牛军
本文试图描述１９５０年６月至１９５１年６月美国对朝鲜战争的政策。由于这一时期美国的政策是不断变动的，有时甚至还是混乱的，而且造成这种状态的原因相当复杂。所以可以肯定地说，在本文描述过程中出现的问题会大大超过它本来想解决的问题。
一
１９４９年５月和６月，美军相继全部撤出中国大陆和南朝鲜。１９５０年１月，艾奇逊发表讲话，明确指出美国在太平洋的防线是从菲律宾经日本到阿留申一线。〔1〕至此美国在远东基本完成了以收缩力量和防线为特征的政策调整。然而时隔不久这项政策便受到严重的冲击。６月２５日，朝鲜战争爆发。从收到有关战争爆发的报告到６月３０日，美国决策者们连续召开会议，迅速作出进行军事干涉的决定。
如何认定朝鲜半岛突然爆发的这场战争的性质，是美国政府作出一切有关决策的决定性的并且贯彻始终的因素。自从欧洲发生“柏林危机”以后，美国政府在估计国际形势方面居主导地位的看法是，全球性紧张局势正在不断加剧，世界处于以美苏两国为中心的“历史性的权力分配”进程中。苏联为了支配欧亚大陆的大片领土，“必然要千方百计地破坏或毁灭美国的完整的活力”。面对这种威胁，美国只能“凭着良知和毅力，作出生死攸关的新决#O&定”〔2〕。在强烈的冷战意识的影响下，美国政府中当时确实是存在某种程度的危机感。１９５０年春，根据美国情报部门的报告，苏联在世界许多地方都具有发动军事进攻的能力，以致使美国领导人认为，“凡是东西方有接触的地方”都可以作出苏联会在那里发动进攻的判断〔３〕。在一片“狼来了”的警告中，美国领导人一旦获悉朝鲜战争爆发，几乎立刻断定“进攻是由苏联发动、支援和怂恿的。非用武力不能加以制止”，否则“就会爆发第三次世界大战，正如由于类似的事件而引起了第二次世界大战一样”〔４〕。美军方的反应更强烈。在本世纪朝鲜战争爆发以前的年代里，美军几乎没有打过真正的局部战争，美军领导人的头脑中没有“有限战争”的概念。所以他们立刻想到的已经不是朝鲜战争会导致什么结局，而是“以为第三次世界大战开始了”，苏联“终于决定要决一雌雄了”〔５〕。美国决策者们在朝鲜战争爆发后举行的第一次高层会议上便达成共识，即这是苏联“企图违反协议把朝鲜搞到手”，是“柏林事件更大规模的重演”，美国除了坚决反击别无选择〔６〕。
美国领导人认定朝鲜战争是苏联发动的，使他们一开始便下定决心进行军事干预，而且是全面的干预。首先是从６月２５日至３０日，美陆海空三军全面卷入战争，海空军作战范围扩大到三八线以北地区，可动用力量的底线划在“目前情况下不危及日本的安全”〔7〕。
其次，军事干涉的范围从一开始就不仅仅限于朝鲜半岛地区。按照美军情报部门１９５０年春的估计，朝鲜并不是苏联军事征服的主要目标。美国高层认为，东方可能出问题的地区是印度支那和台湾〔８〕。对亚洲局势的这种成见必然要影响美国的军事部署。在６月２５日的会议上，杜鲁门批准了艾奇逊关于封锁台湾海峡的建议。第二天，杜鲁门又批准增加向印度支那地区提供军事援助和加强美国在菲律宾的军事力量。杜鲁门声称，这是一种预防性措施，是在“共产主义已不限于使用颠覆手段来征服独立国家，现在要使用武装的侵犯与战争”的情况下作出的决定〔９〕。
第三，利用联合国采取所谓的“集体行动”。艾奇逊在１月的声明中已经指出，被划在太平洋防线以外的地区一旦遭受进攻，美国的政策首先是依靠那里的人们起来抵抗，其次是依靠联合国的集体行动〔１０〕。艾奇逊得知朝鲜战争爆发后的第一个决定就是指示美国驻联合国的代表，要求安理会召开紧急会议讨论朝鲜问题。２５日和２７日，在美国的大力推动下，安理会相继通过要求北朝鲜立即将其军队撤退到三八线以北和制裁北朝鲜等两项#O&决议〔１１〕。美国很快便感到这还不够。２８日，杜鲁门听取了有关国家提供援助情况的报告后，进一步提出要使援助南朝鲜的部队成为代表联合国的部队。此后不久他批准了国务院和国防部共同起草的建议案，该案提出成立统一的联合国军司令部，由美军司令统一指挥各国部队，并授权可统一使用联合国旗帜。７月７日，这一建议案获安理会通过。在争取“联合国行动”方面美国是煞有介事的。但是联合国相继通过的决议充其量不过使美国的军事干涉具有了某种国际支持的声势。艾奇逊对此说得非常清楚，美国“对别国不能有太多希望，他们要么是手头上事情太多，……要么是拿不出什么东西”〔１２〕。结果所谓的“联合国行动”成了美国行动的地地道道的合法装饰品。
