李少军
作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所
美国与联合国之间的关系是特殊的。作为联合国的一个主要创始国，作为联合国总部所在地，作为联合国经费的最大提供者，作为大国中的超级大国，美国在联合国中的地位和作用是别国无法相比的。然而，在这个颇具“民主”色彩的组织里，由于不能完全随心所欲地行事，美国的承诺常常极其有限。50年来，美国时而积极参与，时而消极观望；时而充满希望，时而却又极度失望。复杂的历史原因和现实原因造成了美国对联合国热不了亦冷不得的关系模式。对美国来说，这种已维持半个世纪之久的两难局面也许还需长期保持下去，一个重要原因就是，美国的世界主义抱负少不了联合国的世界主义体制。
美国世界主义的发展与联合国的建立
世界主义在美国的确立，有一个历史过程。与欧洲列强相比，美国较晚才参与建立世界体系的活动。联合国的建立，对美国来说是一个重要的里程碑，它标志着美国从孤立主义走向世界主义或国际主义过程的完成。
立国之初，美国奉行的国策是不与欧洲发生关系。１７９６年华盛顿的告别词确立了美国人长期坚持的一个传统，即后来人们所说的孤立主义。华盛顿的主导思想是把美国事务与欧洲事务截然分开，认为欧洲的一套基本利益对美国人民毫无或甚少关系。以后，随着美国利益范围的扩大，这种传统的内含也渐渐发生着变化。１８２３年门罗提出门罗主义，就发展了这种传统。它不再单纯强调美国，而是强调要把整个美洲同欧洲事务分隔开。门罗主义的提出，标志着美国外交态势向世界主义的演变和大规模扩张的开始。在随后的几十年间，美国把版图从大西洋扩大到了太平洋，并加紧向海外扩张，一直把势力范围扩展到了亚洲。随着地缘政治范围的扩张，美国国家利益的概念也大大扩张了。
第一次世界大战使美国第一次卷入了欧洲事务。对威尔逊来说，美国参加第一次世界大战是美国走向世界主义的转机。战争使欧洲列强元气大伤，而美国则在战后成了举足轻重的世界强国。这种情况促使美国的一些精英人物开始从世界格局出发考虑美国长远的国家安全利益。威尔逊倡议筹建国联，就是实行世界主义原则的一种尝试。威尔逊所倡导的精神和机构，最根本的东西是集体安全原则。按照这个原则，所有成员国将共同行动，反对破坏和平的国家，对其实施经济制裁，必要时则实行军事制裁。威尔逊的打算，一方面是想通过确立集体安全原则维护世界和平，并进而维护美国的全球利益；另一方面亦想通过建立国联构架美国走向欧洲和世界的桥梁。威尔逊敏锐地意识到，如果美国不能通过它的领导和参与来建立一个足以实施和平的联盟，美国就必须制定一项庞大的军备计划来保卫国家利益，不这样做，世界就将面临另一场比第一次世界大战更可怕的战争。
威尔逊的理想深刻地影响了欧洲，然而却未能征服美国。究其原因，固然有党派斗争的影响，但从根本上来说则是因为当时美国朝野孤立主义势力仍占上风。鲁尔·巴特利特认为，“国联之所以失败是由于美国和其他国家领导的骇人的局限性，这种局限性达到了人类历史上空前的程度”。〔1〕就美国的意识形态而言，世界主义完全取代孤立主义的时机尚未成熟，美国人还未做好承担世界领导责任的准备。不过，这次失败的尝试毕竟为后来联合国的诞生准备了条件。
