朱传一、孙耀楣
美国在不同时期对退休执行的不同政策
正如自然界的普遍规律,人不可能避免衰老的来临,而衰老导致人类社会必然的新老交替。由于每个人的健康状况、知识水平、从事职业、所处环境以及人际关系等条件的不同,这种交替呈现不同的特点。除人本身的因素外,这种交替又与一个国家或地区的经济、政治、社会以及人口结构密切相关连。
美国的退休问题,历史上曾经历过四个阶段。在不同阶段,政府执行了不同的政策。即:1935年以前的“自然交替”时期，1935年至60年代推行的强制退休时期，60年代至80年代的鼓励自愿退休时期，以及从1987年开始执行的完全废除强制退休时期。
在美国罗斯福总统于1935年颁布《社会保障法》和号召对老年人提供社会保险性质的援助以前,在漫长的时期内,美国一直是以无保障的“自然交替”方式来解决社会上的新老交替(美国一些学者称之为“顺乎自然”的方式[To allow nature to take its course]),即老年人一直工作到愿意离开工作岗位,或生病死亡,或被解雇而再也寻找不到工作,最终由另外的人来接替他的工作。
这种无保障的“自然交替”方式所以能长期在美国维持下去,有其历史的和当时现实的一些原因:美国历史的早期,处于农业社会以及从农业社会过渡到初期工业社会的阶段,那时普遍存在的社会现象是人们有可能逐渐减少他们的工作和活动量,不需要明确的退休界限;较年轻的人也能逐渐担负起愈来愈大的工作责任。此外,当时家庭结构较紧密,老年人一般能得到家庭在经济和服务方面的帮助,还没有迫切感到必须依靠社会来养老。
美国于19世纪中叶进入工业社会后,由于北美大陆经济发展迅速,在相当长时期内相对缺乏劳动力,而人们当时的平均寿命不高，社会能基本保证年轻人与健康的老年人同时有工作做,就业的矛盾并不突出。与当时欧洲一些国家的情况不同,美国还没有感到规定老年人必须退休的必要性。
在进入20世纪后,美国的人口构成发生了巨大变化,其出生率逐步下降,1910年时为30.1‰,1920年为27.7‰,至1930年降为21.3‰,30年代后半期,出生率进一步下降,浮动于18.5-19‰之间。但是,美国男女的寿命却在不断增加,从1900年的47.3岁已增长为1940年的62.9岁。当时,美国人口最重要的变化是农村人口流向城市,在1900年,几乎60％的美国人居住在农村和小镇上;到1940年,农业地区人口仅占43.5％,而实际住在农场上的只有23％。这样,人口城市化的趋势以及人口的老龄化和抚养比率的日趋上升,使老年人的退休问题逐步成为社会发展的客观需要。
美国在本世纪20年代就已感受到经济衰退的威胁,而30年代的经济危机则造成了庞大的失业大军。罗斯福总统当时实施“新政”的重要目标之一就是降低失业率、增加青年工人的就业机会,而促使老年人在65岁退休并能够享受养老金制度,是达到这一目标的重要手段。
美国在1935年颁布《社会保障法》,建立全国性的老年保险制度,是带有强制性质的立法。它规定了65岁是老年人退出劳动队伍的适宜年龄,规定了对退休者提供收入补偿保险。尽管这种强制退休制度在美国执行得并不严格(直到60年代这种强制退休只适用于一半多一点的职工),但对于年轻职工的就业却大为有利。
随同美国退休制度的建立,一部分老年人退出了劳动市场,增加了青年人的就业机会和提升的可能性,但是同时也增加了美国社会对老年人及临近老年人的歧视,特别是就业方面的歧视。因此,60年代初,政府一方面通过了允许老年职工于62岁提前领取养老津贴并提高津贴最低金额以鼓励提前退休的法案,一方面又于1961年（肯尼迪任总统期间）在白宫召开了老年人大会,制订了《美国老人权利法》,并于1967年又通过了《就业中的年龄歧视问题法》，规定对临近老年即40岁至60岁的人,在雇用他们时不得在年龄上给以歧视。