美国决定全面干涉后必然要面临一个实质性的问题，即干涉的目标到底是什么。美国领导人并没有忽视他们作出的决定可能导致的严重后果。艾奇逊在２８日就指出，过去三天作出的决定很可能将美国“卷入一场全面的战争中去”。这并不符合他们的初衷。杜鲁门第二天向国家安全委员会明确说明，美国的政策是“迫使北朝鲜人退回到三八线以北去”，“恢复那里的和平，恢复原来的疆界”，亦即恢复到６月２５日以前的状态。这一意图清楚地反映在安理会于６月２５日、２７日通过的决议、美国领导人这时的声明，以及国务院向盟国使节介绍美国的决定时所作的解释中〔１３〕。
担心与苏联发生全面冲突是美国在干涉初期将目标限于恢复６月２５日以前状态的一个重要原因。美国一方面要防止军事干涉进一步扩大为与苏联的全面冲突，同时还要防范所谓苏联在其他地区、特别是在欧洲的突然袭击。为此美国加强监视苏联在其他地区的动向，同时力避在军事和外交方面采取任何刺激苏联的行动。既要遏制所谓苏联的“扩张”，又要防止卷入与苏联的“全面战争”，这是在朝鲜战争中贯彻始终的原则，也是在美国不断调整政策的过程中一直起重要作用的因素。
美国政府同样关注中国的动向。有关部门甚至认为，如果会有哪一方面介入的话，中国的可能性比苏联更大一些〔１４〕。美国领导人对这种估计开始也非完全无所顾忌。杜鲁门在６月２５日决定封锁台湾海峡但推迟公布命令，就含有避免与中国发生冲突的意图。安理会通过“制裁”北朝鲜的决议案后，美国“婉拒”台湾国民党当局借机向朝鲜派遣军队的请求，主要原因就是担心接受国民党的“帮助”会导致中国参战。杜鲁门批准的不准美空军飞越朝鲜北部边界进行侦察活动的规定，同样含有不刺激中国的目的。
美国政府从朝鲜战争爆发到７月上旬作出的各项决定，勾画出了战争初期美国基本政策的轮廓，即以“联合国行动”的名义对朝鲜冲突进行全面的军事干涉，以使朝鲜半岛恢复到６月２５日以前的状态。美国这时的目标固然有限，但其后果影响深远，美国终于重新开始卷入亚洲大陆的战争。
二
当美国领导人最初确定美国干涉的目标是恢复战前状态时，美国政府内部就有不同看法。政、军部门一些地位高低不等的官员认为，朝鲜战争毋宁说是一个“采取行动的很有价值的机会”。他们声称只要三八线存在，朝鲜半岛就不会有持久的和平〔15〕。不过当时这种意见很难形成气候，因为美军会不会被赶出朝鲜半岛都是问题。７月下旬，战场形势的逐步改观，美国政府的有关部门开始着手认真考虑修订干涉目标。
７月２８日，国务院召开会议，讨论政策设计委员会起草的一份题为“关于美军越过三八线的美国政策问题”的报告。该报告指出，美国必须考虑苏联和中国的反应以及大多数盟国可能不支持武力统一朝鲜的政策。越过三八线将加大与苏中发生冲突的可能性，最好是“尽快在可以接受的条件基础上，停止冲突”。如军方认为有把握越过三八线取胜，应设法使北进的行动得到联合国的支持〔１６〕。这份奉命起草的报告倾向性十分清楚，即反对美军超过三八线，主张在军事上形成有利的条件后争取政治解决。会议经讨论一致同意暂不作出是否越过三八线的决定。军方的态度是明朗的。国防部起草的备忘录列举了一举控制整个朝鲜在战略上的全部好处，认为美军随时可以越过三八线。作战目标应是占领整个朝鲜，或夺取４０度线至３９度线之间包括平壤在内的中心城市和交通枢纽，然后再谋求政治解决，唯一限制美军越过三八线的条件是苏军直接介入〔１７〕。
８月初，人民军的攻势在美军顽强抵抗之下陷于停顿。此后美国政府内部已很难听到反对越过三八线的声音了。美国驻联合国的代表也开始大谈联合国一贯主张实现朝鲜的自由和统一。２５日，国务院和国家安全委员会相继召开会议，集中研究关于越过三八线问题。与会者们经过讨论同意，美军应越过三八线，不过要和中苏边境保持一段距离，如有迹象表明苏中军队介入，在向华盛顿报告前不得继续推进〔１８〕。９日，国家安全委员会制定对朝鲜的行动方针的报告。两天后该报告获杜鲁门批准，列为国家安全委员会第８１／１号文件。该文件规定，只要苏联和中国不介入，可以授权麦克阿瑟占领北朝鲜，但在采取这一行动之前，必须获得总统的批准并事先与盟国协商；在向三八线以北进攻时，沿朝中和朝苏边境地区应避免使用美军；如果中苏同时介入，美军必须避免在北朝鲜进行地面战斗；如果中苏军队南下，联合国军应尽可能守住防线，不得采取使局势更加严重的行动；如果只是中国介入，除不与中国进行全面战争以外，可授权在朝鲜以外进行海空战争，同时向联合国提出谴责中国为侵略者〔１９〕。这是一项有条件地越过三八线北侵的决定，其基本点是试图在不扩大战争的情况下用武力统一朝鲜，中国或苏联不直接介入是唯一的先决条件。美国在作出越过三八线决定的同时，开始与盟国协商，并争取使联合国通过决议，为美国的行动提供“合法的基础”。在这方面美国没有遇到多少阻力。