第二次世界大战再次赋予美国历史的契机。战争使得罗斯福能够推动美国朝野从全球的角度来考虑美国的利益和安全。１９３９年１月３１日，罗斯福指出，希特勒妄图称霸欧洲，一旦他得逞，美国的和平与安全就濒临危险。他说：“如果莱因河边界遭到崐威胁，世界的其他部分也会遭到威胁，一旦这一带边界落入希特勒之手，德国的行动将无法抵挡。”〔2〕１９４１年１月６日他在致国会的咨文中指出：“我们国家和我们民主政治的前途和安全，已经和远离我们国境发生的许多事件，不可抗拒地牵连在一起。”“以武力保卫民主生存的战争，现正在四大洲英勇地进行。倘若这场保卫战失败，所有在欧洲、亚洲、非洲和澳洲的人口和一切资源，将为征夺者控制。”〔3〕他要求国会根据租借法案，为反侵略国家提供武器装备。珍珠港事件之后，他领导美国正式加入了反法西斯战争。
在战争之初，罗斯福就开始了建立战后国际体系的构想。１９４１年８月１４日，罗斯福与丘吉尔在共同签署的联合宣言（即《大西洋宪章》）中提出了这样的设想：消灭纳粹后，建立一种“广泛而永久的普遍安全制度”(a wider and permanent system of general security)，使世界各国人民都能在其疆土之内安居乐业，享有自由的生活。〔4〕所谓“广泛而永久的普遍安全制度”，实际上是“国际组织”的一个代用语。鉴于历史教训，他当时还不能明确提出建立国际组织的主张。
１９４３年下半年，二战发生了有利于盟国的战略性转折。罗斯福开始具体构想战后世界格局。他认为，战后维护和平，防止侵略，有赖于大国之间的合作。他提出以美、英、苏、中为中心建立国际和平组织。他把这种大国作用称为“国际警察作用”。１９４３年１１月２９日在德黑兰会议上，罗斯福向斯大林提出了“四个警察”的设想。他主张建立三个机构：一是由四国组成的警察委员会，二是研究除军事问题外的所有问题的执行委员会，三是一个总的机构，在这个机构中每个国家都能够讲出它们想讲的话，小国也能表示自己的意见。〔5〕战争期间，罗斯福的许多外交活动是针对这三个目标：一个在战后能有力地维护和平的机构，一个友好的苏联，一个和平的中国。
罗斯福之所以渴望建立一个具有保卫和平能力的新的世界联盟，是因为他相信这个联盟是美国持久参与国际事务的必不可少的工具。按照他的设想，战后世界事务将在大国控制的体制下解决，而每一个大国对其势力范围都负有特别的责任，为协调它们之间的关系，就需要某种具有世界意义的组织。建立联合国可使美国在战后满意地作出理想的全球性安排，而联合国的托管制度可使美国方便地取得海外军事属地。
联合国的建立，应该说是美、苏、英、中四国共同努力的结果。但是，美国在其中显然起了主导作用。早在１９４０年４月，美国国务院官员就传阅着概述集体安全和经济发展机构的选择性文件。在１９４４年８月的敦巴顿橡树园会议上，只有美国提出了详细的建议。苏联和英国只提出了以非常一般术语表述的若干思想。最终占上风的是美国的观点。〔6〕“联合国”这个名称亦是美国提出的。
美国积极推动建立联合国的活动，反映了二战期间美国实力地位的上升和对全球性安全利益的追求。战争大大改变了强国的力量对比。战前得到公认的六大强国，即德国、法国、英国、日本、美国和苏联，在战后只有美国和苏联保住了这种地位。对比在战争中受到严重创伤的苏联，美国实际上成了独一无二的世界强国。它再也不是那个居于西半球的孤立主义国家了。在欧洲，美军进驻了意大利、法国和西德；在亚太，美国夺回了菲律宾，占领了日本和太平洋的许多具有战略意义的岛屿。太平洋在某种意义上成了“美国的湖泊”，大西洋和地中海也成了美国海军随意游弋的地方。再加作为美国后院的拉丁美洲，美国此时的利益几乎遍及到世界各地。这种情况使得它不可能不追求世界主义的外交态势。它固然希望通过维护世界和平来维护美国的利益，但更希望在这个过程中成为无可争议的世界的领导者。