宣扬福利国家,安抚老年人、残疾人、贫困者和社会上一些其他不幸者,减少社会矛盾包括青老之间的矛盾,是约翰逊总统在60年代当政期间的主要政策。在此期间,美国政府通过一系列社会福利法案,使强迫退休变为鼓励老年人自愿退休的政策。他们扩大了老年人享受养老金的范围,对于贫苦老人给予最低生活的保证,通过了老年医疗保险法案,以进一步鼓励老年人退休。
实施以上政策的结果是,社会上有愈来愈多的老年人自愿退休，甚至提早退休。在60年代以前的经济景气时期,65岁以上的男性老年人中,约有40％左右的人继续参加全日或部分工作日的工作,而鼓励自愿退休后,这一比例逐年下降(见图一),并形成６０年代后老年人大量退休的浪潮。
（图一、图二略）
大量老年人不断退休造成的经济与社会影响如何?美国的经济学家与社会学家所持观点不一。但是最明显的结果是在社会保障项目中老年退休金与医疗费用的支出逐年飞速增长(见表一)，以至入不敷出。老年人的平均寿命不断增加(见图二),维持他们生活的各种费用包括医疗、服务、救济等费用形成庞大数字,政府与企业支出的费用不胜负担(见表二)。美国许多公私企业雇主,原来是鼓励职工早退休,以为这样可以不支付解雇费用,并且可以自由雇用新工人;但是实际上培训青年职工的费用昂贵,保留一部分熟练老职工反而能得到更多利润,因此他们也倾向于让一部分职工稍晚些退休了。在美国议会的讨论中，延长老年人的退休年龄,经常成为重要的议题。
1978年4月,卡特总统签署了一项法律,规定在私营企业部门,禁止对70岁以下的职工实行强制退休(即在私营企业把强制退休年龄由65岁推迟至70岁)。对联邦政府雇员,除少数专业人员(消防、执法、空中交通调度、外交情报人员等)外,原规定70岁以前不得强制退休,现在则是禁止在任何年龄实行强制退休了。
尽管如此,美国仍不能抑制老年人的退休浪潮。1979年，６５岁以上老年人继续?工作的只占２０％；１９８５年就降至15.7％,只有170万人尚在职工作。在1986年,70％的美国人都是在65岁以前就退休了,而回溯到100年前,65岁以上的美国人还有75％的人仍旧在工作或在寻找工作。
从60年代至80年代,促使老年人在65岁以至早在62岁即行自愿退休的主要因素有以下三点:
(一)老年退休者的生活已有基本保障。在全国范围内,享受养老金的65岁以上老人已约占95％。根据《老年、遗属、残疾及健康保险》的规定,退休者约可得到在职时工资的50％作为养老金,低收入者可得到的比例还要高些,还可以申请各种福利救济,退休者的配偶和所抚养的幼年子女也可得到一定比例的抚养金。在私营企业工作的退休者中,有25％的人可得到相当其原工资约20％的另一份私营企业养老金。近些年来,政府以免税鼓励职工参加个人退休储蓄帐户,相当一些老人已经有自己的储蓄。此外,多数人在房价猛涨前已购买了自己的住宅。一些身体尚好的退休者,还可以再就业以增加收入,他们一般可得到相当于在职时120％的收入,而且那些干一部分时间的工作者工作也比较轻松。
表一: 美国联邦养老金与医疗项目占国民总产值和预算的百分比
(1965至2040年)
年代
养老金项目占国民总产值百分比
医疗项目占国民总产值百分比
两项总计占国民总产值百分比
两项总计占预算百分比
1965
1970
1975
1980
1982
1984
1986
1988
1990
2000
2010
2020
2030
2040
4.1
4.7
6.4
6.5
7.1
7.0
6.6
6.4
6.6
5.8
6.0
6.5
7.1
7.0
0.3
1.4
2.0
2.3
2.7
2.8
3.0
3.2
3.1
4.0
4.7
5.4
6.4
7.5
4.4
6.1
8.4
8.8
9.8
9.8
9.6
9.6
9.7
9.8
10.7
11.9
13.5
14.5
24.9
30.0
37.1
38.2
39.6
39.7
39.4
