康熙、乾隆中期以后，最高统治者在惩贪立法中的随意性和严重失误，使吏治立法形同虚设。皇帝真正深信不疑的是“以吏治国”，而不是“依法治国”，以吏治求法治，法律、法制只能处于从属地位，经常造成吏治中的有法不依，因人废法，最终必然加重整个吏治的腐败。雍正帝享国日短，也是其反腐见效的历史之幸。
雍正元年（1723年）正月初一，雍正皇帝并没有放假休息，而是一口气下了11道诏书，申明官僚职掌及为官之道，历数官场积弊和官吏肆意侵吞的严重罪行，要求采取一切手段，惩治官员犯罪，追补亏空，清查钱粮。
继位不过40天的雍正帝如此心急火燎，决意下猛药整肃官场，当然事出有因。
雍正帝的父亲康熙帝在位61年（1661至1722年），号称盛世，但官员贪腐之风，已愈演愈烈，上下欺蒙，互为掩饰，积年累月，越亏越多，使得从中央到地方的财政日益虚溃，国家收支严重失衡。到康熙末年，仅户部的亏空就达250万两白银，地方亏空更为严重，康熙帝驾崩时，大清朝的户部银库（相当于国库存银）只有区区800万两。
雍正帝继位前，当了40多年皇子，他自己承认事事不如乃父，唯对官场知之甚详，对官吏贪污纳贿风气认识甚深，认为其危害远非杀人、强盗之类罪案可比。一旦大权在握，可以乾纲独断，他自然要迅速推行内心笃信的政治理想了。
会考府发力
雍正开出的第一道“猛药”，是在中央成立特别机构会考府，负责中央各部及地方各省的钱粮奏销事宜，审查重要支出项目，清算出入之数。
康熙朝不是没有惩治腐败，但康熙帝为人较宽仁，吏治也是先严后宽，通常不愿重办贪官。雍正则不同，他继位后即明确宣布：凡康熙宽宥者，他都决不宽恕。在登极大典前，内阁拟了一道《登极恩诏》，依前朝惯例，开列各部官员亏空，要求新君恩免。雍正帝认为，此种亏空，不是受上级勒索便是个人贪污，“既亏国幣，复累民生……此朕断断不能姑容”。他在《登极恩诏》上干脆明言，对此类官员要严予清查，按数退赔，绝不能助长贪官污吏的侥幸心理。
雍正元年正月十四日，雍正帝谕令成立会考府，由其最亲信的弟弟怡亲王允祥、舅舅隆科多及大学士白潢、左都御史朱轼会同办理，成为清查退赔、察核钱粮、纠参贪腐的权威机构。他还对首席大臣允祥放出狠话：“尔若不能清查，朕必另遣大臣；若大臣再不能查，朕必亲自查出。”显然是要一竿子插到底，决不虎头蛇尾。
没想到谕令下达了一个月，中央各部仍拖拉观望，企图逃避清查，一些官员也对设立会考府提出不同看法，比如要慎重立法以防流弊、多了一道衙门反而多一道手续等。雍正不得不在二月二十五日再下谕令，严厉督促。
皇帝动了真格，会考府不能不认真地开始察核工作了。他们首先以主管钱粮的户部为清查重点，结果很快查出户部历年实际亏空白银250万两。主持会考府的怡亲王允祥恰好也总理户部事务，他深以追补为难，请求以户部所有杂费逐年代扣，约计10年可以赔付清偿。雍正帝不同意，勒令历任主管官员及属吏赔偿150万两，另100万两由户部逐年弥补，三年内还清。
重点清查户部的同时，会考府还严格察核工部奏销事项中有关黄河水利、浙江海塘等重大工程的钱粮数目。比如，四月十九日，会考府驳回工部送来的康熙六十年（1721年）黄河各处工程奏销钱米之请，因为在察核中发现，赵世显任河道总督时，桃源（今江苏北部泗阳县）、宿迁等三地河工每年耗银约15万两，比前任河督的同类开支多出整整一倍。同一工程，历年水势并无异涨，而奏销钱粮为何多寡不均，且有增无减？经过追查，果然发现赵世显克扣治河工料，侵吞钱粮，于是立即重刑治罪。