罗斯福的世界主义，到底是为了“人类的根本自由”（essential human freedoms），还是想通过重构世界秩序为实行霸权政治做准备？恐怕两者都有。按照古德温（G.L.Goodwin）的说法，联合国安全体系的建立体现了罗斯福的霍布斯主义概念，即由负有维持世界和平使命的三个主要战胜国，即美国、苏联和英国，组成一个使世界保持敬畏的“新立维坦”（a new Leviathan)。〔7〕其实，联合国的建立，既标志着美国从孤立主义走向世界主义的完成，亦标志着它在全球范围走向霸权主义的开始。
理想与现实
联合国建立之初，美国上上下下充满了理想主义的乐观情绪。杜鲁门总统在旧金山会议开幕之际强调，会议的宗旨是建立这样一个机构，它不是可能而是肯定会造就未来的和平。国务卿斯退丁纽斯认为，该组织“这次真的会被授与维持和平的权力和意愿”。崐后来成为美国驻联合国首席代表的参议员奥斯汀（Warren R. Austin），欢呼联合国得到了支配全球各民族普遍幸福的管辖权。当时许多美国人相信，他们正在创造的是一个似有魔力的机构，这个得到授权的机构有能力给真正相信并信赖它的人们带来更好的生活。按照《费城调查者》（Philadelphia Inquirer）的观点，联合国宪章确立了“历史上最强有力的防止战争的机构”。更为乐观的人甚至把它称为“黑夜中的一颗明星”，“一座闪光的灯塔”。〔8〕
最初，美国人相信联合国是世界舞台上的一个重要的、独立的行为者，而不单是一个服务于外交谈判的场所。在这个新的集体安全体系中，美国有重大的利害关系。弗兰克（Thomas M.Franck）指出，美国人所以持这种态度，可归因于一定程度的民主利他主义、天赋乐观主义，也许还应归因于这样的事实，即美国最初控制着的这个体系。许多美国人认为，这个组织是美国领导世界事务的一种很好的组织形式。来自新泽西州的参议员史密斯（Howard A. Smith）说：“我支持国际事务中的这种新政策，因为绝望、混乱的世界正亟待美国积极的、建设性的、动态的领导。”当战争结束的时候，他指出，美国参与这个新组织之所以对世界意义重大，是因为“联合国的人民……正期待着我们去领导。”参议员哈特（Thomas C. Hart）１９４５年６月２５日说，美国将成为“这个国际组织中的至关重要的齿轮”。〔9〕
不少美国人是以美国方式来看待联合国。参议员希尔（Lister Hill）认为，联合国将像美国国会一样起作用。这个组织中，成员可能意见不同，争论可能尖锐激烈，但是，像国会议员一样，成员国将会满意地了解到，它们可能在某些决定上失败而在另外一些决定上胜利，而无论胜利还是失败，联合国本身的稳定对每一个国家来说都是最可宝贵的东西。〔10〕或多或少，美国人确信这个国际机构能够改造它的成员。
联合国所确立的体制，是一种大国统治体制。实际上，罗斯福建立联合国的初衷，就是想通过大国的团结来维护世界和平。联合国有关安理会和否决权的制度，就是实现这种大国政治的保证。摩根索直率地指出了联合国的这种特点。他认为联合国是一个大国的国际政府，它的章程与神圣同盟相似，它的伪装类似于国联。他把安理会比作神圣同盟，而把常任理事国比作神圣同盟中的神圣同盟。〔11〕
联合国所确立的大国统治体制，其前提是一致，也就是说，只有在五大国一致的情况下，它才可以统治世界，而如果不一致，则这种统治就根本不存在。也许罗斯福设想美苏在联合国中可以像战争时期那样携手合作，但事实上这种合作很快就不复存在了。罗斯福逝世之后，杜鲁门的政治倾向强化了两者间的矛盾。进入冷战之后，这两者更成了针锋相对的敌手。