９月１５日，麦克阿瑟发动仁川登陆作战，取得巨大的成功。第二天釜山一带的美第八集团军开始反攻。出乎预料的军事胜利使华盛顿倍受鼓舞。９月２７日，经杜鲁门批准，参谋长联席会议授权麦克阿瑟可以在三八线以北朝鲜境内采取军事行动，消灭“北朝鲜的武装力量”〔２０〕。两天后，参谋长联席会议批准了麦克阿瑟提出的在三八线以北的作战计划。
逐步排除苏联直接干涉的可能性，是美国决定北侵的关键因素。随着战局的发展，美国领导人逐步感到苏联直接介入的可能性越来越小。６月２９日，葛罗米柯会见柯克，声明苏联将坚持不干涉政策，并以此为理由拒绝美国提出要求苏联说服北朝鲜撤军的建议〔２１〕。美国领导人对苏联申明坚持不干涉这样可有两个以上的解释的原则，并不缺乏敏感。艾奇逊在当天召开的国家安全会议上即表示：“中国人可能干预，俄国人则不至于。”到决定越过三八线时，尽管有关指令无一不规定有针对苏联介入的处置办法，但是美国领导人已经基本肯定苏联不会直接进行军事干涉了。１０月２日，苏联代表在联大提出一项关于停战、撤出外国军队，以及和平解决朝鲜问题的提案〔２２〕。与苏联代表以往的表现相比，此时提出这样一个以停战为核心、内容多少可以说是空泛的提案，实际上透露的是缓和的倾向。这毋宁说是一种示弱，美国终于放心了。
中国方面对联合国军越过三八线会作出何种反应，是美国政府一直关注的另一个问题。同不希望与苏联发生全面冲突一样，美国也不愿意在亚洲大陆卷入一场与中国的全面战争之中。在干涉之初决策圈里的确有一些人认为，中国介入的可能性比苏联要大些。但总的说来他们不相信中国会在国内百废待兴之际出兵朝鲜。到美国决定越过三八线时，美国政府得到的情报进一步证明，中国已经错过了干涉的机会。
在朝鲜战争爆发后的一段时间里，相比较而言，中国政府的表态更多的是谴责美国在台湾海峡的侵略行为。从８月下旬起，中国政府越来越频繁地谴责美海空军侵犯中国领空领海的行动。随着联合国军步步向三八线迫近，中国政府开始发出警告，声明对于朝鲜局势决不会置之不理。然而美国领导人对中国的这些足够强烈的反应不是不重视，就是不理解其确切的含义。中国政府的声明和对美空军侵权行动的谴责实际上是发出这样的信息，即美国在朝鲜的干涉已经危及中国的安全。而美国领导人却认为中国只不过是在进行“恫吓”，至多是对美机侵入中国领空和“误炸”表示愤怒。９月２６日，格罗斯致函联合国秘书长，表示美国政府愿意根据联合国核实的结果，对美机“误炸”安东造成的损失给予赔偿〔２３〕。美国显然以为只要大致安抚一下中国就可以了，事实却是这种文不对题的作法只会使事情更糟，且不说中国对美国意图的深刻警惕，美国这样做本身就像一个手持利刃的强盗想用几个小钱收买感到生命受威胁的人放弃自卫。它只能说明美国太傲慢，尽管美国想说明的是它无意同中国打仗。
１０月１日，南朝鲜军军队越过三八线。１０月３日凌晨，周恩来紧急召见印度驻中国大使潘尼迦，对美国发出明确的警告：如果美军越过三八线，中国将进行干预〔２４〕。英国外交部几乎以最快的速度将此情报通知了美国驻英使馆。国务院接到报告后，立即报告杜鲁门和军方领导人，并经五角大楼转告麦克阿瑟。国务院负责东亚和中国事务的部门领导人均指出，应当非常认真地对待周恩来的警告，美国有必要采取一些措施减少中国介入的危险〔２５〕。他们的建议没有能改变美国领导人的成见。杜鲁门认为，潘尼迦不值得信任，而且第二天联合国就要表决一项有关朝鲜的议案，中国很可能只是在吓唬联合国。艾奇逊的看法是，周恩来的谈话“不是一个官方政策的声明”，不应该被用来动摇美国的决心。不过中国的动向对于美国毕竟是耿耿于怀的，在既不相信又多少有些不安的心态下，美国采取了一些只会被当作是没什么诚意的小动作的措施。