会考府成立后近三年里，任事大臣严格稽查，经办各部院奏销钱粮事共550件，有96件被驳回核改，占总数的百分之十七，可见还是有成效的。被驳回的申请中，工部有多达58件，时廉亲王允禩任工部尚书，自然难辞其咎。
雍正很清楚，止贪之法，不可专责之下吏，若是贪官，其位愈尊，其害愈大，而旁人愈不敢言。因此，即使是王公贵族、高级官员，他也决不放过。康熙第十二子允裪曾管过内务府事务，亏空钱粮，积欠甚多，事发后被责令将家中器物铺列大街上变卖以赔补，真的是倾家荡产。康熙第十子允誐因赔不起亏欠亦被抄家。至于八旗贵族、内务府总管等，只要犯事，更难逃重罚。
会考府在追补亏空、清查侵贪方面的业绩有目共睹，雍正对之也十分倚重，但到了雍正三年（1725年）九月，他却出人意料地下令裁撤会考府。到底这是为什么呢？
后世学者认为，不完善的制度设计以及雍正初年政治斗争形势的变化，是造成会考府突然无疾而终的重要原因。
如前所述，总理会考府王大臣允祥，本身兼管户部事务，他深得雍正信任，而管理工部的允禩，与雍正则素来积怨甚深。由此可以理解，为何户部需要奏销的事务数量远多于工部，但送会考府察核的却远少于工部，被驳回的申请也以工部为最多。
雍正继位之初，朝野上下对其接班的正统性、合法性争议不断，他急需改革财政弊端、集中财权，以巩固皇权，故以少数亲信执掌会考府，是唯一的选择。三年已过，六部尚书几乎都换成了雍正信得过的人，会考府这种由皇帝的私人“专任”的机构已不合时宜。
同时，会考府自身因权力过大，逐渐走向异化，从反对贪污腐败的急先锋，变成被贪官腐蚀的重点对象，以至于“会考府公费银”很快就成了地方官必须交纳的“部费”。雍正由此看到了侵贪之难治，腐败之难除，而不能不采取更为严猛的办法和手段来澄清吏治。
官场大地震
在清查中央各部的同时，雍正也责令各省大张旗鼓地开展对钱粮的清理，要求上至总督、巡抚、布政使、按察使、将军，下至道、府、州、县正印官及参将、游击等武职官员，不分满汉，一律清查，徇私之官与贪者同罪。
但是，各地大规模的钱粮清查，一开始也遇到了重重阻力。
因康熙朝后期多年的姑息，地方官吏贪赃枉法已成积重难返之势。雍正即位之初，据称督抚、布按二使等一级封疆大吏，“懈弛者十之八九，其中一尘不染者仅一二人而已”。以各省督抚为首的各级大小官吏，盘根错节，上下串联，官官相护，攻守同盟，结成了十分强固的地方势力，用各种手段抗拒中央的指令。
对地方大员们的种种伎俩，雍正帝心知肚明，在前述雍正元年正月初一颁发的11道诏书中，他便历数各官亏空作弊的手段。既然“下有对策”，雍正的出招就更为猛烈了。具体措施包括：革职离任催追、抄家籍没、制定“分赔著赔之例”、株连宗族亲友赔偿、禁止借口让地方百姓代赔、因罪自杀者着落子孙家人追赔等。总而言之，杜绝贪官污吏把退赔赃款的责任转嫁或变相转嫁到地方百姓身上，使贪赃者在经济上无处遁形。
一时之间，各地大员因亏空革职、查封家产者比比皆是，计有：湖广布政使张圣弼及粮储道许大完、湖南按察使张安世、广西按察使李继谟、原直隶巡道（按察副使）宋师曾、江苏巡抚吴存礼及布政使李世仁，等等。仅雍正元年一年里，被查处的地方官即达数百之多。雍正二年，闽浙总督满保奏称：“浙闽属吏已劾多员，若再题参，恐至无人办事。”湖南巡抚魏廷珍亦奏一省属员“参劾已大半”，而直隶全省官员原任者更寥寥无几。