在联合国初创时期，美国显然是处于支配性地位。在５１个创始国中，苏联集团只占６个，美国在联合国大会和安理会都可以轻而易举地获得多数。本来，按照罗斯福的设想，安理会应成为世界领导机关，但由于处于少数地位的苏联不断行使否决权，安理会实际上处于一种瘫痪状态。据统计，１９４５年到１９６５年，苏联在安理会共行使过１０５次否决权，而美国则一次也未用过。〔12〕这种情况也间接地反映了两者的力量对比。
为了避开苏联的否决，美国不得不把注意力转向联合国大会，将一些涉及国际和平与安全的原本应由安理会讨论的问题提交联大讨论。１９４７年在第二届联大上，美国操纵成立了由全体会员国组成的“临时委员会”，规定可以在例行年会之间举行会议讨论包括国际和平与安全在内的各种问题。１９５０年在美国的动议下，联大通过了一个为和平而联合行动的决议案，规定世界上出现威胁或破坏和平的行为时，如果安理会由于缺乏一致而无法采取行动，那么联大在多数成员国的要求下，在２４小时之内可以召开紧急会议，讨论采取措施，包括动用武力。这个决议使美国可以绕过安理会，直接通过联大采取行动。
美国在联合国大会的主导地位大概一直持续到60年代初。有人称这段时间的联大为美国的“表决机器”。进入60年代以后，美国的主导地位就日益下降。这中间的主要原因是第三世界的兴起。其实，早在联合国成立初年，阿根廷、巴西、缅甸、埃及、印度、印度尼西亚和墨西哥等国，在政策上就构成了一个介于美苏之间的“第三世界”，它们所表明的利益既不同于美国，亦不同于苏联。以后，随着非殖民化进程，随着英国、法国、比利时等殖民帝国的衰落，联合国又陆续出现了大批新独立的“第三世界”国家。到１９６５年，联合国的会员国已达到了１１８个，其中第三世界国家接近９０个。它们之中多数国家没有追随美国领导的意愿，在很多问题上往往反对美国的立场。第三世界国家的增多，使得它们日益成为联合国大会上的决定性力量，而美国则渐渐失去了它崐的多数控制权。
随着联合国的日益扩大，其中逐渐形成的集团化政治，对美国的地位亦有重大的影响。这种集团化行为，往往对投票起决定性作用。弗兰克分析过１９８４年联合国中的集团化状况，其中有发展中国家集团（１２０个国家）、不结盟运动（９９个国家）、非洲集团（５０个国家）、伊斯兰会议（４１个国家）、亚洲集团（３９个国家）、拉丁美洲集团（３３个国家）、西欧及其他国家集团（２２个国家）、东欧集团（１１个国家）、阿拉伯国家集团（２１个国家）、东南亚国家联盟（６个国家）、欧共体（１０个国家）等。其中有些集团时常采取非常一致的行动。在一定意义上，美国（还有以色列）可以说是联合国仅有的不属于任何集团的国家。这种情况使得美国不能指望争得集团投票的自动支持，也不可能作为掮客在某些问题上进行选票交易。在某些既符合美国利益亦符合个别国家利益的问题上，美国的劝导也往往徒劳无益，因为这些国家往往须服从其集团的政策。〔13〕
当然，美国一贯坚持的一些政策，诸如它的中东政策、南部非洲政策、美洲政策等，因与广大第三世界国家的意愿相反，也造成了它在联合国表决中的孤立。
70年代80年代是美国在联合国最不得意的时候。在联大，美国多数情况是处于少数，有时甚至处于完全的孤立地位，没有明显的盟友。以１９８２年为例。该年联大共通过１５７个决议，美国只有２４次是居于得胜的一方。有１９个决议案，唯有美国投了反对票。还有８个决议案，只有以色列同美国在一起。这些决议并非都是不重要的或关系不大的。这种1∶4的胜负之比，确认了许多美国人的这一看法，即联合国是贯彻美国外交政策的一个冷淡和充满敌意的场所。〔14〕
