【内容提要】冷战后，美国各届政府对非洲政策各有不同侧重点，老布什时期的对非政策重点是抢占前苏联留下的阵地和推行“民主化”，克林顿政府强调通过经贸发展美非关系，小布什上台后，美对非政策重点转向反恐和能源。这些政策有四个共同特点：服务于美全球战略、实用色彩鲜明、选择重点国家、政策手段灵活多样。美国的非洲政策对非洲国家的影响总体上是消极的，今后美仍不会将非洲作为战略重点，但其政策中的积极因素有可能增加。
【关键词】美国/非洲/对非政策/特点/趋势
【正文】
从地缘政治角度来说，非洲可算是离美国最远的一个大陆。从经济利益方面看，非洲国家对美的重要性相对较轻。冷战后，非洲在美战略格局中的地位也有所下降。尽管如此，美国始终没有忽视非洲。美历届政府都有明确的对非政策，尽管其各自的侧重点有所不同，但都服务于美全球战略目标，并体现出一些共同特点。
一
冷战时期，美国为了“防止共产主义渗入”和“遏制苏联扩张”，在非洲与苏联展开了激烈争夺。美向非洲国家大量提供援助和支持，如20世纪60-70年代，针对苏联为埃及建造的阿斯旺水坝和中国建造的坦赞铁路，美先后修建了加纳阿松泊大坝和坦赞公路；美苏还多次诉诸代理人战争，如在扎伊尔、安哥拉和埃塞俄比亚等国都有这种情况，非洲因而成为美苏争霸的重要阵地。冷战后，美成为唯一超级大国，没有势均力敌的对手与其公开抗衡和争夺势力范围，非洲在美全球战略中的地位遂相对下降。非洲是美迄今唯一未曾建立地区安全框架体系的大陆。老布什、克林顿和小布什三任总统都曾表示美在非没有重要的战略和安全利益。①然而，美并未忽视非洲，上述三任总统都制定了具体的对非政策，并在实践中得到执行。20世纪90年代中后期，美表示要重新评估非洲的战略价值。“9·11”后，出于反恐和能源安全需要，美对非重视程度较前有所上升。
老布什时期，美对非政策主要是填补苏联留下的真空并推行“民主化”。20世纪90年代初，苏联从非洲战略性退出，美迅即将其影响扩展至全非，填补了苏退却后留下的真空。美帮助埃塞俄比亚反政府武装赶走亲苏的门格斯图，敦促苏联顾问和古巴军队撤出安哥拉。海湾战争胜利后，老布什鼓吹建立美国领导下的“世界新秩序”，并为实现这一目标在非洲推行多党民主制，将经援与“民主化”挂钩。早在1989年秋，美驻肯尼亚大使就提出美援以“民主化”为前提，随后美以肯政府逮捕“民主斗士”为由停止了对肯援助。美还设立3000万美元的“非洲民主基金”资助非洲国家的民主选举。
同时，美继续操纵国际货币基金组织和世界银行压非洲国家进行“结构调整计划”，接受以新自由主义为核心的“华盛顿共识”，使非洲国家贸易自由化，经济私有化，以将其纳入全球资本主义体系。另外，因忙于接收冷战后“和平红利”和进行海湾战争，老布什投入到非洲事务中的精力很少，其开发非洲资源和市场的设想在任内未来得及展开。因丧失了从美苏均势中渔利的空间，又经历了多党风潮带来的震荡，多数非洲国家对美这一时期的政策没有多少好感。
克林顿时期，美对非政策重心由政治转向经济，由援助转向贸易和投资。1995年美国防部发表冷战后第一个较系统的对非政策报告，指出美在非没有太多重要利益，但仍要确保在该地区的主导地位。1996年和1997年，克林顿先后向国会提交了两个有关促进美非经贸合作的报告，指出要通过扩大贸易和投资增进美在非利益。1998年，克林顿访非，宣称要同非洲建立新型伙伴关系以支持非洲发展。2000年美推出《非洲增长和机遇法》(AGOA)，对多种非洲产品减免关税。至此，美对非政策由重政治转向重经济的调整基本成形。20世纪80年代及90年代初，美非贸易额在美外贸总额中的比例不足1.5％，90年代后半期，双方贸易额持续以年均20％的速度增长，美非贸易额占美外贸总额的比重一度达到2％。1995年和1996年美非贸易额分别达252亿和292亿美元。1989年美对撒哈拉以南非洲的直接投资仅占其对发展中国家总投资的1.3％，1996年则增至5％。②与此同时，美对非援助水平显著下降，20世纪80年代美对撒哈拉以南非洲援助每年保持在16-20亿美元，90年代以来平均每年只有11亿美元。③