实际上，终雍正一朝，这样的官场风暴几乎一天都未停止过，且惩处越来越严厉。到了雍正十年（1732年），直隶总督李卫说，全省府厅州县官员，在任三年以上的屈指可数，原因之一就是被撤职的人太多了。
雍正对地方贪腐官员大范围的革职追补、籍没家产，引起了强烈的反响与震动。一些对时政不满的人有“朝廷重聚敛而惩盗臣”之说，民间更议论雍正帝“好抄人家产”，连市井斗牌也流行所谓“抄家和”的打法。
面对非议，雍正帝不为所动。他说，这不过是“贪赃犯法之徒，畏惧抄没参劾，是以造作此语传播远近，希冀因流言而停止”。
自雍正三年起，雍正帝对贪腐之官继续穷追不舍，在抄家籍没之外，又加上严刑诛戮。规定凡侵欺钱粮白银一千两以上者，照监守自盗律处斩，贪污军饷者一律处斩，不准特赦。
当年四月，福建巡抚黄国材奏请将贪劣之乐县知县朱灿英“拟绞缓决”（也就是有机会减刑为流放等），雍正帝不许，谕令“拟绞监候”，“将其亏空之事审明，从重完结”。雍正六年（1728年），山东巡抚黄炳、按察使余甸因收受陋规，被拟绞监候。次年，山东巡抚塞楞额收取门包银2000两，部拟绞监候，后来塞楞额在限期内将所受银两如数交出，部议免死减等，雍正帝不许，称“只因塞楞额受恩最重，而负恩最深，既已巧取贪婪，又复饰辞狡诈，无耻卑污已极，故特加追罚，以示创惩”。
从雍正元年到九年（1723~1731年），对全国各省的钱粮清理行动规模之大、波及之广，在整个清代也是绝无仅有的。期间先后清理了户部和各府寺监的库存，地方府州县的钱粮，处理惩治了几千名贪官污吏。雍正四年，责令曾任淮关监督三年、贪污十七八万两银子的庆元自裁；第二年，任夔州（辖境在今重庆市奉节县一带）知府时敲诈残杀大批盐商的四川按察使程如丝论死，程的后台蔡珽（曾任四川巡抚）定为斩监候；雍正十二年（1734年），河南学政俞鸿图因“纳贿行私”处斩。以上种种，都是当年轰动一时的大案。
雍正年间声势浩大且穷根究底的惩治贪腐行动，基本清除了康熙朝后期的腐败弊病，对官场侵贪的积习，给予了沉重打击，一举刷新了大清朝的吏治。而追补亏空的直接财政效果也相当明显：至雍正末年（1735年前），户部银库积蓄多至6000余万两，是康熙后期国库存银的八倍多。当时记载称“仓庾皆充实，积贮可供二十余年之用”，国家财政窘迫的状况得到了根本的改善。
击破三朋党
朋党是雍正帝上台后面临的最大问题，也是当时对吏治影响最关键的因素之一。打击朋党，是雍正初年政治生活的重心。
那时候，有三股危及雍正专制皇权统治的朋党势力存在。一是以廉亲王允禩为首的所谓“皇八子党”，对雍正威胁最大，其党羽布满朝廷内外，得到许多重要的皇亲国戚和权贵大臣的支持；一是因拥戴有功而迅速强势起来的，以年羹尧、隆科多为代表的权臣集团；还有一种与前两者性质不同，但却更为普遍的朋党现象，通称科甲党援，即庞大的官僚队伍中因师生、同门、同年、乡邻、故旧等关系而形成的夤缘（即攀附巴结）、请托、朋比之风。
雍正帝先后发动三次大规模的打击朋党运动，每一次打击朋党，都与整顿吏治互相呼应、彼此联动。