美国在联合国的处境，造成了美国朝野对联合国的极大不满。美国人认为自己对联合国贡献最大，但到头来却是出钱买骂。失望之余，美国人对联合国的态度日益冷淡。在80年代，华盛顿的倾向是把联合国看作捕蝇草，认为接近它必须小心，也许最好是敬而远之。国务院的流行观点是：在联合国美国应当尽可能少地提创议，因为从那里是不可能指望得到好处的。当然，也有人认为情况并非全然没有希望，认为美国只要选择适当的问题，进行充分的外交努力，还是可以有所作为的。〔15〕
冷战后的抉择
在整个冷战时期，尽管联合国为解决各种国际问题做了不少事情，诸如缓和国际冲突，制定国际规范，推动非殖民化进程，为各成员国提供平等发言的讲坛等，但总的来看，没有发挥人们预期的作用。在整个国际事务中，起主导作用的是美苏两个超级大国的对峙和争霸。在这个大背景下，联合国基本上失去了解决重大国际问题的能力。作为两霸的一个斗争场所，它往往成为被利用的工具。
80年代中期以来，随着国际形势的相对缓和，大国，特别是美苏两国，在联合国中不再处处对立了，安理会也因而获得了一直梦想得到的行动机会。冷战结束之后，随着世界格局的改变，联合国再一次显示了它的活力，突出标志就是对世界各地区冲突干预的增强。通过安理会，联合国干预了发生在尼加拉瓜、萨尔瓦多、安哥拉、莫桑比克、柬埔寨、索马里、波黑、卢旺达、海地等国家和地区的冲突，其中最为突出的是针对伊拉克吞并科威特而采取的行动。这次坚决而果断的干预，是联合国重新登上世界政治中心舞台的转折点，也是美国与联合国关系的转折点。
１９９０年８月２日伊拉克出重兵入侵科威特，六天后宣布吞并这个主权国家，引发了举世瞩目的海湾危机。对此，联合国作出了迅速的反应。安理会接连作出决议，要求伊拉克立即无条件撤军，呼吁同科威特合作的会员国采取坚决的制裁措施，并通过第６７８号决议授权有关国家使用一切必要手段，维护并执行安理会的所有决议，恢复该地区的国际和平与安全。联合国的这些决议完全符合美国的利益。以美国为首的多国部队采取坚决的战争措施解放了科威特，随后对伊拉克实施了严厉的制裁。
美国作为联合国成员国行事，最欣赏的就是这种“得到认可的行动”。本来，联合国采取军事行动，应是成员国向安理会提供武装部队，由安理会“采取必要之空海陆军行动”。海湾战争中所出现的这种军事行动模式，虽然得到了联合国的授权，但却是联合国无法加以指挥和控制的行动。在这种行动中，美国完全可以不受制约地行事。以后美国在索马里和海地的行动，大体上亦属这种模式。
在冷战结束后的新时期，美国与联合国有了某种新的关系。这种新关系突出表现为美国与联合国在干涉主义，特别是人道主义干涉问题上，有了较多的共同点。罗斯维尔崐（C.E. Rothwell）在一篇论述国际组织的文章中指出，个别成员国对于一个组织的支持，从根本上来说取决于该组织对其国家利益服务的程度。〔16〕联合国近年与过去相比更愿意采取行动，更愿意扮演世界警察的角色。它频繁派出维和部队，干预了许多属国家内部的冲突。从美国方面来说，它也比过去更愿意参加打着联合国旗号的干涉主义行动。事实表明，联合国需要美国的支持，美国亦需要联合国的支持。所以，这种关系说到底还是一种利益关系。
美国在新时期之所以需要联合国，是要利用联合国体制来确保自己的世界领导地位。冷战时期，美国清楚地知道自己是西方的领袖而不是全世界的领袖。冷战结束后，美国把确保其世界领导地位作为本世纪外交战略的首要目标。所谓“克林顿主义”，最重要的内容就是美国必须在全球发挥领导作用，并且要以所谓的扩展战略，把原本限于对西方的领导权扩展到全世界。这种战略思想，使得美国不得不进一步加强同联合国的联系，不得不利用联合国的世界主义体制和干涉主义态势，不得不以各种方式争取在联合国的主导作用。
