1975年，一份由欧、美、日学者共同组成的三边委员会发布的题为《民主的危机》报告指出，由于民主制度所具有的内在缺陷，西方社会的民主政府几乎已经丧失了履行职责和发挥功能的能力，民主无法以自我维持和自我均衡的方式运行。对于民主政府的要求在增加，而民主政府的治理能力却停滞不前，这就是20世纪70年代在西方社会显露出来的民主统治能力的主要困境。
历史惊人地相似。40年之后，西方民主制度的结构性张力再次凸显出来。在西方社会遭遇大量的社会问题和民众诉求面前，西方民主政府又一次面临着难以应对的困境，西方社会正在变得无法治理。
西方民主遭遇治理危机
近年来，西方社会的经济危机和金融危机一再爆发，且一次比一次强烈。在危机面前，西方民主政府的应对捉襟见肘，举步维艰。严重的债务危机、财政紧缩导致政府关门，而愈演愈烈的社会运动和街头政治也使得政府难以招架。一度被认为是西方社会坚实基础和中流砥柱的中产阶级，也开始因对民主政府失去信心而走上街头抗议。
二战以后，西方社会的经济实现了较快增长，持续的经济繁荣催生了一个个高消费、高福利社会。高福利社会反过来刺激了民众的高要求，西方各国政府以借债的方法来迎合选民。然而，在今天，由于金融取代实体经济而成为主导产业，实体经济不断萎缩，经济结构陷入失衡，导致经济增长乏力甚至衰退。结果，政府在医疗、教育、失业、贫困以及其他社会保障、社会基础设施、公共设施等方面的供给出现短缺，民众普遍不满、社会矛盾尖锐。在所谓的自由竞争市场中，社会资源配置不平等加剧，贫富分化严重，阶层固化明显，中产阶层利益受损且队伍萎缩。经济学家保罗·克鲁格曼曾经警告，当代美国的社会流动、国民收入和资源分配处于两百多年来“最糟糕的时期”。
对此，西方自由民主制度几乎束手无策。囿于自由竞争的市场经济观念，西方政府很少主动纠正市场经济带来的缺陷，即便有心，也在党派、利益集团的绑架下对所面临的公共问题无从下手。在经济衰退和社会矛盾面前，西方政府和社会日趋保守，在国际贸易、移民、宗教等问题上排外主义心态加重。在极端个人主义和消费主义价值观引导下，民众目光短浅，缺乏共识，对异质文化宽容度低，社会群体冲突、部族冲突层出不穷。
西方民主制度的健康状况比看起来更糟糕。英国前首相托尼·布莱尔在《民主已死？》文章中指出，民主让我们过于自负。尽管民主的价值是正确的，但民主制度无法兑现这些价值。在风云变幻的世界中，国家、企业、社会不断调整自己去适应这些变化，民主制度显得迟缓、官僚而又脆弱。导致人们对民主政府大失所望的真正原因是，人们认为生活中迫切需要的改变迟迟没有发生。民主体制光给投票权是不够的，还需要收获实实在在的成果。然而，目前民主制度却没有做到这一点。美国学者福山在《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》中也指出，制度的稳定性正是政治衰败的根源。当人们对制度的认知固化、得势精英用权力阻挡变革、维护自身地位，以及利益集团维护自身利益而不愿改变现状并对改革充满抵触时，制度便会跟不上外部环境的变化，逐渐走向政治衰败。
不管在英国还是在美国，强大的利益集团严重阻碍国家进行实质的、必要的改革。西方民主政治在两个舞台上进行：前台是政党、选民、政府、国会及最高法院围绕立法、预算和税收展开角逐；后台则是利益集团为了让公共政策有利于他们特定的目的而展开竞争。西方国家中利益集团和游说公司数量惊人。在美国首都华盛顿，1981年有游说集团2500家，2009年则增至13700家。掌握大量金钱的利益集团垄断了后台政治。当金钱“越界”进入政治领域后，候选人日益依赖经济支持者资助他们的选举。这给了金钱提供者有权力决定谁是最终可以当选的候选人。大多数时候，选举资金占优的一方政党最终赢得总统宝座。越来越多的西方人认为自己不是生活在自由民主社会中，而是受到“财阀统治”或“公司统治”。
