开展有组织的业务培训是一项关系参事工作长远发展的重要工作，国务院参事室党组和崔占福主任对此一直高度重视。2005年12月，在国家外国专家局的大力支持下，我室组成“美国政府咨询机构管理培训团”，在张占弄副主任的率领下，赴美开展了3周的学习考察。现把了解到的美国政府（包括民间）咨询简况、我们的主要体会和对工作的一些思考、建议报告如下：
一、美国政府咨询简况
美国政府高度重视决策咨询。美国的咨询机构从隶属关系、设置、分布、服务对象和特点来看，可以分为四类：官方、半官方、民间和大学依附型。
（一）官方咨询机构
官方咨询机构是指通过立法或者惯例存在于政府体系内部，为总统和部门领导层决策服务的机构。美国官方的咨询机构从服务对象的层次上可以划分为以下几类。
1、总统管辖的咨询机构
现在，美国总统咨询机构的权力不断扩张和增强，日益成为一个凌驾于各行政机构之上的重要的决策辅助单位。其中主要有：白宫办公厅、行政管理和预算局、政策规划办公室、国家安全委员会、经济顾问委员会、科学咨询委员会等。另外，在美国历史上，总统还设立过一些临时性的总统咨询机构，如总统对外情报顾问委员会、总统情报监督委员会、总统军备控制与裁军顾问委员会、国内动乱问题总统顾问委员会等。这些机构都负责给总统收集和提供信息，并依分工和职责全方位地向总统提供咨询和建议，内容涉及内政、外交、军事、经济和科技决策等。
2、其它行政部门的咨询机构
美国除了中央政府和总统有内部咨询机构以外，其它的行政部门也有各自内部的咨询机构。比如，有些政府部门设有自己的科学咨询委员会，大约有几千名科学家和工程技术人员担任着政府的顾问。像国务院、劳工部、卫生部、教育部、住房与城市发展部、能源部、运输部等比较重要的部门，都设有总顾问或总顾问办公室，专门负责与本部门有关的法律事务，提供本部门的立法建议。这些咨询机构的人员和部门内的其他人员一样，都是美国政府的雇员。
3、国会内的咨询机构
国会内的咨询机构是指由国会领导并对国会负责的政治咨询机构。虽然美国国会并不直接提出政策，但是它对其他人提出的政策要作出反应。国会有权接受、修改或否决总统和政府官员、各行政部门、有影响的利益集团以及新闻界倡导的政策或方案，为了研究这些政策和方案，国会中设立很多专门委员会作为自己的咨询机构，如参议院下属的常设小组委员会有：拨款委员会、军事委员会、外交委员会、政府事务、司法委员会、财政委员会、预算委员会、情报委员会等14个；众议院内的常设小组委员会与参议院类似。这些委员会和我国的人民代表大会设置的专门委员会类似。
（二）半官方咨询机构
美国半官方的咨询机构是指独立于政府体系之外，对政府政策的制订有重要作用的机构。半官方的咨询机构又可分为两类：
1、政府资助的。这类咨询机构是美国政府通过财政资助或投资的方式建立，通过委托合同形式进行相关研究的咨询机构。它们虽然得到政府或执政党的资助，却又不直接隶属于政府或执政党，服务对象也不只限于政府机构或执政党组织，也可以是一些大公司企业。美国的兰德公司即属于这类机构。
2、与政府部门对口的。这类咨询机构因为其研究方向与某些政府部门的工作相对应，往往直接与该部门发生合作关系，虽然政府的资助只占很小的比例，其经费大多来自于大的基金会或公司的赞助，但是它们与政府具体部门的关系密切，因此对具体部门的政策影响较大。
在美国，有与国务院对口挂钩、直接为美国对外政策出谋划策的对外关系委员会；有与财政部对口的税务基金会；有与商务部直接对口的经济发展委员会。其中对外关系委员会是外交方面最有影响的咨询机构，它的建立，旨在使美国上层人物就外交政策问题取得一致意见。其创办的《外交》期刊在全世界都被看作是反映美国外交政策的非官方“喉舌”。几乎没有哪一项美国重大的外交政策创议，不是首先在这本刊物的文章中勾画出轮廓的。