美国之所以需要联合国，同世界格局的变化也是分不开的。尽管冷战的结束使美国成了唯一剩下来的超级大国，但美国的世界经济地位却相对下降了。几十年的军事对抗使美国亦元气大伤。也许冷战并没有胜利者。两极体制结束之后，世界格局并没有形成美国一极，而是日趋多极化，这亦制约了美国的全球领导战略。在这种情况下，力不从心的美国不得不采取更有选择的办法，不得不采取多边主义，更多地借助于盟国和国际组织。
罗斯维尔指出，在本质上，世界上的国家不论大国还是小国，都把国际组织看作是工具，通过这种工具，它们能发展它们各自国家利益的某些方面。在所有领域，国家都表明它们更愿意使组织负担职能和责任，而不是授与它们权力。〔17〕对美国来说，它更愿意利用联合国而不是受联合国约束。其实，任何国家在处理与联合国的关系时，都存在利益问题，它们都会把本国利益放在首位。克林顿总统１９９４年９月２６日在联大会议上发言时指出：“作为美国总统，我的首要任务是对我国公民负责。当我们国家的安全利益受到威胁时，如果可能，我们将同其他国家一起行动；如果必要，我们将采取单独行动；如果可能，我们将采取外交行动；如果必要，我们将动用武力。”美国的利益特点在于它的全球性。从理论上来讲，任何国家的具体利益问题，都有可能与美国的利益相关。反过来说，维护任何国家的具体利益，美国都有可能感到自己的利益受到损害。这种情况反映了美国的世界主义特点和霸权主义特点。这种情况也是美国与联合国难以协调的根本原因之一。
克林顿政府自上台以后，采取了更加支持联合国的态度。然而，这种态度近年正日益受到来自各方的批评。有一些人明确地发出了“回来，美国”的呼声。这种情况在一定程度上反映了孤立主义势力的抬头。目前在美国国内，实际上存在着两种相互对立的思潮。一种是国际主义思潮，一种是孤立主义思潮。当然，这些思潮并不是几十年前那些思潮的翻版，而是新形势下的变种。也许它们并不是纯粹的国际主义和孤立主义，而只能称之为准国际主义和准孤立主义。两者有明显的区别，但亦有相通之处。
具有国际主义倾向的人主张加强美国的世界领导作用，增强对联合国的支持，扩大对联合国的参与。埃文斯（Ernest Evans）认为，冷战结束后，美国应比冷战期间更多地参加维和行动，原因是两个超级大国对抗的因素不存在了，苏联的解体使得世界领导的重担落在了美国一国的肩上。尽管许多人不喜欢国家担负这种世界主义责任，但美国最终会发现，在解决世界的某些较大冲突时，它是无法回避主导作用的。也许最重要的是，世界上的许多暴力冲突，直接威胁美国的利益，而冷战的结束并没有结束这些冲突。〔18〕
对联合国持支持态度的人往往主张在对外政策上实行多边主义。加德纳（Richard N. Gardner）认为，在走向２１世纪之际，我们将面对一个适意的还是敌意的世界环境，取决于我们是否能通过多边外交和国际组织来促进美国的国家利益。面对地区冲突和维和问题、世界贸易问题、核安全问题、艾滋病问题、环境问题和不发达问题，面对我们的相对实力的下降，我们需要与别国分担经济负担和政治责任，不但要同欧洲和日本分担，而且要同发展中国家中的正涌现出来的权力中心分担。〔19〕
