆盖率达到100％以上，村庄地籍调查覆盖率达到95％。
——参与全国农业普查，大力推进土地统一统计制度建设。按照与统计部门确定的“统一标准、分工合作、共同核查和共同发布”原则，实现土地数据的统一统计。加大遥感监测及其成果在国土资源管理中应用的深度和广度。应用土地统计和遥感监测成果，为土地管理参与宏观调控提供服务。
——应用高新技术，推进土地登记体系建设和地籍管理信息系统建设，构建土地管理基础平台，强化地籍在土地管理中的基础和纽带作用，加强地籍成果应用，促进各项土地管理业务紧密联系，形成整体，发挥合力。
（三）主要原则
1．城乡统一，依法行政。按照统筹城乡发展、统筹区域发展的要求，统一规划，统一部署，统一技术标准和规范。整合地籍管理各项成果，建设多库合一、多功能合一的地籍信息系统。严格依法做好土地登记、土地权属争议调处等工作，保护广大土地产权人的合法权益。
2．因地制宜，规范管理。各地在统一的制度和标准下，根据本地区经济社会发展条件和实际需求，因地制宜，合理确定地籍管理工作目标，选择适合本地情况的技术手段和方式方法开展地籍工作。
3．科教兴地，技术创新。积极开展地籍管理现代化示范点建设。加快推进地籍管理现代化建设，要应用新技术、新方法、新机制开展地籍管理工作，提高工作效率和地籍成果质量。
4．服务社会，良性循环。进一步完善和规范地籍成果资料，加大成果应用力度，主动将地籍管理服务于社会管理、促进经济发展、保护用地者的合法利益、规范国土资源管理等方面。显化地籍成果的商品属性，引入市场机制，开展地籍成果应用，逐步形成促进地籍管理发展的良性机制。
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三、“十一五”期间地籍管理各项任务
（一）构建现代土地产权管理制度
以参与土地产权管理立法为基础，进一步健全土地登记制度和土地权利体系，同时加快推进土地登记全覆盖、全面查询和土地权属争议调处工作，建立健全现代土地产权管理制度，更加有效地维护土地产权人合法权益，更加全面地规范土地市场秩序。
1．推动建立健全土地产权管理法律体系。认真参与《物权法》征求意见活动，开展《不动产登记法》立法研究和修订《土地管理法》相关研究，并积极推动研究成果转化为国家相关立法。研究制订《土地权属争议调处条例》、《土地确权条例》、《土地登记条例》，修改完善《土地登记资料公开查询办法》，地方要制订出台有关土地产权管理的地方性法规，形成与社会主义市场经济体制相适应，包括法律、行政法规、地方性法规、规章等，较完善的土地产权管理法律体系。
2．进一步健全土地登记制度。继续开展不动产统一登记制度研究，推动建立统一机构、统一程序、统一效力的不动产统一登记制度。做好不动产分别登记向不动产统一登记过渡的相关工作。研究建立预告登记、异议登记、公告登记制度；开展土地登记官制度、土地登记赔偿制度研究，进一步完善土地登记制度。进一步完善土地登记资料查询制度，推动各地继续出台地籍信息查询收费政策。建立完善土地登记代理人制度、土地登记自我举证制度，2010年土地登记代理人达到2万名。
3．实现城乡土地登记全覆盖。加快土地登记发证工作进度，完成国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权初始登记发证任务，及时做好土地变更登记，促进城乡地籍地政统一管理。进一步规范土地登记等地籍档案资料，扩大土地登记查询社会化服务范围；应用土地抵押登记资料，逐步开展土地抵押风险监测。
4．进一步健全土地权属争议调处机制。加强对土地权属争议调处工作的指导力度，探索建立土地权属争议机制的有效途径。积极研究基层土地权属争议调处经费解决途径，为基层依法调处土地权属争议创造条件。做好土地开发整理、土地置换中的土地权属管理工作。