39.4
40.4
40.8
44.6
49.6
56.3
60.4
资料来源:约翰·帕尔默与巴巴拉·托莱:《医疗财务与养老金项目》,城市研究所为“80年代联邦预算政策”大会所准备的资料。1983年9月29日至30日。
表二: 美国联邦政府用于老年人的费用
（1985年统计:2636亿美元）
项目
占当年支出的百分比
用于社会保障项目
用于医疗照顾和医疗补助
用于低收入者的补充保障收入津贴、住房、
食品、能源补助与社会服务
用于营养服务与研究工作
用于其他退休费用
55％
26％
7％
2％
10％
资料来源:美国总统执行局管理与预算局。
(二)由于现代化社会知识更新的加速,许多老年人已难于适应不断更新的现代化设备和新的工作任务,自知难与青年人竞争。许多人愿在领取养老金情况下,从事于适合自己年龄的较为轻松的志愿性工作。
(三)为老年人周密设计的旅游及其他娱乐设备愈臻完善,老年人在社会福利、服务、娱乐等方面可享受优惠待遇,还可获得政府颁发的荣誉公民证。从社会风气看,退休后被歧视的情况有所改变。收入较好的老年人乐于退休以享天年。美国许多社会学家早已指出,美国人贪图享乐的社会风气对老年人的退休意愿具有重要的影响。
显然,美国政府继续执行强制退休的政策已无实际意义,更重要的问题是如何削减社会福利经费以减轻政府财政负担。1983年3月,里根政府同意签署两党关于提高退休年龄的建议,即从2009年开始,把退休年龄从65岁提高至66岁,从2027年开始,再提高到67岁,以此作为缩减退休金赤字的重要手段。更于1986年11月,签署了禁止根据年龄强制退休的法案，此法案于1987年初开始生效,除某些行业如空中交通调度员、中央情报局和联邦调查局特工人员外,禁止根据年龄对职工实行强制退休。
强制退休利弊的争论
实行强制退休(或鼓励早退休),还是反对强制退休(或反对早退休),是美国国会、学术界和社会上近数十年争论不休的一个问题。８０年代,辩论围绕三个方面进行,即:
——是否继续实行强制退休;
——为节省退休费用,可否提高领取退休津贴资格的年龄;
——可否采取灵活方针,即拟订允许早退休、按规定年龄退休、或达到年龄而不退休的具体办法。
其中,第一个问题是争论焦点,观点大相径庭。许多议案固然有其基本倾向,但也常是不同观点相互妥协的产物。例如,1978年4月卡特总统签署的法案是:提高强制退休的年龄,而不是完全取消强制退休。
支持强制退休和鼓励早退休的观点认为:
(一)强制退休是真正人道的决定。由于人过60岁精力开始衰退,而现代社会的工作越来越紧张,因而早退休是人们的权利,提高退休年龄则无异是一种惩罚。他们列举早退休的好处是:消除精神上的紧张因素;可以离开不满意或有害健康的工作环境;改变长期以来的工作和生活,以便激起新的生活热情;退休后可以干自己感兴趣和退休前想做而没有能做的事情;同时还可以享受悠闲的退休生活乐趣。
(二)老职工早退休,有利于青年就业和新生力量的培养与提升,特别在一个经济与社会生活大转变的时期,无论在行政或技术性工作中,输入年轻人的新血液,导入创造性的新思想,是具有决定性意义的措施。
(三)老年人早些退休,有利于改变劳动力的组成状况和型式,有利于减少生产费用。以年轻人及时更替老职工,企业耗费的工资和福利费用肯定会较低。
(四)实行强制退休制度,有利于雇主和雇员双方心中有数,以便预先作出计划。老职工知道何时退休,可以为退休后的生活做好充分准备;年轻的职工也能较清楚地看到,前面的道路何时为他们敞开;雇主则可以有秩序地安排接替,避免人员调配不当和超员。美国商业机器公司为此作出一项规定:雇员在退休前三年和退休后两年,可每年得到500美元培训费用,或准备退休后的再就业,或从事今后自己有兴趣的活动。
