●郑永年
中国共产党最重要的两根主柱是意识形态和组织。和世界上大多数政党不同，中共一直把自身界定为一个具有使命感的政党，就是说党要引导中国社会的各个方面沿着党认为是正确的方向发展。
党的使命表达于党的路线和政策上，而实现党的使命的则是党的干部。
改革开放以后，党的使命从毛泽东时代的“继续革命”转变成为经济建设。邓小平就此提出干部“四化”标准，录用了大量具有能力从事经济建设的干部。
党管干部制度保证了这个转型的成功。从胡耀邦主政的1980年代到江泽民主政的1990年代，各级领导干部的主体可以说是技术型人才（或者说技术官僚）。
很多年来，党管干部制度一直处于不断发展过程中。近年来，这个制度的发展似乎呈现出加速度现象，高层不断推出干部管理条例。
毫无疑问，所有这些努力都是意在干部管理制度的完善和科学化。但应当指出的是，尽管作了不少努力，干部管理制度仍然存在着一些相当不科学的地方，甚至是严重的弊端。
需要发挥作用的政治官员
党管干部主要包括两个方面，一是选拔干部，二是管理干部。这两方面往往是同一个过程。和世界上大多数发达政体尤其是民主政体相比较，中共的特殊性主要有二。
其一就是政治官员和公务员之间没有明确的界限，甚至根本没有界限。在西方国家，政府公务人员至少在原则上秉持“政治中立”原则，其目标就是政策执行和政策执行的效率。
管理公务员的条规非常多和详细，如教育水平、退休年龄、工作经验等等。
除了“政治中立”这一点外，中国在公务员制度方面学得非常快，吸收了西方发达国家大量好的经验。但中国的制度却没有类似于西方的政治官员，而中国实际上是需要政治官员的。
新的政策的产生和执行都需要政治官员。在没有产生政治官员制度的情况下，中国实际上把公务员当作政治官员使用。
或者说，中国是用产生和管理公务员的方法来产生和管理政治官员。可惜的是，公务员制度实际上是产生不了政治官员的。公务员制度有太多的量化限制。
目前选拔制度自上而下
即使一些公务员通过政治任命转变成为了政治官员，但其行为仍然是公务员的那种，而非人们所期待的政治官员的行为。
随着中共从一个革命性政党转型为执政党，越来越需要政治官员。无论是体系创新还是社会的需要，都不是干部管理条例中所能规定下来的。
选拔制度也同样存在着弊端。中共的选拔制度也在变化过程中，近年来逐渐引入一些民主因素。但选拔制度总体说来还是自上而下的。
在民主国家，无论是党的干部和政府官员大都是由选举产生，而选举是个自下而上的过程。人民所选举的官员必须向人民负责，需要真实的成绩。
尽管选举制度也会有弊端的存在，但选举制度本身就是一种纠正机制。道理很简单，因为人民是不能一而再、再而三地被欺骗的，不能对人民负责的官员最终会因为选举制度的存在而被淘汰。
中国的选拔制度自上而下，就是说上级领导个人或者领导集体选择下级干部。这个制度因素就决定了被选拔的官员必须对上负责，而没有制度性的因素诱导其向下对人民负责。
因为管理和控制干部的需要，所选拔的官员也必须加以频繁的“交流”。“干部交流”制度背后有很大的理性，但这个制度的负面效果就是官员更不需要对人民负责。
“卖官”和“买官”这种供求关系的出现不能说和干部交流制度没有关联。同时，干部也需向人民“作秀”，搞大量的政绩工程。表面上看是发展型政府，是为了发展地方经济，但实际上往往成为掠夺型政府，向地方人民掠夺财富。
官员往往不用对政绩工程负责，因为搞政绩工程的原初目标就是为了向更具利益的地方调动。
现行的干部选拔和管理制度如果不加以纠正，就会导致党内的政治垄断。拿年龄限制来说。越到高层，干部的人口基数就越小。
在任何社会，政治精英都会是少数。但是在中国，因为年龄限制的因素，也是因为没有政治官员制度，这个少数必然和年龄联系起来。
简单地说，在西方，这个少数既可以包括年长者，也可以包括年少者。但在中国，这个少数必然是年长者。
数亿人口只有几百人可选
从长远说来，现行制度会导致执政党的保守性，并且容易和人民与社会脱节。试想一下，每一个合格的美国公民都有权利参与总统的竞争，那么又有多少合格的中共党员有可能被选拔为党的领导人呢？非常少。
在现行的干部管理制度下，能够成为党的领导人的最多可能是数百人。我们可以假定这数百人都是顶尖的人才，但从数百人中选拔出来的领导人和从数亿人口中选举出来的领导人是不可比拟的。不管这数百人是多么优秀，人们还是会相信从数亿人口中选举出来的人才。
数百人和数亿人的基数差异不仅仅是人才的质量问题，更是领导人合法性基础问题。政治领袖如果没有足够的群众基础，政策的制定和执行都会成为大问题。
那么，如何来纠正现行干部管理制度中的弊端，使之更为科学化呢？两个因素不可或缺。一是把公务员制度和政治官员制度区分开来。在公务员制度之外，必须建立一套选拔和管理政治官员的制度。
一些适用于公务员制度的因素如年龄、性别、教育等等并不见得也适用于政治官员制度。用选择公务员的制度规定不可能产生政治官员。
更为重要的是，政治官员的产生也要逐渐从选拔制度转型到选举制度。
在现阶段，大多数地方，政治官员的产生是选拔和选举的结合。尽管一些地方近年来也在强调自下而上的选举，但选拔还是主要的。
选举制度的确立必然扩大所选择领导人的人口基数，因此是其群众基础。发展选举制度因此必须是党内民主的主要内容。
·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任