１０月３日，代理国务卿韦伯指示亨德森，要他请印度方面转告中国政府，美国认为中国的警告“缺乏法律和道义的依据”〔26〕。第二天韦伯又电告亨德森，请印度方面安排他直接与中国驻印大使馆接触，以向后者转达美国无意与中国冲突，联合国军不会威胁中国的安全，以及美国愿在核实的基础上赔偿美机“误炸”中国造成的损失，同时也要表明美国的决心〔２７〕。在采取了这些行动以后，美国领导人一定是认为在稳住中国方面没什么事可做了。而且联合国军大批集结在三八线附近，箭在弦上不能引而不发。１０月９日，参谋长联席会议向麦克阿瑟发出一项指示，针对中国可能进行的干预，授权他有把握打赢就可以干下去，只是在将作战行动扩大到中国境内时必须事先请示〔２８〕。这时联合国军已经在大批涌过三八线。
为了了解所谓“第一手的情报和判断”，以便最后下定决心，也为了控制住麦克阿瑟，使之不要因为在朝鲜的胜利而忘乎所以，乃至将其指挥的部队变成脱缰的野马，杜鲁门于１０月１５日到达威克岛，与麦克阿瑟举行了单独会谈。在听了麦克阿瑟滔滔不绝的论证之后，杜鲁门如果对中国的介入还有一点担忧的话，这时也烟消云散了。不过他没忘记提醒麦克阿瑟，美国的战略重点仍然是在欧洲。麦克阿瑟又一次请他放心，声称朝鲜战争打不了多久，而且复兴战争后的朝鲜也花不了美国多少钱〔２９〕。
杜鲁门几乎不折不扣地接受了麦克阿瑟的结论，他回国后立即发表讲话，说联合国军“不久将恢复朝鲜的和平”。１０月２０日，联合国军占领平壤。２４日，麦克阿瑟下令取消参谋长联席会议关于只准使用南朝鲜军队进入朝鲜北部边境地区的命令，指示美军可以“一鼓作气”地打到鸭绿江边。这时美国武力统一朝鲜的气焰达到了最顶点。
三
美国执行以武力统一朝鲜政策的前提是在中苏不介入的情况下能够迅速结束战争。直到１０月２５日，战争的进程似乎完全是在按照美国的设想发展着。突然一切都“颠倒了”。２５日晚中国人民志愿军发起第一次战役，向鸭绿江推进的联合国军在遭到突然打击后被迫后退，收缩到清川江以南一线。
美国对中国军队入朝作战的反应最初是迟钝的，这在很大程度上是由情报混乱造成的。直到１１月３日，参谋长联席会议才要求麦克阿瑟对局势的发展重新作出估计。麦克阿瑟的答复荒诞不经，他声称“目前还不可能对中国共产党在北朝鲜进行干涉的真实性作出有力的估计”。他甚至提出这样一种可能性，即中国参战是由于他们相信在中朝边境作战的只有南朝鲜军队。总之，“不像是一场大规模干预”〔30〕。当时头脑尚清醒者是中国事务科科长柯乐布，他断定中国参战已经是事实，其目的甚至有可能是将联合国军赶出朝鲜半岛〔31〕。这一警告当然不足以改变美国领导人的决心。杜鲁门在１０月９日的命令中已经将在战场遇到中国军队后的紧急处置权交给了麦克阿瑟，而后者还没有从仁川登陆后的热昏状态中恢复过来。
麦克阿瑟在联合国军撤到清川江以南后，于11月6日明令斯特拉斯迈耶动用所属全部空军力量，炸毁鸭绿江边朝鲜一侧的所有桥梁，以便封锁住朝中边境。他还在东京发布公报，声明联合国军正面对“一支斗志旺盛的新军队”，他们可以就近得到“增援和补给”，而联合国军却不被允许攻击其后方〔32〕。麦克阿瑟的命令和公告立即触及到一个根本性问题，即在中国参战的新形势下，美国是否需要重新考虑武力统一朝鲜的战争目标。
艾奇逊获知麦克阿瑟命令空军轰炸鸭绿江上的桥梁后，敏感地注意到这一行动将会引起的复杂问题。他向杜鲁门建议，由于该命令涉及与盟国协商的原则，在没有充分了解朝鲜局势之前，应暂缓执行轰炸〔３３〕。这时英国和加拿大等国就麦克阿瑟的公告提出质疑，认为这违背了盟国间协商的原则，并表示担心这会使战争扩大，以致使美国彻底偏离欧洲这个中心。杜鲁门认为必须考虑军队的安全，他要求麦克阿瑟进一步说明采取这项行动的理由。麦克阿瑟的答复是抗议性的，他声称“大队的人马和物资正自满洲通过鸭绿江上所有的桥梁”，这使他指挥的部队有“全部被歼灭的危险”。杜鲁门接到这份报告后，便决定让麦克阿瑟放手去干。他完全知道在朝中边境执行这种轰炸任务可能导致战争扩大的后果，作出这样的决定表明，当时华盛顿制订政策时在多大的程度上受着麦克阿瑟的影响。参谋长联席会议在给麦克阿瑟的电报中表达了明显的保留态度，指示他应极端注意避免侵犯满洲的领土和领空，并及时呈报从满洲方面来的敌对行动〔３４〕。