5．全面建立土地权利体系。按照物权平等、物权法定的原则，改革完善我国土地产权制度，明确国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权，以及各类土地他项权利的主体、客体、权利义务内容、取得和消灭条件等；明确国家土地所有权、集体土地所有权的利益主体和实现方式；明确确定和保护土地空间权的具体办法。开展城市化进程中土地权利的转变及利益关系变化研究。努力推进土地产权研究成果转化，争取将有关成果上升为立法或政策，建立健全保护和合理利用土地资源的产权机制。
（二）构建科学的土地调查监测评价体系
以做好第二次全国土地调查为重点，进一步完善土地调查统计制度，健全全国土地利用动态遥感监测业务运行系统，形成科学的土地调查监测评价体系，掌握全面、现势的全国土地利用现状，为更加严格保护土地资源提供可靠的支撑和服务。
1．制定完善统一的土地调查监测法规和技术标准，开展土地调查新技术应用研究。研究制定《土地调查统计条例》，明确土地调查的调查范围、调查机构性质、组织实施程序、调查经费来源、调查成果效力等，提高土地调查的权威性。修改完善土地调查技术规程、城镇地籍调查技术规程、土地勘界技术规程，研究制订城乡一体化地籍数据库标准。开展数字化土地调查技术和方法研究。开展新技术在土地调查中应用以及土地调查流程优化研究。修改完善土地遥感监测技术规范和标准，确保监测成果的标准化；建立遥感监测的组织、计划和成果应用等管理制度，确保监测工作的规范化。
2．全面完成第二次全国土地调查。按照国家统一组织、统一标准、地方细化调查的方式，开展全国范围内各类土地资源的数量、分布和权属调查工作。在统一土地利用分类标准的基础上，查清我国土地利用的现状，尤其是建设用地、耕地和基本农田的数量、分布和权属状况，并建立国家级和全国31个省级、331个市级、2800多个县级土地利用现状调查数据库，实现土地数字化、信息化管理。在统一调查基础上，建立土地调查成果及时更新机制，实现土地资源数据的快速更新。
3. 建立土地利用动态遥感监测体系。继续开展对环渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲及其他全国50万人口以上城市、国家级开发区（园区）等热点地区的土地利用遥感监测。开展全国基本农田保护示范区、大型土地整理复垦开发项目区等土地利用动态监测。完成国家级土地利用动态遥感监测业务运行系统的建设。建立国家级和省级遥感监测数据交换中心，规模化管理遥感监测成果，并向国土资源其他业务管理和各级政府、各相关行业提供应用服务。
4．继续开展土地资源环境调查监测。发挥遥感的技术优势，开展国家八大生态环境建设工程规划区、国家级自然保护区、全国重点农业基地和两个重点流域等重点地区的土地利用状况的本底调查和动态监测，监控国家重点生态建设地区尤其是生态脆弱区的土地利用变化情况。根据国家需要，及时提供相关地区土地资源和环境监测成果服务。
5. 推动建立城乡统一的土地统计制度。在现有工作的基础上，基层土地统计增加权属、建筑物、耕地坡度、行业用地、基本农田等内容。全国城乡土地按照统一的土地分类标准和综合统计的要求，形成相对完整的土地统计体系。在和统计部门共同发布数据的同时，力争全社会统一使用土地数据。采取措施，快速、准确地掌握有关土地利用变化情况，为经济形势分析提供基础依据，积极参与宏观调控。
（三）构建统一的土地管理基础平台
按照国土资源信息化的统一部署，以土地登记体系建设和地籍信息系统建设为重点，开展全国土地利用基础图件和数据资料备案和检索，建设统一的土地管理基础平台，为土地管理各项业务工作提供更好的基础服务和技术支撑，促进管理更加科学、规范、高效。
1．修订完善地籍信息系统建设有关技术规范和管理制度。完善地籍信息系统的有关标准和规程规范，完善地籍信息系统的软件测评制度。逐步建立地籍信息数据交换和共享机制。