这一时期美对非政策的另一变化是在安全问题上由直接干预转而强调“多边主义”。美1993年在索马里维和行动中付出了血的代价，此后开始强调非洲问题由非洲人自己解决，将联合国和非统等多边组织推到前台。只要不牵涉切身利益，美绝不派兵卷入。不管是利比里亚长期内战、卢旺达种族屠杀还是刚果(金)冲突，美均未派兵干预。与此形成对比，冷战时期，美为了保蒙博托，联合比利时等国三次出兵前扎伊尔。美对非政策未变的是，继续在非洲推行“民主制度”和西方价值观，以“民主”和“人权”为借口干涉非洲国家内政，如曾对尼日利亚军政权采取“惩罚性措施”，对苏丹进行经济制裁等。
小布什时期，美对非政策从轻视转向以反恐和能源为核心的实用主义政策。小布什上台之初，表现出对非洲事务的轻视和脱离。但“9·11”后，小布什政府迅即调整对非政策，增大对非关注，并突出了以下两个方面：一是将非洲视为全球反恐链中不可或缺的一环。伊拉克战争爆发后，美诱压并举，将埃塞俄比亚等五国拉入“倒萨”同盟，并以反恐划线区分敌友，强迫非洲国家支持其反恐。美在东非之角吉布提建立了1000多人的军事基地，又分别在东、西非投入1亿美元，为相关国家培训反恐人员、提供反恐设施，构筑了覆盖东非之角、撒哈拉沙漠和几内亚湾的反恐网络。2004年和2005年，美国两次与阿尔及利亚、马里、乍得和尼日尔等八九个北非、西非国家举行联合反恐军事演习，以加强该地区反恐能力。2006年2月，美国防部长拉姆斯菲尔德专访阿尔及利亚、摩洛哥和突尼斯等北非三国，商讨进一步加强双方军事及反恐合作。
二是重视非洲石油的战略价值。自冷战结束后，美从非洲进口石油一直占其石油总进口额的16％-19％。近年因中东地区动荡加剧，小布什政府开始考虑使能源供应多元化，将非洲石油看作对中东石油的潜在替代。美情报系统估计，2015年美从非洲进口石油的比例将上升至25％，美对非石油领域投资占其对非总投资的2/3。④ 2003年，美能源部宣布该财政年度对非石油投资100亿美元，而美谢夫隆德士古石油公司称未来5年将在非洲石油开发领域投资200亿美元。由该公司主导、投资37亿美元的非洲最大输油管道项目乍得-喀麦隆管线已于2004年竣工并投入使用，这也是美在非洲最大的一个投资项目。美注意通过加强武力威慑来保证非洲石油供应的可靠性。美在吉布提的军事基地正好遥扼苏丹石油输往红海的管道，美拟在圣多美和普林西比建立军事基地出于同样考虑。美与西非国家加强军事合作目的除反恐外，还着眼于几内亚湾的石油。美国负责非洲事务的前助理国务卿沃尔特·坎斯坦纳曾坦言：“非洲石油对我们来说是国家战略利益，并将随形势发展而变得日益重要。”
另外，小布什政府延续了克林顿时期通过贸易和投资开拓非洲市场的政策，维持和建立了若干贸易促进机制。除“非洲与非裔美国人峰会”等民商界会议和机制外，美政府还设立了“美非贸易与经济合作论坛”，给予更多非洲国家享受AGOA的资格。美还于2003年开始与南部非洲关税同盟谈判，期望达成一项自由贸易协定。21世纪头两年，由于美自身经济疲软等因素影响，美非贸易发展缓慢，后随美对非石油需求增加及AGOA带动效应显现，美非贸易增长迅速。2001年美国与撒哈拉以南非洲的贸易总额为282亿美元，2002年降至240亿美元，2003年则升至326亿美元，2004年更是达到440亿美元(其中美出口86亿美元，进口354亿美元)。⑤
二
冷战后美国三位总统任内，美对非洲政策侧重各有不同，但对非战略目标并无二致，因而表现出若干共同特点。