半官方的咨询机构具有三个特征：首先它们通过接受政府资助来进行研究和咨询。政府在委托它们进行政策研究时要付出一笔研究费用；其次它们往往与政府机构签订长期或短期的研究合同；最后政府部门和它们之间相互协调，随时互通信息。
（三）民间咨询机构
这类机构在美国的数量最多，组织形式多种多样，它们大多由私人或民间团体创立，在组织上独立于其它任何机构，其经费属于自筹。它们的研究人员主要由前政府官员、专家、学者组成。这类咨询机构可以自由选择服务对象和研究课题，规模大者设有较多的专职人员，规模小的除一些专职管理人员外，主要是根据课题的需要邀请各方面的专家、学者参加研究。大型的民间咨询机构不仅规模庞大，人员众多，资金力量雄厚，而且主要都集中在华盛顿特区，接近美国的权力中心，比较容易对决策层产生影响，它们中有代表性的如传统基金会、布鲁金斯学会、美国企业研究所、卡内基国际和平捐助基金、战略与国际问题研究中心、城市研究所等。
（四）大学依附型咨询机构
这类咨询机构是由大学在其它机构、团体的协助下创建的，其经费主要来自校方的拨款和一些基金会、企业公司的资助或私人捐助，研究人员大多是校内各学科的学者和从其他大学、研究机构聘用的研究员，其服务对象和研究课题相当广泛。美国乔治城大学的战略与国际问题研究中心、哥伦比亚大学的国际动态研究所、哈佛大学的国际事务中心、加利福尼亚大学的国际和战略研究中心、约翰斯?霍普金斯大学的高级国际问题研究学院以及耶鲁大学的经济发展中心等都是很有重要影响的大学依附型思想库。大学依附型咨询机构具有自己的独特优势。这种优势主要表现在四个方面。一是高层次人才密集；二是学科领先且综合性强；三是资料丰富、信息灵通；四是具有良好的自由的学术研究氛围。大学依附型思想库所在的大学一般具有悠久的历史，文化积淀深厚，大都是美国的“常青藤大学”，又具有人才培养和科学研究相结合的优势，容易形成启发灵感、活跃思维、增强创新性的良好氛围，从而使这类咨询机构易于产生创新性的思想、方法、成果和政策建议。
二、我们的体会
（一）美国的政府咨询机构特点突出。
主要表现为咨询体系完备、数量众多、运作流畅、代表广泛、作用明显。美国的政府咨询机构是美国的官方思想库，包括行政、司法、立法各重要部门都有专门的咨询机构，有些专门咨询委员会本身就是常设性的政府重要职能部门。各政府咨询机构中的成员广泛联系社会其他组织和民间咨询机构，体系完备而庞大。美国政府不断因需要增加非常设咨询机构，发挥应急或协调作用。美国咨询机构数量惊人，仅在华盛顿特区就有大大小小100多个，属于官方和半官方的几十个。美国的很多专门的政府咨询机构通过课题、项目或合同运作，权责分明，效率较高。美国的政府咨询很多在人员组成上具有广泛的代表性。如总统科技咨询委员会中就有其他20多名成员分别来自企业界、科技教育界和非政府组织。这样的人员构成既保证了咨询委员会具有广泛的代表性，又保证了咨询意见的独立性和对政府的监督作用。美国行政权力高度集中于总统，专门咨询机构作用重大。例如，美国的总统经济顾问委员会，负责在国家经济发展方面帮助总统制定、协调和执行国内经济政策，向总统提出政策建议，除由总统任命的3名委员外，委员会还任用了30多名学有所长的经济学家和统计学家，这些委员和专家对美国经济发展起着重大影响。
（二）决策充分引入市场力量。
市场经济条件下，利用市场配置资源效率最高。美国的决策咨询已经形成产业，而且非常发达。美国的政府决策咨询充分利用市场配置人才资源和劳动资源，不为我养，但为我用。美国的民间咨询公司数量众多，有既为企业又为政府作咨询顾问的公司，有为商业同时也为其他国家作项目管理的顾问咨询公司。在不涉及国家安全的前提下他们可以自由运作，是整个社会的思想库。政府若在某一方面进行专题咨询，要付钱购买。美国还有一种委托性的咨询公司，因为很多专业委员会也不一定什么都懂，另外平时也不可能养很多顾问，所以美国大量使用这种委托性的咨询顾问，必要时委托顾问公司，邀请相关专家学者参加研讨、论证。