与此相反，带有孤立主义倾向的人则认为，安理会不是联盟、尤其不是大国联盟或美国单边外交政策创议的替代者。在主权国家构成的世界体系中，联合国不是也不可能是一个政治行为者，它只在个别情况下是服务于与美国利益并行不悖之利益的有用工具。他们主张对联合国持更加审慎的现实主义态度：可利用联合国时就利用之，不能利用时崐则自己干。温罗德（W. Bruce Weinrod）认为，联合国尽管与若干年前相比是一个更好的组织，其作用更具建设性，但组成它的国家毕竟具有不同的哲学和政治体系以及不同的国家利益。在能够对这样的组织加以有效利用之前，不应该给它更大的权威和更多的资源。世界民主国家不应把它们的安全和命运交给它，它们应优先考虑维持它们自己国家的国防能力和诸如北约那样的关键性联盟。温罗德对克林顿政府谋求扩大联合国权威和能力的政策持批评态度，主张考虑维和问题时必须仔细地考虑美国自己的国家利益，要使美国的维和行动与美国的利益相一致。〔20〕
一些人主张美国应当量力而行。勒菲弗（Ernest W. Lefever）认为，美国作为唯一剩下来的超级大国，面临着恼人的选择。的确，美国是富有、强大、有影响力的，但并非全能的。考虑到美国人的良心、利益、资源，我们必须明智地利用我们的力量。应该像亚当斯（John Quincy Adams）总统所说的那样，“我们在任何地方都是自由的朋友，但我们只是我们自己的看管人。”〔21〕
撇开联合国在国际范围采取单边或多边行动，特别是干涉主义行动，具有合法性吗？这个问题是个颇有争议的问题。加利认为联合国作为一个国际行为者，有权在出麻烦的地区实施或维持和平。多年来，威尔逊式的理想主义者，从多数统治的民主原则出发，一直认为多国行为具有内在长处。甚至对联合国持批评态度的人也承认，得到联合国授权的军队，具有“国际合法性”，而一般的联盟或单边军事行动则不具有这样的合法性。但是，勒菲弗却不同意这样的观点。他认为无论是单边行为，还是联盟行为或联合国行为，都须服从于同样的传统的正义战争准则。国际行为并不比单边行为享有更特别的道德地位。他认为追求多边行动的合法性，不过是想得到一块联合国的遮羞布。勒菲弗认为，在绝大多数情况下，美国应单独或与亲密盟友行动。有少数危机，美国转向安理会也许是明智的。倘若美国利益与一场危机明确有关，那么不管在哪里，只要美国有必要的军事资源和公众的支持，美国就应该行动。有时美国应同那些具有相同利益的盟友一道行动。在极个别事例中，如伊拉克入侵科威特，美国才应该通过安理会谋求其他国家的支持。〔22〕
从现阶段的情况看，美国对联合国的政策将不断受到这两种思潮的影响。美国恐怕既不会放弃联合国，也不会对联合国有更多的承诺。国际主义和孤立主义的矛盾，使美国近期不可能有明确化的联合国政策定向。尽管克林顿政府曾多次表示支持联合国的工作，支持建立召之即来而且战斗力很强的联合国维和部队，表示美国可为此提供１２亿美元的经费，并呼吁为联合国未来的50年制定具体计划，但美国未必会放弃近年来一直奉行的最低纲领主义的对外政策。正如普哈拉所指出的，对于联合国，“美国仍有许多良好愿望，但美国的行为特征将是保持沉默。”他认为，如果有国家要领导联合国的改革，那么这个国家就应该是美国；但看来美国不会这样去做。〔23〕
就美国与联合国的未来关系而言，确实充满了不定的东西，但也许我们可以肯定这样几点，即世界上至今还没有任何其他国家打算或可能取代美国曾取得过的那种世界领导地位；世界上也没有任何其他组织能取代联合国的作用；在美国不可能有任何其他主义能取代世界主义；联合国派出再多的维和部队，也不会变成“立维坦”；美国可以放弃许多原先确定的利益目标，但不可能放弃干涉主义。这些基本点决定两者的关系不可能有大的改变，因此，人们对联合国的前景还不能抱太乐观的期望。