第一，对非政策服务于美全球战略。冷战后，美国全球战略目标是维护美对世界的“领导权”和霸主地位，美因而不希望看到非洲出现一些“不听话”的国家。在北非，美始终注意防止穆斯林极端势力上台与其作对。1991年，阿尔及利亚激进的伊斯兰拯救阵线在第一轮议会选举中赢得多数，随后议会选举被中止，该组织也被取缔，在此过程中，美国无疑在背后施加了影响；⑥美对利比亚当权者的压力始终未曾放松，最终也见到了成效；2004年在达尔富尔问题上，美坚决要求苏丹政府解除“阿拉伯民兵组织”的武装。在撒哈拉以南非洲，美对敢同西方叫板的非洲国家领导人绝不手软。津巴布韦总统穆加贝出于国内需要，强力推行土改，得罪了美国，美因而与英国、欧盟一道发起制裁，欲除之而后快。刚果(金)前总统朗洛·卡比拉上台后想走独立自主的发展道路，与包括美在内的西方国家产生矛盾，不久后遭到刺杀，有消息说这与美国中央情报局不无关系。另一方面，美对服从其全球战略需要的国家则奖赏有加。塞内加尔和乌干达政府都曾公开支持美打击伊拉克。塞内加尔《太阳报》在小布什访塞时称颂“美国意味着人权、合理管理和自由选举，意味着保障国民在经济、文化和社会方面拥有相同的成功机会”，将美对伊战争比作“类似于反纳粹德国的解放行动”。⑦乌干达总统穆塞韦尼也曾将恐怖分子与希特勒相提并论。穆平均每年要访美两三次。作为回报，克林顿和小布什的访非行程，都将塞内加尔和乌干达包括在内，并给予这两个国家减债、援助上的特别优惠。
另外，推行西方民主制度和自由贸易也是冷战后美追求的全球战略目标。受美鼓动，非洲国家毫无例外地被“民主化”浪潮所席卷。美还通过“结构调整计划”将“华盛顿共识”强加给非洲，其实就是向非洲推行新自由主义。“9·11”后，美全球战略出现新的调整，认为从北非经中东、中亚、南亚至东北亚是威胁美国的“不稳定弧形地带”，美因而把加强在该地带反恐行动和美全方位的影响力作为新的目标，其相关对非政策是这一战略调整的必然结果，是服务于新目标的有机组成部分。
第二，采取以自身利益最大化为原则的现实主义政策，不断扩大美在非洲的经济利益，对非洲自身发展问题则不予重视。为了自身利益，美可以同独裁者和战争狂人如蒙博托、安哥拉安盟前领导人萨文比等结成盟友。而一旦其失去利用价值，美则弃之如敝屣。美会为当前战略利益结交新朋友，即便他们曾为敌手，如美为了石油积极谋求改善同安哥拉和苏丹政权的关系。美制定AGOA，表面上是为了扩大非洲对美国的出口，而实际上，与石油和石油制品相关的出口得到最多优惠，即产油国和有能力提供石油产品的非洲国家获得了更大的出口空间；同时美却大幅补贴本国农产品，使非洲农产品无力与之竞争，甚至难于进入美国市场，西非棉农长期深受其苦。非洲对美农产品出口仅占其对美总出口的1％左右。美推动八国集团通过“对非行动计划”支持“非洲发展新伙伴计划”，但至今未确定任何具体项目。美关注非洲艾滋病问题，却有评论认为其对外宣传成份远大于实际行动。小布什2003年宣布5年内提供150亿美元帮助非洲和加勒比等发展中国家防治艾滋病，即平均每年拿出30亿美元，但2004年的预算拨款只有4.5亿，⑧而且其中很大一部分还用于资助美国公司研发和销售抗艾滋病药物。
第三，选择重点国家作为其推进对非政策的基石。美注定不会对非投入太多精力，同时却想凭借有限投入来获得最大产出，因而选择一些重点对象发展关系，期望收到事半功倍之效。实际上，美近年在非洲加强军事合作的对象国要么是战略位置重要，要么是拥有丰富的石油或矿产资源，或是两者兼而有之。如2006年2月拉姆斯菲尔德到访的阿尔及利亚并非美传统盟国，却是非洲地区大国，它在地区事务中有一定的影响力，且拥有丰富的石油资源。美国从安全、贸易、投资和反恐等各方面考量，将非洲北部、南部、东部和西部的大国埃及、南非、肯尼亚、尼日利亚和塞内加尔作为重点，与它们建立了密切的政治、经济关系。美国每年援助埃及20亿美元，与其维持长期的盟友关系，由此不仅保持了美在北非地区的影响，而且有效抑制了整个阿拉伯世界反美势力的上升。尼日利亚和南非长期以来是美在非洲的第一和第二大贸易伙伴。2004年，尼美贸易额达178亿美元，⑨占美国与撒哈拉以南非洲贸易总额的40％。美从尼日利亚主要进口石油，从南非进口大量的铬、锰、钒、铂等贵金属。美对这两个国家的投资约占其对非投资总额的2/3。