雍正元年四月，雍正帝刚开始亲临乾清门御政，即谕令诸王大臣以朋党为戒，明白指出诸大臣和宗室内都有“立党营私者”。为此，他不惜施以威胁利诱两面手法，警告说若怙恶不悛，定将“执法诛戮”，若“惟知有君”“改过迁善”，则“亦有令名”。可见，他把反对朋党与强调忠君联系在一起了。
第二年七月，他又颁布《御制朋党论》，一反其父康熙帝对欧阳修“君子同道为朋”之说的赞成态度，反而将之斥为“异说”，特别声明“朝廷公事，则宜秉公持正，不可稍涉党援之私”。言下之意，他绝不给人臣结党提供任何可乘之机。
《御制朋党论》出台后，雍正帝加快了打击朋党、整饬吏治的步伐，允禩、年羹尧、隆科多等是首当其冲必须彻底铲除的势力，他们的众多羽翼，也要一并剪除，以消弭可与皇权抗衡的任何潜在力量。
当时，各朋党集团都在加紧扩张，尤以年、隆势力膨胀最快。年羹尧的地盘主要在陕甘川三省，他历任四川巡抚、川陕总督十余年，后又继任抚远大将军，长期坐拥重兵，手握西北军政大权，俨然割据一方。他还与隆科多联手，视吏、兵两部为虚设，每遇文武员缺，随意任用私人，时称“年选”和“佟选”（隆科多出自满族大姓佟佳氏）。
雍正帝当然不能坐视朋党势力壮大，乃作断然处置。允禩与年、隆诸人招兵买马之时，免不了擅权纳贿、贪赃营私，雍正多次借故谴责允禩失职，最终革退其象征宗室的黄带子，将之囚禁至死；又从惩治“贪婪之罪”入手，公布年羹尧贪墨（即贪污）之罪十八，侵蚀之罪十五，隆科多贪婪之罪十六，名正言顺地相继将二人拿下。从中央部院大臣到地方督抚、布按二司及中高级武官等，凡与朋党有牵连的均被更调，乃至落入法网。雍正三年六月，在严厉清算年羹尧之罪行时，雍正帝又趁机对川陕两省吏治进行大清理。
雍正一向认为，“惩其吏之小者，不若惩其吏之大者”、“以待有司之法，施之于大臣”，这与如今流行的反腐不仅要“打苍蝇”，更重要的是“打大老虎”之说，颇有异曲同工之妙。
一举铲除了年、隆两大朋党势力之余，雍正帝还着力打破科甲党援之风。他之所以痛恨后者，是因为许多科甲官僚“只知有科甲，而不知有皇帝之谕旨，只知有科甲，而不知有上司之宪檄”，这些官僚之间朋比为奸，已成为贪赃枉法、亏空财政的直接诱因。
到了雍正五年（1727年）六月，雍正帝特许开捐纳为官，拓宽仕途，以此杜绝科甲之弊。有现代史家评论道：雍正为了杜绝官场偏弊，宁要捐官而不用士大夫，他认为士大夫易于结成朋党，朋党既被取缔，官僚从此对皇帝忠诚不贰，这就使雍正朝不同于前朝，实施的是一种一元化的官僚政治。
在中国历史上，朋党之争几乎史不绝书，也往往是造成政治腐败的一个重要原因。相对于康熙朝后期而言，雍正帝通过整治官风、清除朋党的举措，一定程度上实现了吏治的“弊绝风清”。
所以，乾隆年间的大学问家章学诚（1738~1801年）曾赞许说：雍正帝正官风、清吏治、惩贪墨，使居官望风革面，“实为千载一时”。
法治抑人治？
清代中前期的康熙、乾隆二帝，不仅在位时间之长为古代帝王绝无仅有（合计121年），且均以雄才大略、文治武功而彪炳史册，故有所谓“康乾盛世”之美誉。但康、乾两朝后期，官场贪腐痼疾却都迅速而明显地恶化，似乎不能脱离“盛极而衰”的轨迹。
对于康雍乾三朝吏治，论者有云：“康熙宽大，乾隆疏阔，要不是雍正帝的整饬，满清恐早衰亡。”康熙末年之衰微因为雍正朝的振作而得以复兴，乾隆末年之衰微却使清朝步入万劫难回的不归路。由此观之，雍正治国虽只有短短十三年，却是承上启下、不可或缺的重要一环，其中严猛治吏的成功，功不可没。