(五)按照规定年龄退休,对雇员说来,比按工作表现退休的心理痛苦要少得多。不实行强制退休，雇主就必须一个个地决定雇员的退休时间,并不断仔细考察每个雇员的能力和表现情况。这样做,就不可避免地带来人与人之间的各种矛盾和彼此的不满。
反对强制退休、反对早退休的观点认为:
(一)缓慢增长的中、青年人口难以养活迅速增长的老龄人口。20世纪以来,美国老年人的平均寿命大大延长。1900年时为49岁,至1985年时已提高到近75岁。自1985年起的半个世纪内,预计60岁以上人口将比60岁以下人口增长速度快四倍。以美国65岁以上人口与总人口相比,1900年为1:24.39,1978年为1:10,1985年为1:8.33,2000年为1:7.69,2030年为1:5,即每5人中有一位老人。与此相反,18岁至54岁的劳动人口则增长缓慢。1945年时,42个劳动人口供养一个退休者;1983年，这个比例变为3.2:1;到2020年,每两个劳动人口就要供养一个退休者。因此,如欲减轻负担,一些健康的老年人必须继续工作,才能缓和社会对老龄人口的供养问题。
(二)必须弥补社会保障费用的赤字。自1975年起,美国社会保障的支出费用即逆转为入不敷出,主要原因是退休金的大量增加。1982年,赤字达122亿美元。1981年,政府付给老年职工的退休、福利、医疗及其他费用,占国家预算支出的25％,1984年为28％,至2000年时将占40％,2025年将高达63％。预计到1990年时,政府的退休金赤字将高达2000亿美元。
老年社会保障费用增加的主要原因,是老年人数量增加与寿命的延长。1970年至1980年,老年人总数增加了28％,平均寿命延长了4％,从而使社会保障费用增加了320％。
据计算,老年人愈早退休,养老金的费用支出愈大,因此严重的问题在于大量的人早退休。有人计算:如果一位雇员在30岁开始工作,65岁退休时每年得一万美元的养老金,养老基金获利5％；这个雇员的退休年龄如从65岁提前到60岁,则养老金费用上升69％;相反,如把退休年龄推迟至70岁,则费用可减少55％。因此,他们主张提高退休年龄,鼓励老年职工继续工作。
(三)取消强制退休并不一定会减少就业。他们认为,强制老年职工退休以给年轻人更多就业机会,是早期工业社会的陈旧理论和社会现象。彼得·德鲁克(Peter Drucker)认为,在科学技术迅速发展,体力劳动大大减少的今天,更多工作需要脑力而不是体力。实行强制老职工退休,不仅会失去有技术、有经验的老职工,而且会造成整个社会生产率的损失。联合汽车工人工会的社会保障顾问波拉克教授(Jerome Pollack)在《就业中的年龄歧视》一文中说,对技术工人的强制退休,将导致产品及维修服务方面每年损失100亿美元。加上对退休者在养老金、食品券、医疗、福利方面等大量支出,强制退休带来了相当大的经济冲击。
许多学者还指出,在现代社会,许多职业如咨询业和许多服务业部门,是适合老年人而并不适合青年人干的,又有许多工作是青年人不愿干而正是老年人能干又愿意干的。因此,一律强制退休只能损害经济和社会结构的正常发展。美国老年学国际交流中心主任谢普德认为,青年人失业的症结,并不在于企业中保留了老工人。即使老年工人退休,青年人也未必能填补其工作。关键要看这一企业是否在发展。更重要的问题是,需要一个使就业机会能更大增长的经济政策,这才能解决一切年龄工人的就业问题。
(四)必须消灭年龄歧视。《老龄化与退休》一书中写道:按年龄强制退休,“由于对每个人都同样实行,看起来好像是民主和平等的;但也正因为对每个人都实行,就未能考虑各人在能力和需要上的差别”。他们认为,美国确定65岁为退休年龄,可能源自100年前俾斯麦制订的社会保障计划,但在100年后的今天,死亡率降低了,寿命提高了,许多70多岁的人仍然精力充沛。因此,没有一个能普遍适用的按照年龄“一个代替一个”的多米诺骨牌式退休方法。他们认为,取消强制退休就是维护人们未来的自由,因而必须消灭年龄歧视。