在随后的两天里，华盛顿连续接到麦克阿瑟的报告。这些报告一方面重申不认为中国在进行全面的干预，另一方面又说中国军队的力量正不断加强，有可能迫使联合国军后退，因此强烈要求准许扩大美国空军在朝鲜的行动范围〔３５〕。这些自相矛盾的报告使美国军政要员们对局势的看法比以前更混乱。根据最初的情报，在朝鲜的中国军队不过是“一个团”、“两个团”、“三个团”或更多一些。麦克阿瑟本人也一直声称中国不会全面干预。到了要轰炸鸭绿江上的大桥时，中国军队突然增加到可以迫使联合国军后退、甚至加以“歼灭”那么多。这种情况使美国领导人感到有必要重新全盘研究朝鲜问题。
１１月８日，中央情报局奉命提交的一份报告指出，中国目前的干预是“一种目标有限的过渡性军事行动”，如果能击退联合国军，它将追求更大的优势，否则就把美军拖在朝鲜；如本土受到攻击，它就会全力以赴将美军赶出朝鲜半岛〔３６〕。参谋长联席会议也提出了类似的看法，并特别提醒说美国不宜在朝鲜打一场消耗战，在进一步搞清楚中国干预的规模以前，可不改变原定方针，但“应该经常加以审查”〔３７〕。这两份报告的基调无疑是谨慎的。与此同时，国务院一些人提出了政治解决的建议。他们站在美苏对抗的层次上观察朝鲜战争的得失，认为苏联关注的重点仍然在欧洲，美国如果被拖在亚洲最符合苏联的战略利益。美国应该力争使冲突局部化，在保持仁川登陆以来取得的胜利的基础上，寻找避免与中国发生更大冲突的办法〔３８〕。
１１月９日召开的国家安全委员会会议经讨论后决定，不改变给麦克阿瑟的指令，同时设法试探与中国谈判。这次会议讨论的情况与会议的决定明显存在矛盾。布雷德利在会上实际提出的是两难选择：要么收缩战线，要么扩大战争。而艾奇逊谈话的出发点是美国不要被缠在朝鲜，这完全符合这位“欧洲第一”鼓吹者的一贯思想。结果会议却决定继续干下去，在坚持用武力统一朝鲜的同时，还幻想有可能同中国谈判〔３９〕。
造成混乱的一个非常重要因素是几乎没有人有足够的勇气冒犯麦克阿瑟的权威。于是大家一起找了一个借口，说是在离战场如此遥远的地方，很难作出比他更高明的判断。问题当然并不这样简单。１１月８日，参谋长联席会议曾经打电报给麦克阿瑟，告诉他华盛顿“拟重新考虑”关于武力统一朝鲜的问题，同时也在考虑政治解决。麦克阿瑟的答复是直接了当地谴责华盛顿有人企图推行类似“慕尼黑协订”那样的绥靖政策。他声称依靠现有的兵力完全可以对付中国军队，而且他还准备发起总攻〔４０〕。既然不用投入更多的力量就可以达到目的，何乐而不为。麦克阿瑟的判断是不容怀疑的。仁川登陆作战的胜利已经证明，所有的人都错了，只有他是对的。侥幸、盲从和不敢负责任等一切决策之大忌，美国决策圈中这时无不俱有。
１１月２１日，国务院与军方领导人召开联席会议。艾奇逊在这次会上感到，马歇尔和布雷德利对麦克阿瑟有一种“忧心忡忡的尊重”，既不完全赞成他分兵冒进的军事调度，又不愿或不敢加以反对。而且与会者都明白，在没有确定中国军队的实力以前，麦克阿瑟决不会赞成政治解决〔４１〕。结果这次关键时刻召开的会议除了表示支持麦克阿瑟的计划外，所作的唯一的事是指示柯林斯去征求麦克阿瑟对进至鸭绿江以南１０至２５英里处建立防线的意见。当柯林斯奉命照办之后，麦克阿瑟断然予以否定。华盛顿最后一次保持谨慎的努力失败了。２４日，麦克阿瑟发动了全面进攻，并以一个胜利者的姿态宣布这是一次结束战争的“总攻势”。然而联合国军很快便遭惨败。２５日，中朝军队发起第二次战役。到２４日战役结束时，联合国军全部被赶回三八线以南。
面对联合国军的惨败，美国领导人终于感到必须作出严重的决定了。在１１月２８日召开的国家安全委员会会议上，与会者一致承认美国正“面临一场新的战争”。但是他们之中没有人主张因此就扩大战争。他们认为应从美苏在全球对抗的高度处理朝鲜问题，美国有“应达到的目标和应避开的危险”，并且必须保持西方盟国间的团结和在联合国争取尽可能多的支持。会议决定命令麦克阿瑟顶住，找到一条“可以守住的防线”。第二天参谋长联席会议针对麦克阿瑟建议使用国民党军队赴朝作战一事警告他，不得采取会使战争扩大的行动〔４２〕。