皇权强化和严猛治吏，是雍正帝区别于康、乾二帝治吏之道的最大特点，
康、乾惩贪均失之于先严后宽，而雍正得之于严惩不懈。
综合整治与单纯惩办，是雍正治吏与康、乾治吏的又一区别。雍正之前，顺治帝只注重严刑峻法，一味严惩，康熙帝严惩贪官的同时，虽已注意奖廉，褒扬清官，但均未从制度上和经济上探究官吏之所以侵贪的原因所在。而雍正帝从当时官僚低俸制的实际出发，寓疏导于惩治之中，提取耗羡（“耗羡归公”，即将附加税改为法定正税，以打击地方官任意摊派），设置养廉银，以提供“不必贪”的必要条件。追补亏空、惩治贪污、耗羡归公，一定程度上缓解了不健全财政体制造成的制度性危机，促使政府财政状况好转，也为吏治清明奠定了必要的经济基础。
至乾隆中后期，虽亦实行养廉制度，但由于雍正年间改革不彻底，养廉银数目长期固定化，而盛世繁荣之下，通货膨胀加剧，致使养廉银不足以养廉。乾隆帝又缺乏持续性的制度创新，故造成了吏治腐败更甚。时人即讽刺说：“养廉者，其名；养不廉者，其实也。”
康雍乾三朝均重视吏治立法，实行重典治吏，惩治职务犯罪，严查贪官污吏，已经由单一的职制或刑制，开始转向有强制力保证实施的行政法制，这在中国立法史上是一大进步。清朝第一部行政法典《清会典》于康熙二十三年（1684年）敕准修纂，“会典乃当代宪章，与律令相表里”“会典所载，皆百臣奉行之政令”，具有极大的权威性。雍正二年，即开始纂修《雍正会典》，以增续前一部《会典》所载的典章制度。到了乾隆十二年（1747年），又修订《乾隆会典》，并首次制定会典则例，成为清朝中前期最完备的一部会典。
康雍乾三朝的行政立法，最富创造性的是吏治的立法。朝廷从行政法典、部门法规、特别具体规定以及刑律等方面，都把治吏放在首位，因而形成了一套包括官员考试选拔任用、行政考绩和法纪监察的系统职官法。重典惩贪，是上述吏治立法的核心，《大清律例》中的“六赃”，除常人盗赃、窃盗赃外，其余各赃的犯罪主体均专指官吏。
如枉法赃，即官僚收受贿赂又违法断事所犯罪，处刑很重，收受白银一两以下，杖七十，达80两即绞监候；不枉法赃，指官吏收受当事人财物而没有违法断事的犯罪事实，处刑比前者轻，但受赃达120两以上，仍要处以绞监候。其余可据此类推。乾隆五年（1740年）的《大清律例》还规定，凡收财之官除名，受财之吏罢役，而且永不叙用。
总而言之，康雍乾三朝趋于完备的吏治立法，成为一种硬约束，形成“不敢贪”的巨大压力，使各级官吏即使有贪婪之心，亦无贪婪之胆、贪婪之力。
然而法久生弊，康、乾中期以后，最高统治者在惩贪立法中的随意性和严重失误，使吏治立法形同虚设。究其根源，还在于人治传统与君主专制体制的根本局限，即“形式上的法治，本质上的人治”。皇帝真正深信不疑的是“以吏治国”，而不是“依法治国”，以吏治求法治，法律、法制只能处于从属地位，经常造成吏治中的有法不依，因人废法，最终必然加重整个吏治的腐败。
若从这个角度看，雍正帝当国日短，在位十余年间，吏治猛药仍能持续见效，官场风气得以清明，也算是他在历史上的幸运了。
王亚南在其传世名著《中国官僚政治研究》中说：“历史家昌言中国二十四史是相斫史，但从另一个视野去看，则又实是一部贪污史。”细察雍正吏治，我们也可以说，一部中国吏治史，也就是一部惩贪史。
作者：中国大百科全书出版社编审 中国人民大学清史研究所董建中副教授