目前，我国主要研究机构都是政府下属机构。独立性差，受条块分割体制影响严重，运行机制不活。它们的计划、人事和财务都受到了过多的制约。很难针对人们关心的重大问题，自行选题进行深入的自主研究。有时因为不得不服从某些部门的局部利益，使研究人员很难真正发表自己的意见。这种状况也制约了我国决策咨询的科学性。
（三）重视培育“兰德”式大咨询公司。
美国重大的决策咨询往往来自有雄厚人才资源和丰富咨询经验的咨询公司。美国政府非常重视培育这样的大公司。比如兰德公司，尽管最初设立时是由福特公司资助的，但后来则由美国政府直接出面解决其经费问题，它曾经有90%的经费来源于政府合同，并且主要是美国空军和国防部。由于它在军事方面的研究成绩斐然，还被誉为美国的“超级军事学院”，美国许多重大的军事战略决策都出于这个思想库。此外，像斯坦福研究所、赫德森研究所、东西方中心等思想库也与美国政府有密切的合同关系。这类咨询公司或者由政府倡导成立，或者主要由政府资助建立，因此和政府的合同关系从一开始就是比较固定的，当然它们是独立于政府的机构，与政府的联系还是通过合同。
我国近年来对一些研究院进行了市场化改革，出现了综合开发研究院（中国?深圳）、中国（海南）改革发展研究院等市场取向的研究院。民间咨询机构也正在进入政府决策咨询的视野。民间调查机构零点公司获得的政府采购订单金额逐年上升，2001年只有五六十万，2002年是100余万，2003年达到三四百万。但整体而言，思想研究、社会科学研究市场化程度仍然比较低，发展比较缓慢。大多数学者不愿意离开有保障的官方体系。
2004年10月，国家发展与改革委员会发布公告，面向海内外公开招标第十一个五年规划前期研究课题。这也是新中国经济发展史上首次将未来发展规划以公开招标方式向社会咨询、征求方案。规划招标，是政府花钱买思想。我们体会，这是政府开始重视民间研究机构的一个信号。发改委有关负责人表示，他们期待中的客户就是中国的兰德公司。
如何发展我国的政府决策咨询产业，我们体会：一是扩大政府采购制度的范围。除了物品特别是办公设备的采购，以及服务采购之外，应当注重第三类政府采购，即决策方案的采购。二是降低政府咨询企业的注册资金的数额和减免税费等措施，吸引更多的人创办政府咨询企业。三是实行政府决策研究与决策方案制定的外包制度，逐步扩大外包的比重，由100％的政府自己制定决策方案转向主要由社会独立的政府咨询机构制定决策方案。同时政府加强决策咨询评估机构的建设。
（四）专家决策不等同于科学决策。
美国政府认为市场化和产业化是科学化决策的保证，专家决策只是科学化决策的必要条件。所以大力培育咨询产业、高度重视利用市场配置资源。中国本届政府政治体制改革的三大目标之一就是要建立科学民主的决策机制。这个机制中很重要的一个组成部分就是专家咨询制度。目前，许多地方政府都有“政府咨询委员会”这样的机构。一般参与者都是当地高校和科研院所的专家学者。由领导个人决策到领导集体决策再到引入专家参与决策是重大进步。但专家决策并不等于科学决策。目前，我们的政府决策专家咨询主要还是“专家个体咨询”。个体咨询的最大弱点就是其偏好明显，在进行咨询时片面强化自己所熟悉的知识，很容易对决策产生误导。再一个就是“个体咨询”不是法人主体，不可能承担过失责任，这就容易出现决策虽然经过了专家的咨询但是仍然会大量出现失误。主要原因是缺少咨询市场化、产业化这一平台。决策的真正科学化有赖于形成一个成熟的政府咨询产业，因此培养政府咨询产业是今后的一个重要工作。有了政府咨询产业的存在，政府的决策就有三个保证：一是决策的范围是广泛的，一个重大决策可以得到众多决策咨询机构的论证；二是决策的建议是独立的，每一个决策研究机构由于有自己独立的经济来源，因此在提出决策建议时不容易被他人所左右，而且为了赢得自己的咨询信誉，咨询机构会下大力气对决策方案进行分析；三是由于有众多的咨询机构，它们之间会展开竞争，从而提高了政府决策的效率。