2．建设统一的土地登记体系和地籍信息系统。按照统一规范的原则，开发应用统一标准软件，以县级为基础，建立自上而下的、统一的土地登记体系，实现土地产权登记信息的异地查询、信息共享、逐级汇总和分析。统一标准、统一规划，建立包含土地利用数据库、土地产权信息数据库、土地遥感影像库、基本农田数据库等多库合一的地籍信息系统。加强地籍网站建设，逐步实现国家、省、市、县四级地籍信息系统互联互通的网络化管理。
3．完成全国土地利用基础图件与数据资料备案和检索。2010年前，完成对县（市、区）辖区的土地利用现状数据或图件资料的备案工作，建立备案数据库和检索管理系统，实现国家与地方备案数据库的互联互通。
4．建设统一的土地管理基础平台。根据东、中、西部地区经济社会发展条件不同，结合“金土工程”、国土资源电子政务建设、第二次全国土地调查等工作，以地籍信息系统为支撑，以地市为单位逐步开发建设土地管理基础平台。在统一的土地管理基础平台上，以地籍信息成果等为依据，为建设用地审批、修编土地利用规划、检查监督基本农田保护、查处违法用地、规范土地产权交易等业务工作提供全面、有效的支撑和服务。
（四）构建地籍基础建设的长效机制
以加强地籍成果应用为重点，努力拓宽工作经费渠道，大力推进管理机制创新，不断增强地籍管理发展的动力、活力，形成推动地籍事业健康、持续、全面发展的长效机制，促使地籍管理更加全面、优质地服务社会。
1．建立完善地籍成果应用机制。按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，将地籍管理成果广泛应用于经济社会发展规划制定、城乡建设、国土资源管理等公共管理领域，为政府管理全面服务，更好地发挥地籍的基础和依据作用；将土地登记、土地调查监测成果应用于保护土地产权、防范土地抵押风险等领域，积极为企业和个人服务，不断扩大地籍管理的社会影响。
2．建立地籍基础工作经费投入新机制。加强协调，争取将地籍管理的国家任务目标和地方任务目标所需工作经费列入各级政府财政预算。同时，在土地调查、土地遥感监测、地籍信息系统建设等方面，明确激励政策，吸引社会资本投入，按照谁投资、谁受益的原则，实现资源共享、成果收益共同支配。
3．大力推动管理机制创新。按照政事分开、政企分开、事企分开的原则，推动地籍管理机制创新，把事务性、技术性工作交由事业单位和中介机构来完成，地籍行政机构集中精力做好规划、标准制定，行业管理等工作。加强地籍管理的国际交流，注意学习借鉴国外地籍管理成功经验，探索地籍管理新思路、新方法，逐步实现与国际地籍管理接轨。
四、实施地籍管理“十一五”规划的保障措施
（一）加强领导，保障各项工作落实
地籍管理实行目标责任制，各地要制定具体的发展规划和实施计划，建立考核制度，实行目标管理，定期对照检查任务完成情况。
（二）加强高新技术应用
在开展各项地籍管理业务工作中，不断加强“3S”技术、信息技术的应用，提高管理效率和服务质量，提高地籍管理现代化水平。
（三）强化地籍管理规范化建设
进一步完善地籍管理规范化建设的标准，开展地籍管理规范化建设考核和检查、评比，规范地籍管理的业务程序和工作成果。
（四）加强地籍管理队伍建设
继续推行土地登记人员持证上岗考试制度，加强县、乡土地调查员的培训，建设一支高素质的地籍行政管理队伍。逐步开展地籍中介机构资质认证工作，培育地籍中介组织。建立地籍管理专家队伍，形成有大专院校、科研院所有关人员参加的国家级地籍管理专家库，开展地籍管理科学研究，参与对地方地籍工作的指导。定期、不定期开展地籍业务培训，力争每三年将全国地籍管理行政人员培训一遍。
（五）加强试点示范引导
继续开展国家级“地籍百强县”、农村土地产权调查示范点、土地利用基础图件更新试点、地籍信息系统建设等示范试点建设。各地要在本辖区内开展相应的试点、示范工作，及时总结推广先进经验，大力宣传先进典型，引导、推动本地地籍管理健康发展。
（六）加大对地籍管理工作投入
积极争取中央财政对国家级地籍管理目标任务安排相应的资金，促进地方各级财政采取措施，落实本地区地籍管理的经费，为顺利完成地籍管理各项任务目标提供物质保障。同时多渠道吸收社会资本投入地籍事业，拓宽地籍管理经费渠道。