美同尼日利亚有首脑定期会晤机制，同南非建立了两国双边委员会。美将塞内加尔树为非洲的“民主典范”，2004年12月，华盛顿民主研究所将“民主奖”授予塞总统瓦德，称塞内加尔是“一座灯塔”，在自由选举和民主制度方面给其他非洲国家“指示了方向”。瓦是这次唯一获此“殊荣”的非洲国家领导人。美曾一度冷落肯尼亚政府，但1998年美驻肯尼亚使馆遭受伤亡惨重的恐怖袭击后，美开始给予肯特别关注，将其作为反恐重点，提供了大量人、财、物的支持。到目前为止，肯仍是唯一正式同意美使用其机场、港口等军用设施的非洲国家。另外，美国以点带面，通过上述国家将其影响力辐射到它们各自所在地区。美与这些国家一道，定期或不定期地主持召开美国同非洲次地区组织，如南部非洲国家发展共同体、西非国家经济发展共同体等之间的经贸合作高官会议，以促进美国同非洲各次地区的关系.
第四，政策手段灵活多样。美采取各种手段实现自身政策目标，同时却极力掩盖其真实意图。其一，美十分注意利用选举影响非洲国家政治。在非洲国家选举期间，美或资助反对派或质疑选举结果，想方设法让亲美人士上台。1991年美干涉过赞比亚和利比里亚的大选，2000年和2002年在津巴布韦议会和总统选举中支持反对党民主运动，使长期执政的穆加贝及其民盟受到严峻挑战。其二，美通过分而治之、离而间之的手段加强对非洲国家的控制。如曾支持刚果(金)的邻国卢旺达和乌干达对抗刚果(金)并削弱之，怂恿埃塞俄比亚和乌干达与苏丹政府作对。其三，美在非洲反恐多管齐下，或培植反恐代理人，或通过提供培训和援助装备等方式来增强弱国反恐能力，或直接加以军事打击，如1998年以先发制人方式用导弹袭击苏丹。其四，联合国提出“千年发展目标”，希望通过帮助非洲国家减贫来实现发展，美则相应抛出“千年挑战帐户”，允诺2004-2006年间向“在民主和资本主义进程中”取得具体进展的贫困国家提供100亿美元资助，争取了道义上的主动。其五，美还以投资、贸易和援助为杠杆，撬开非洲国家市场，使其形成对美依赖，通过文化和教育及跨国公司的渗透，将美式价值观和生活、消费方式植入非洲人的头脑和机体。
三
至于冷战后美对非政策产生的影响和效果，目前尚难以进行全面、深入和客观的评论，但大致可以做出以下两点判断。其中之一是美是对非最有影响的国家。冷战时期，美苏对非影响可以说不相上下；冷战后，作为世界唯一超级大国的美国，对非影响无可匹敌。其他西方大国如英国在英语非洲国家影响较大，法国对法语非洲国家影响大，德国、日本对非投资和贸易均很突出，但没有一国像美那样在全非范围和各个领域都有深刻影响。近年中国、印度等新兴工业化国家对非影响不断上升，但与美国相比，还不可同日而语。尽管非洲在美全球战略中地位相对较轻，美对非投入也很小，美对非官方发展援助占GDP比例在西方发达国家中几乎最低，但对非援助的绝对数额并不少，对非投资和贸易累计也是最高的。实际上，美拥有包括政治、经济、军事、外交、文化等众多软硬资源在内的影响手段。美对非政策就是要通过各种手段使自身在非发挥独一无二的影响，这在现实中基本上达到了。
另一个判断是美国的非洲政策对非洲国家的影响总体上消极面多于积极面。政治上，由于美等西方国家推行“民主化”，冷战后所有非洲国家基本都实行了多党制和资本主义制度，且不论多党制是否适合所有非洲国家，向多党制转轨过程本身就已经使其付出了很大代价。更严重的是，非洲国家丧失了自我选择发展道路的机会。经济上，美等主导的全球化对绝大多数非洲国家的影响弊大于利，不仅使其难以摆脱依靠出卖资源和初级产品为生的从属地位，还面临被边缘化的危险。“结构调整计划”侵蚀了非洲国家的经济主权，加重了其对外依赖，导致贫富差距拉大，社会问题增多。军事上，美在反恐的同时加强了在非军事存在，有趁机搞扩张之嫌，使一些非洲国家更受制于人。文化上，非洲国家在好莱坞大片和可口可乐等冲击下，本土文化阵地一步步丧失，令人担忧。当然，美对非政策也有若干积极影响，如给予非洲产品进入美国市场的便利，有助于培养其出口能力，但与上述负面影响相比，这些积极影响显得微不足道。