(五)早退休会造成一部分老年人的贫困。体弱者和中下阶层的老年人对养老金的依赖性大，而他们的养老金常只有劳动时工资的一半左右。因此,这一部分人退休后最容易陷入贫困;如果能让他们较长期地做些力所能及的工作,至少将推迟贫困的来临。
取消强制退休的社会影响和对前途的估计
1986年11月1日,里根签署了禁止根据年龄强制退休的法律。这是说明在80年代的美国，主张取消强制退休和延长老年人工作时间的意见终于占了上风。
取消强制退休,对于当前美国经济与社会究竟将发生什么样的影响?多数评论家认为,近期内的影响和效果并不显著,因为:
退休年龄的规定,与相应的社会保障制度和税收制度存在紧密的联系。后者不作相应的改变,就解决不了早退休的问题。例如,许多退休者愿意早退休的目的是在退休后再就业,以做些轻松的工作增加收入。采取废除强制退休的规定,根本解决不了这样的问题。
执行强制退休的企业(1968年,约有54％的职工在这些企业中工作)中的大多数人,本来就是在规定的退休年龄或以前就已经退休了,他们是自愿退休的。全国纵向调查(National Longitudinal Survey)从1966-1976年期间调查的2000多例退休情况中得出:真正因执行强制退休条例而被迫退休的职工只占3％。
许多企业本来就未执行强制退休的规定。
一些专家估计:提高退休年龄后,留在劳动力队伍中的老职工仍然不会多。例如,在1977年参议院劳工小组委员会的会上,专家们认为,即使把退休年龄提高到70岁,老职工继续参加工作的总比率也达不到1％。他们说,既然65岁后愿继续工作的人很少,不如实行“灵活退休”办法,即允许早退休、按时退休或不退休。
因此,一般估计,废除强迫退休制度,解决不了社会保障的财政危机问题。
尽管如此,许多专家还是认为,不能仅从近期的估计和实际效果观察；从长期的人口老龄化和社会保障费用不断增长的趋势看,废除强制退休是有利于制止早退休的一步,今后如能采取其他配套改革步骤,还是有可能在节约社会保障费用开支方面奏效的。他们主张,未来不仅要使55-64岁的人都继续工作,还要争取多数65-74岁的老年人也工作。只有如此,才能适应即将到来的人口严重老龄化和弥补社会保障费用短缺的形势。
应该怎样促使老年职工继续工作呢?一些专家建议:
(一)修改社会保障制度和税收制度中的某些现行规定,使之有利于晚退休,并特别有利于低收入者的晚退休。
(二)适应老年职工特点,对他们的工作采取灵活的计划,奖励老年职工参加职业培训,提供各种条件,让他们有可能推迟退休,继续从事力所能及的工作。
(三)创造适合老年职工工作的职业,包括部分时间就业的机会,随之而适当调整工资和其他福利待遇。
在延长老年职工工作年限的同时,还必须采取其他一些措施来调整企业和行政机构内的人际关系,诸如:
在许多老年职工继续工作后,年轻职工的提级与提工资的机会可能减少,因此必须采取其他形式来鼓励年轻职工的积极性。
一方面要注意纠正仍会存在的对高龄在职职工的歧视现象,另一方面也要使一些不称职的和对工作缺乏创新能力的老职工,退出工作岗位,以提高工作效率和劳动生产率。因此,必须建立更完善的工作评议制度,才能把这些不称职和缺乏才能的人筛掉。
废除强制退休制度后,美国经济与社会发展会出现什么样的前景,有如下三种估计:
一是可能逐渐制止早退休的浪潮,同时退休者也能维持一般可以满意的生活水平;
二是早退休的浪潮仍难制止,因而不得不降低大量退休者的待遇,而使他们的生活较退休前有大幅度降低;
三是为使退休者生活保持适当水平，不得不使全部劳动人口处于较低的生活水平上。
他们的意见是,从政治观点看,必须对第二种可能性进行抵制,否则将引起严重的社会不稳定。至于第三种,可能是现实所不允许,而且会损害生产力的进一步发展,还将导致在职者和退休者之间的关系紧张。因此,最好的前景是争取实现第一种可能性。