美国领导人不希望进一步扩大战争的倾向是明显的，不过他们认为在这时决不能示弱。杜鲁门在１１月３０日的记者招待会上声明，“联合国部队不打算放弃他们在朝鲜的使命”，美国将迅速加强军事力量，而且“一直在积极地考虑”使用原子弹〔４３〕。两天后，国务院和军事领导人向杜鲁门报告他们研究的结论。艾奇逊指出，中国至少要迫使联合国军退到三八线以北才会同意停战。马歇尔则认为，中国的条件肯定比这要高得多。杜鲁门立即表示已有必要宣布全国进入紧急状态〔４４〕。
华盛顿公开发出充满火药味的声音必定要产生复杂的影响，事实上很快就出现了来自两方面的压力。一方面是麦克阿瑟大喊大叫要求增加美国在朝鲜的军事力量。他声称“除了积极迅速地采取行动，胜利的希望是渺茫的，而实力不断消耗以致最后全军覆没，是可以预见的”，因此必须“重新制订……政治决定和战略计划”〔４５〕。麦克阿瑟诸如此类的报告固然有危言耸听之处，但是同美国领导人发出的声音相比，他的建议并不过分。既然使用原子弹都在“积极地考虑”之中，麦克阿瑟乘机要求增加在朝鲜的军事力量和扩大战争范围，实在是小巫见大巫。
美国领导人并不准备接受麦克阿瑟的要求，他们在麦克阿瑟那种极富煽动性的报告的影响下，扩大战争的倾向的确有所加强，不过总的说来是将其作为迫不得已时才应作出的决定，占主导地位的意见仍然是尽可能不使战争扩大。在１２月３日的会议上，艾奇逊指出，只有在对于保护美军的安全是必要的情况下，才允许采取诸如封锁中国海岸和轰炸中国境内目标之类的行动，而且决定权必须控制在华盛顿，他已经对麦克阿瑟的判断力“完全失去了信心”〔４６〕。会后参谋长联席会议通知麦克阿瑟，目前首要的是保全实力。
另一方面的压力来自美国的欧洲盟国。杜鲁门１１月３０日的声明发表后，在西欧引起剧烈的震动。１２月４日艾德礼抵达华盛顿与杜鲁门会晤。英国的立场简单地说，就是不能陷在亚洲而把欧洲放在一边听人摆布，应该避免使战争扩大，尽快与中国谈判。在保卫欧洲和避免扩大朝鲜战争这两个问题上，美国与英国实际上并没有多大的分歧，关键在于美国不准备在目前的条件下对中国妥协。杜鲁门和艾奇逊在发言中都肯定地说明，美国不会因为朝鲜战争而放弃或削弱在欧洲承担的义务，也不想无条件地将战争扩大到朝鲜半岛以外的地区。不过目前战局决定了中国将提出美国“付不起的代价”，美国只能打下去，“能打多久就打多久”，而且盟国必须与美国的基本政策保持一致，跟着美国打下去。在迫使盟国追随其后这方面，美国当然有足够的法宝。双方经过会谈，在三个主要问题上达成一致意见：即在朝鲜进行的战争不应干扰美国在欧洲防务方面承担的义务；在朝鲜继续打下去直到有利于谈判时为止；不到迫不得已以及在与盟国协商之前，不能把战争扩大到朝鲜半岛以外的地区。
通过美英会谈，美国在中国参战后第一次大致廓清了它将奉行的政策。这项政策的特点是使战争局部化，在不损害欧洲防务和不扩大冲突的原则下继续进行战争，以争取有利的谈判条件，并在此基础上争取国际支持和保持盟国间的团结。１２月１１日，国家安全委员会开会讨论亚洲１３个国家提出的停火建议。会议确定了停火的指导原则，包括不得使联合国军在军事上处于不利地位，不得附有政治条件和由联合国监督停火。根据这次会议的决定，杜鲁门于１２月１５日宣布美全国进入紧急状态。
四
在美英首脑会谈中，美国领导人确定了在不扩大战争的前提下能打多久就打多久的方针。这只是表明军事形势不利时仍将坚持不妥协的立场，美国毕竟需要划定一条适可而止的界线。１２月上旬，迫于军事需要，国务院提出沿三八线停止地面战斗的方案，并由艾奇逊转交英国代表团。〔47〕美国政府的设想只能是名副其实的“腹案”，因为中国此时根本不接受这种条件〔４８〕。
起决定性作用是战场的形势。１２月８日，从朝鲜视察回来的柯林斯报告说，他看到的情况没有麦克阿瑟描述的那样严重。到１２月中旬，联合国军已沿三八线建立了一条配备纵深防御系统的防线。华盛顿有些乐观了，可惜时间不长。１９５１年元旦清晨，中朝军队发起第三次战役，并于１月４日攻克汉城。联合国军全线崩溃，到１月８日战役结束时已被迫退到３７度线附近。