与西方民主困境相伴随，全球民主发展进入了一个衰落的时代，不仅老牌民主国家陷入了民众对政府的不满提升、政府效能低下的窘境，新兴民主国家也接二连三地出现民主崩溃和民主恶化现象。西方学者戴蒙德感慨道，“我们已经进入了一个全球民主的衰落期”。西方最有影响的自由主义杂志《经济学人》于2014年3月发表了《民主出了什么问题？》，承认“西方民主在全球的发展陷入了停滞，甚至可能开始出现了逆转”。根据《经济学人》的调查，在167个国家和地区中，有91个出现不同程度民主状况的恶化。德国的“贝塔斯曼基金会”对全球129个后发展国家的民主质量分析指出，截至2014年，只有16%的国家属于巩固的民主国家，43%属于有缺陷的或严重缺陷的民主国家，41%属于威权国家。西式民主制度正在全球范围内经历着40年来前所未有的大举衰退。
西方民主制度结构性张力日益凸显
日益增长的权力不平等、技术官僚统治、不负责任的政治精英、严重的政治极化现象，使得民众对美国民主的信任不断下降。究其原因，是西式民主制度存在着结构性张力，且这种结构性张力正日益凸显。
近代以来，为了克服大规模人口的局限以及专业性问题，西方民主制度采取代议形式，通过将公共权力委托给代表的形式实现国家治理。普选制、议会制、政党制就构成了西方民主制度的主要内容。然而，代议制一诞生，便开始远离民主的本质。近代民主思想家柯尔就曾质疑：代表们办理选民委托的事情时，这些事情在多大程度上体现了选民的意志是不可知的。议会宣称在一切事务中均代表所有的公民，实际上却在一切事务中谁也没有得到代表。而选民在投完票之后，就无法真正地控制代表，对代表就已经无能为力了。更可悲的是，在当代，代议民主日益远离普通公民，简化为以政党竞争选票为内容的间接的选举民主，选举甚至成为民主的唯一形式。
正统的西方民主理论认为，民主选举产生的政党或政治家是选民投票过程中多数决定规则作用的结果，它反映了大多数选民偏好的集中。然而，选民的公共选择面临着投票悖论。广大选民在不同政党之间选择，而选择的依据就是这些政党的纲领中罗列的一系列社会经济问题的优先次序、处理方式等。对于某个选民而言，他可能赞成某个政党纲领中的某些政策主张，同时却反对该政党纲领中的其他几项政策，而特定选举规则下的多数选民投票选择了该政党为执政党并稳定地执政数年。当全体选民理性地进行投票时，投票结果虽然产生了一个执政党或执政党联盟，但该执政党或执政党联盟的民主性却是不足的。在这种投票机制下，投票无法真实反映民众的利益诉求，大多数选民对投票的结果不满意。这就是西方国家大选的投票率持续下降的真正原因。许多国家选民的参选率不到一半，当选者或政党仅仅得到少数国民的支持，其合法性受到普遍质疑。美国著名民调机构盖洛普公司2014年7月的民调显示，仅15%的美国人认可国会议员的工作，美国国会的民众支持率长期徘徊在16%左右。正如已故美国政治学家威廉·赖克所言，民主不再是人们寻求自治的一种方式，不是去选择那些能够给大家带来好处的领导者，而不过是选民通过投票驱除那些腐化无能的领导者的方法而已。
在西方政治生活中，政党将竞取选票当作唯一目标，为了争夺执政地位不惜陷入恶性争斗。为了吸引选民，政党意识形态、政策主张的极化现象严重。两极分化的结果使国家变得茫然无措。在美国，激烈的政党纷争使得政府难以有效运作而经常性地瘫痪，已经成为了一个系统性问题。自2010年共和党取得众议院的控制权以来，党派对峙几乎阻挡了所有政策议题的推进，奥巴马政府促进经济增长的议案不是无法通过，就是被削弱到几乎毫无作用的地步。政党不再是为了公共利益而致力于国家长远规划的民众代表，而是逐渐蜕变为选举机器。为了获得选票，政党或候选人竭尽全力讨好选民，而一旦获选，对选民的所有许诺就变成一纸空文。这使得选举远离民主，徒有形式。