从本国实际出发确定退休政策
在当代世界上, 老年人退休已成为各国普遍而突出的一个社会问题。从美国人退休（即其新老交替）的不同历史阶段、各种主张的分歧以及其前景估计来看,所涉及的问题是相当复杂的。
任何国家或地区实施的老年退休政策,无论是自然新老交替、强制退休、鼓励自愿退休,还是采取灵活多样的退休办法,其后果都将在其经济和社会发展中反映出来,即在某些方面起促进作用,在另一些方面可能起阻碍作用。明智的决策者就是要善于顺应客观形势,权衡利害,预计可能发生的问题,采取适当补充措施,及时转变已经过时的政策,尽可能减少其消极后果。
美国政府在几个历史阶段所采取的政策转变,是在经济与社会已发生巨大变化后被迫采取的,有其特定的历史条件与背景。美国在1935年危机时期确定强制退休制度并非偶然,其主要目的并非单纯关怀老年人退休后的困苦生活,更重要的是缓和当时的失业危机,以便在客观上创造有利于实施“新政”的条件。美国强制退休政策的执行,虽然不是十分普遍而严格,但已在经济和社会上产生了一系列后果,这在制订政策时是没有估计到的,最明显的是在人口老龄化后加剧了美国财政和企业的支出,加深了社会对老年人的歧视,给退休后的老年人带来了物质生活上的困难和精神上的痛苦。从强制退休逐步转化为引导老年人自愿退休,把“推”的政策转变为“拉”的政策,固然在一定程度上缓和了老年人的生活困难,但却进一步加深了“福利社会”的危机。老年人退休和提前退休的浪潮造成了更严重的财政困难,引起了更多的社会问题，例如青老之间的矛盾(在美国老年学学会第35届年会上,一些青年学者认为,老年人占美国人口总数约12％,却占去国家财政预算的25％,这是“社会的不平等”)。因此,美国政府不得不作出了完全废除强制退休的决定,期望有更多的老年人继续工作。
美国实行强制退休转变为废除强制退休的历史经验与教训证明,在不同的经济与社会条件下必须对老年退休问题执行不同的政策,不论哪个国家实行退休制度,只能根据自己的条件和实际情况作出决定,不能照搬别国的做法。中国执行强制退休政策,只是在80年代才开始,对于这一政策可能造成的社会后果以及它对老年人本身的影响,还缺乏足够的了解与全面的估计。
可以肯定的是,为达到国家现代化总目标,在当前阶段实行强制退休制度,无疑将有利于中国经济体制改革的进行。它既有利于解决社会就业问题的困难,起到对劳动力管理与调节的作用,同时也有利于新的思想和政策的贯彻。正如世界上其他国家在一定历史时期执行强制退休政策一样,是不可避免的客观需要。
但是,作为社会主义性质的国家,更需要主动重视实行这一政策的某些消极后果,即在经济与社会发展的基础上,特别注意满足社会各类成员的特殊要求,考虑退休者(不仅是干部,而且是各阶层中特别是那些退休后的生活困难者)在物质和精神生活方面的意愿,尽可能地采取配套措施。在参考借鉴国外实行的一些办法的基础上,可考虑采取如下配套政策:
——使退休逐步演化为一个较长期的过程。在退休前即培养他们的退休愿望,逐步熟悉退休后在家庭和社会中所扮演的角色,使退休者把退休当成一个新的生活的开始,不仅在物质上得到一定的满足,而且要在精神上能愉快地离开就业岗位。
——更加积极地从各方面引导退休者的再就业。一方面,使那些社会仍然需要和身体仍然健康的专门人才,能以就业或半就业的形式继续工作;另一方面,使那些可能从事咨询性、服务性的退休者愿意从事那些社会地位较低的和力所能及的志愿性工作。
——必须采取各种措施,解决养老金由于物价上涨而不断贬值的问题,务使退休者的生活水平不致过分降低。
——大力加强退休者生活于其中的社区工作,建立各种形式的社会服务机构、培养一批有为人民服务精神和有学识的社会工作者,为退休者创造良好的生活环境和社会环境。
——颁布与施行保护老年人法规,在社会生活方面给以可能的优待,培养尊重老年退休者的社会风尚。