中朝军队突破三八线夺取汉城的攻势使美国政府终于确认，中国参战的目的是将美军彻底赶出朝鲜半岛。美国立即采取行动，争取促使联合国通过谴责中国为“侵略者”的决议，以此向中国施加压力。美国采取强硬的外交行动时，在军事方面却一度陷入动摇不定。对中国参战目标的确认使美国不能不考虑比以往的估计更为严重的军事问题。在中朝军队发起第三次战役的前夕，参谋长联席会议即根据获得的情报指示麦克阿瑟，由于中国军队有能力将联合国军赶走，华盛顿将在必要时下令“向日本撤退”。中朝军队的攻势开始后，参谋长联席会议立即通知麦克阿瑟，他目前的任务是坚守阵地，不过主要的考虑应是部队的安全。如果他认为撤退可以避免严重的损失，就有权下令撤往日本〔４９〕。１月１０日，麦克阿瑟打电报煞有介事地询问，他在朝鲜的任务到底是保持在那里的军事地位以达到某种政治目的，还是通过尽快撤军以减少人员和装备的损失，为了达到完全不同的目的需要采取完全不同的行动〔５０〕。其实参谋长联席会议的指令并没有那么复杂，就是要麦克阿瑟依靠现有的兵力和在被批准的范围内打仗，打得赢就打，打不赢就走。而麦克阿瑟不过是转弯抹角地提出扩大战争的问题。在他看来，要么一走了之，要么即使守住一块地方也必须扩大战争范围。麦克阿瑟尽管有些强词夺理，华盛顿还是要认真考虑一番，如果在朝鲜守住一块不论在哪里的地方都要扩大战争，那么守下去到底有没有必要。
１月１２日，杜鲁门召集国务院和军方领导人开会，讨论下达给麦克阿瑟的命令。会议召开前不久，艾奇逊交给马歇尔一份备忘录，主要内容是坚持在朝鲜打下去，但不采取麦克阿瑟提出的轰炸和封锁中国大陆的建议。马歇尔认为应推迟作出决定〔５１〕。这时国家安全委员会也拟定了一项计划，其要点包括准备撤出朝鲜以加强保卫日本、撤出朝鲜后继续进行海空战争，以及增加对亚洲非共产党国家的援助等〔５２〕。中央情报局综合国务院、参谋长联席会议和陆海空三部的情报组织的意见，提出一份特别报告。该报告列举了在朝鲜坚持住的种种战略价值和政治意义，同时也指出不利之处主要是耗费美国战争资源，影响美国在其他地区加强防务的能力。报告分析利弊得失后认为，撤出朝鲜半岛的决定性条件应是苏联直接卷入〔５３〕。杜鲁门在会议上听取了各方的争论后明确表示，他对中央情报局的报告感兴趣，并且只是在一般的意义上同意撤出朝鲜的想法，但不准备批准安排撤出行动的细节。尽管如此，会议还是讨论了撤出朝鲜后可能采取的军事行动〔５４〕。这次会议决定的基本精神一是要坚持住，二是依靠现有的兵力坚持不住或苏联直接介入，那就从朝鲜撤出。
１月１３日，杜鲁门签署给麦克阿瑟的电报，特别强调了目前在朝鲜打下去的重要性，同时也提醒他说，美国不能不顾盟国的态度和在自己准备不充分的情况下扩大战争。如果靠现有的兵力打不下去那就撤出〔５５〕。美国的决定得到盟国的支持。此后不久，再次到朝鲜视察后到华盛顿的柯林斯等人告诉艾奇逊，在实地看到的情况比在这里听到的要好得多，目前“重要的是绝对不要提撤出的问题”〔５６〕。
形势的发展很快证明美国政府的决定并非空想。1月25日，联合国军开始向北反攻。２月１１日，中朝军队发起第四次战役。联合国军在经历又一次打击与后撤之后，于２月２０日恢复攻势。经过近５０天的攻防战，联合国军于３月１８日重新控制汉城，并且很快便又面临是否越过三八线的问题。
军事地位的改观使美国政府有必要尽快明确混沌不清的战争界限。２月２２日，国务院建议最好由杜鲁门发表一项政策声明，内容包括：希望军事形势的稳定能够成为政治解决的基础，政治解决的目标是：恢复１９５０年６月２５日以前的状态和保证使北朝鲜不再发动新的进攻〔５７〕。为了使军方能够接受国务院的立场，艾奇逊在第二天给马歇尔的一份备忘录中提出联合国军不要越过三八线，并解释了理由〔５８〕。这项备忘录立即引起军方的反对。国务院与军方的分歧就在于联合国军是否有必要再次越过三八线。国务院认为应将目标定在恢复６月２５日以前的状态；军方则坚持三八线没有军事意义，它无险可守。双方多次召开联席会议，经过争论终于取得了一致看法。首先，美国不必要也没有可能用武力统一朝鲜，战争的目标只能是“击退侵略和达到一种稳定的局面”；其次，联合国军要争取和守住的一条防线“应当是在三八线以北，并且应当既是在战术上可资防守的，又是实际上可以得到的”〔５９〕。随后国务院即开始准备供杜鲁门发表的政策声明。