与选举民主日益背离民主的实质相对应的是，政府内部传统的分权制衡机制日益蜕变为一种“否决政治”，逐渐演变为限权掣肘机制。传统的分权制衡理论通过职能分工和人员分工，既使得政府职能得到有效行使，也能够避免权力集中和权力滥用。但是，这种理想的假设在今天遭遇了严峻的挑战。立法、行政、司法部门之间各自以民主的名义制约对方，限制其权力范围。在美国，预算法案的制定权在政府，但决定权却在国会，参、众两院均可以用手中掌握的否决权来阻挠法案的通过。任何一名参议员均可以对政府提出的人事任命案使用“匿名阻止表决权”。这使得行政部门要通过任何一项决策均可能面临阻碍。当这种“否决政治”与党派竞争结合起来时，“政府失灵”便不可避免了。同时，制衡也体现在利益集团、社会力量对政府权力的制衡。各种各样的利益集团游说政府，使得政府在利益集团面前难以取舍，而意识形态以及社会的极化导致利益集团之间难以达成妥协，政府决策往往陷入僵局。
民主制度的结构性张力将危及整个西方社会
对现有民主的不满导致近年西方社会政治生活中出现了两个值得关注的现象。
一是西方社会街头政治频繁、示威游行不断，甚至出现大规模骚乱。2011年爆发的“占领华尔街”运动是美国民众对贫富悬殊、不公平的社会分配以及金融财团主导政治所表达的抗议。这种群众性抗议活动逐渐呈现出常态化、全国性的趋势。长期以来，少数族群在美国政治生活中一直无法得到有效代表，种族问题一直以来是美国社会无法弥合的裂痕。最近美国警察歧视黑人的问题再次引发了全美范围内少数族群的抗议甚至骚乱。当政党或其他政治组织无法帮助少数族群发出声音时，后者最有效的表达方式就是走上街头。近年来，欧洲各国政府为了应对债务危机而采取紧缩政策，引发了民众大规模的抗议活动，尤其是西班牙、葡萄牙、希腊等国。政府的紧缩政策加剧了因经济危机和金融危机而导致的社会危机，加大失业率，使社会底层人民的生活更加贫困。频繁的、大规模的、非制度化的政治表达和抗议活动，正在撕裂西方民主制度的和平外衣。
二是西方政治舞台上极端政党开始崛起。2010年美国中期选举中，草根保守派运动茶党在一些州击败了数十名民主党和共和党党员，让传统的两大党感到了实质性的威胁。在欧洲，极端政党在一系列选举中得票率激增，反映了广大选民对传统执政党的普遍不满。2015年1月，希腊极左翼联盟赢得大选，与右翼“独立希腊人党”达成协议从而组成联盟政府。西班牙《国家报》于2015年2月发布的民调显示，反对紧缩政策的左翼政党“我们能”党在选民中获得的支持率为27.7%，远远领先于第二名的执政党人民党，在年底的大选中极有可能获胜。极右翼政党英国独立党、法国国民阵线也在各自国家的选举中频频赢得大量议席，甚至一度威胁传统的执政党。在2014年欧洲议会选举中，法国极右翼政党国民阵线以超过25%的得票率掀起一场政坛“地震”。极右翼或极左翼政党的崛起正在改变政治所在国家的政党体系，未来欧洲政坛将出现更为分裂的局面。极端政党的崛起很大程度上反应了选民对现有政治体制和传统政党的抛弃。人们渴望变革，希望这些极端政党能够打破既有体制的僵局，带来一些新的变化。然而，极端政党的崛起更多地反映了社会分裂和意识形态的极化，社会宽容度降低以及妥协精神的缺失，造成政党竞争的恶化和无序化。这种政治体系内部的政党碎片化、极化与政治体系外部的街头政治结合起来，无疑将危及西方的政治秩序。
在全球民主持续衰落之际，西方民主制度中的结构性张力及其后果逐渐放大，这种张力将动摇西方民主社会的根基。在时代发展面前，西方民主制度理论落后于实践，观念滞后于发展。缺乏必要的改革，不管是哪种民主制度，均可能面临衰亡的命运。
来源：《红旗文稿》2015/22 作者：上海交通大学国际与公共事务学院教授