未来一段时期，美对非政策可能会有以下几个趋向。第一，非仍不会成为美外交重点。在可预见的将来，非在美全球战略中的地位不会有大的上升。从当前国际形势看，美在伊拉克和中东的目标尚未实现，伊朗及朝鲜核问题、中国的崛起都需要美国投入很大精力来应付，美还要不断巩固西方联盟和扩大北约，对非洲的投入注定有限。虽然美国共和党和民主党的外交指导思想略有不同，但反映在对非政策上，并没有本质区别，都是为美自身利益和全球战略服务，只要美全球战略目标不变，不管谁上台，对非政策都不会有根本性调整。
第二，美对非政策将继续受“反恐谋霸”思想的统领，美因而会进一步加强对北非地区的影响。北非是大中东的向西延伸，也包括在美国要进行“民主化改造”的对象之列。然而，无论反恐还是“改造”，美均难以毕其功于一役。美一味依赖武力反恐，很少深挖恐怖主义产生的根源；美行动不时受“文明冲突论”支配，妄图以自身价值观改造伊斯兰世界。结果，反恐不仅有“越反越恐”之虞，还加剧了非洲穆斯林的仇美情绪。在埃及最近的议会选举中，穆斯林兄弟会成为最大的反对党，这意味着美在这一地区将面临不断出现的挑战。
第三，美将继续加大开发非洲能源的力度，同时也面临更加激烈的竞争。美将继续保持和加强与非洲大国及产油国的政治经济关系，采取各种手段确保能源供应安全。近年随中、日、印等其他大国和新兴工业化国家对石油需求的上升，会有更多的开发者同美在非洲竞争。如2005年底美一智库分析报告称，中国将对美在非能源利益构成威胁。美未来对非政策可能会将这一因素考虑在内。
第四，美对非政策中的积极因素将有所增加。2005年底在香港举行的WTO谈判中，美国同意于2006年起取消对棉花的出口补贴，这对西非产棉国是个好消息。在防治艾滋病和减贫等方面，美近年来对非行动也较前增多。这既是各国共同发展的时代要求，也是发展中国家加强团结与斗争的结果。同时还应看到，尽管在非洲发展等问题上，美国的态度可能会较前积极，但美不会在政治上对非洲国家平等相待，不会对非洲国家争当安理会常任理事国的合理诉求予以积极回应。
注释：
①迈克尔·克拉夫：“美国与非洲：自私自利的脱离接触”，《现代历史》，1992年5月，第193-198页。
②陈宗德：“评米歇尔·克劳新著‘冷战结束与美国对非政策’”，《西亚非洲》，1992年第5期，第73页；姚桂梅：“美国非洲政策重心转移的背景及影响”，《西亚非洲》，1998年第3期，第10页；张汉青等：“重新认识美国贸易逆差”，《国际商务》，1998年第4期，第42页。
③彼得·施雷德著，杜小林译：“冷战结束后的美国对非政策”，《西亚非洲》，1997年第5期，第64页。
④杨立华：“从布什访非看美国在非洲的战略利益”，中国网(http: //www. china. com. cn)国际栏目，2003年7月14日。
⑤“AGOA使美国-撒哈拉沙漠南部非洲贸易往来增加”，全球纺织网(http: //www. tnc. com. cn)，2005年5月10日。
⑥潘韬：“从阿尔及利亚看法美在北非的争夺”，《现代国际关系》，1995年第3期，第27-29页。
⑦转引自贺文萍：“布什与克林顿访问非洲比较分析”，《西亚非洲》，2003年第5期，第11页。
⑧Salih Booker and Ann-Louise Colgan, " Africa Policy Outlook 2004, " This report is published jointly by Africa Action and Foreign Policy in Focus, http: //www. fpif. org/papers/2004africa. html.
⑨“2004年美国与尼日利亚贸易统计”，环商数据网(http: //www. worldbydata. com/hdate/hfenxview-750. htm)，2005年8月8日。