美国政府的决定立刻遭到麦克阿瑟的强烈反对。他在给华盛顿的电报中要求不要改变武力统一朝鲜的政策和取消对他指挥权的限制。不仅如此，正当杜鲁门声明的草案在盟国和东京美军总部传阅时，麦克阿瑟于２４日发表了一项声明，声称如果改变将战争限制在朝鲜的禁令，把军事行动扩展到中国的沿海和基地，中国“就注定有立即发生军事崩溃的危险”，而且作出这样的决定并不困难〔６０〕。麦克阿瑟的声明立即引起强烈反应。中国的反应是强烈的愤慨，美国的盟友是高度的紧张。杜鲁门认为美国政府“花去许多时间”的努力一下便“付诸流水了”。
麦克阿瑟与美国领导人的主要分歧在于前者极力主张将战争不受限制地扩大到中国，后者的原则是坚持使战争局部化，而且目前是寻求停战的最好时机。自从中国参战后，美国政府经过反复研究，认为扩大战争不仅不可取，而且实际上也不可能达到预期的目的。不论是对中国实行海上封锁还是空中攻击，都有可能引起苏联介入，而且美国的盟国也不会赞成。美国在太平洋的战略支撑点是日本，它不得不考虑对中国的海空战争有可能引起中国采取轰炸日本这类报复行动。美国也经受不起长期被拖在朝鲜的后果。美国的战争资源毕竟是有限的，尽管它的确非常富有。
美国政府决定不扩大战争时所考虑的各种因素，就它们的相对意义而言，无一不是受到美国的全球战略（欧洲第一）的制约。只要争论是否扩大在朝鲜的战争，就必定要触及这一关键问题，事实上麦克阿瑟也没有忘记向这项国策发起挑战。３月２０日，麦克阿瑟在给众院共和党领袖马丁的一封信中措词尖锐地谴责了美国领导人，说他们“难以认识到我们在这里是用武器为欧洲作战，而外交家们则仍在那里进行舌战”，“如果我们在亚洲输给了共产主义，那么欧洲的陷落就不可避免了”。所以美国除了争取胜利“没有别的路可走”〔６１〕。４月５日，这封具有颠覆美国全球战略的企图的信被公之于众。
美国领导人终于感到忍无可忍了，他们认为麦克阿瑟的信“足以构成对现行国策的挑战了”。一只鹰不能有两颗头，美国不能有两种声音代表它讲话。４月９日，杜鲁门签署命令，解除了麦克阿瑟的一切职务。事情并没有到此结束。麦克阿瑟所谈并非他一个人的见解，而是代表着国会中一批政治反对派的看法。麦克阿瑟同他们不仅情投意合，实际上还在互相利用。麦克阿瑟利用国会中的反对派干扰杜鲁门的政策，国会中的反对派则利用麦克阿瑟打击杜鲁门政府的威信。一位政府任命的高级军事指挥官向国会反对党领袖表示他不赞成任命他的那个政府的政策，最典型地反映了这种关系。正是由于存在这种不正常关系，杜鲁门政府在撤掉麦克阿瑟后，不得不应付国会中共和党议员的挑战。
撤掉麦克阿瑟的确在美国政治舞台上掀起轩然大波，美国公众和国会议员们甚至一度处于真正的歇斯底里。国会中一部分共和党议员乘机发难，很有一举搞掉民主党执政地位的气势。不过杜鲁门政府的军政大员们决非平庸之辈，他们中的一些人的经验、才干和见识都是第一流的。这些人不仅久经沙场并长期参与制订和执行美国的对外政策，而且是与国会舌战的骁将。从５月３日到６月２７日，包括艾奇逊、马歇尔、布雷德利等在内的政府要员们相继出席两院联合听证会，接受共和党议员的质询。他们在听证会上不厌其详地阐述美国的全球战略、美国的远东政策，以及在朝鲜战争各个阶段作出的决定的理由，很有些说服力地论证了既定国策是不可动摇的，现政府的具体政策和某些作法，包括撤掉麦克阿瑟，并非无可挑剔，但基本上是正确的和必要的。经过历时近两个月的听证会，美国政府尽管被搞得精疲力竭，总的说来还是成功地捍卫了它的地位和政策。
从解除麦克阿瑟的职务到６月２７日国会听证会结束，杜鲁门政府可以说是度过了一场危机。在政治上，通过反驳共和党人的各种指责，捍卫了美国主流派主张的全球战略，以及在其支配下的各项政策，包括使朝鲜战争局部化的政策，从而使杜鲁门政府能够牢固地控制住国内的政治局势。在军事方面，以李奇微取代麦克阿瑟也可算是用将得人，从此美国政府的政略一直都比较协调地贯彻到朝鲜战场的战役战术行动之中。这些并不是没有重大意义的。美国在朝鲜战争中执行的政策主要不是受美国与南朝鲜的关系的影响，它在很大程度上取决于两个因素：一是美国与其他大国及其与西欧盟友的关系；一是美国国内的政争。杜鲁门政府赢得国内政争的胜利，为推行战争局部化和以战迫和的政策奠定了较巩固的政治基础，而且也为和谈提供了必不可少的条件。很难想像，苏联或中国会认真地同这样一个政府打交道，它控制不住国内政治潮流，也驾驭不了远在千里之外统帅几十万大军的战地指挥官。事实上正是在逐步解决国内政争的过程中，美国终于找到途径打开了停战谈判的大门。