三、我们的思考和建议
结合培训考察和工作实际，我们对政府参事工作作了些思考和建议：
（一）极为广阔的发展前景
进入新时期，特别是10号文件下发以后，参事工作有了与时代发展相适应的理论指导和更为丰富的工作实践。随着参事工作内涵的进一步扩大、延伸，特别是随着参事工作对外交流和社会影响的扩大，参事工作日益具有全球化视野和更高的战略发展眼光。比较不同国家的政治制度设计和决策咨询制度，我国的参事工作具有明显的特征和优势。随着全球一体化进程的加快和我国经济体制改革等各项体制改革的进一步深化，我国的民主政治体制也要进行相应的改革。参事工作作为我国民主政治建设的一个重要渠道，可以在多个方面，特别是我国的民主政治制度建设上具有极为广阔的发展空间和实践价值，作为参事室和参事工作者应做好承担更多工作职责和任务的思想准备、组织准备和人才准备。
（二）用规划协调行动
工作中取得的成绩和突破的困难，最能够给我们将来的工作以有益的启示。我们应该进一步加强对取得成绩和工作经验、工作规律的总结，及时更新观念、把握住时代发展和工作发展的脉搏。当前很有必要做的一件事情就是认真研究国家“十一五”规划，以“十一五”规划、国务院领导同志关于参事工作的重要讲话精神为指导，在参事工作取得的突出成绩和较丰富的经验的基础上，研究制定参事工作的战略发展规划。用规划协调和指导行动，增加工作的预见性和主动性。
（三）“思想在民间”
美国政府高度重视发挥民间咨询机构的作用，一个重要的观念是“思想在民间”。参事作为一个从事国策咨询工作的群体，单靠自身的力量和智慧毕竟有限，要更注重发挥联系社会、联系专家、联系群众的作用。一些地方参事室已经建立了预备人才库等参事的外围队伍，并且更广泛地在基层聘参事，这是很好的组织形式和工作创新。我们应该从更多的形式上探索参事联系社会、联系专家学者的制度，同更多的组织和个人建立联系，广泛吸取社会各界的思想和智慧。当前，可着力研究推动参事人才思想库建设和在地方选聘优秀人才进国务院参事队伍的工作。
（四）参事工作必须不断提高参政咨询的水平
统战性和咨询性是参事工作的两种属性。统战性是政治属性，咨询性是工作属性，二者相互依存，不能分割。但是如果“离开”统战性单独来看咨询性，咨询性和咨询工作就具有了类商品属性。市场中，产品质量好、款式新才可能吸引更多人购买、卖出好价钱。反之，则不受欢迎、没有市场。从“有为才有位”的角度来讲，参事的咨询建议就是市场中的产品。我们只有加强战略研究，跟上时代发展的变化，不断推陈出新，提出更多好思想、好办法，才可能在决策咨询中发挥更重要作用。现在，政府的决策咨询多样化、市场化的趋势已经日趋明显，参事的咨询建议要想在“决策咨询市场”中占有更重要的分量，我们要自觉树立忧患意识、精品意识和超前意识，不断解放思想，不断开拓创新，充分发挥自身特点和优势，大力提升参事参政咨询的质量和水平。
（五）要效率高也要效果好
现在，我们各项工作，无论是参事业务工作还是机关工作，一个可喜的变化是，工作的效率明显提高，工作的主动性和责任感明显增强。这是一个巨大变化。但是要效率高也要效果好，在提高效率的同时，更要注重工作的效果。2005年国务院参事共提出建议达24件，国务院领导同志批示42人次。吴仪副总理同国务院参事座谈，听取参事们的调研工作情况时，对参事们的不少意见和建议都给予了充分肯定。同时也要看到，有分量、有一定政策影响和社会影响的建议还比较少。因此，无论参事还是机关工作人员，都要继续认真领会华建敏国务委员关于“参事建议出精品”的精神，领会崔占福主任反复强调的参事建议要切实提高前瞻性、可操作性的要求，认真在参政建言的效果上下工夫。同样，机关各项工作也要努力做到效率高、效果好。
美国政府咨询机构管理培训团
（执笔：杨志新）
二○○六年一月十八日
