摘自《领导者》第十六、十七期。
目录
一、初入东亚：以英法俄为对手，纵容日本“顺着自己的道路走下去”—美国东亚外交的第一个时期
二、借力打力：以日本为对手，联合中国和俄国—美国东亚外交的第二个时期
三、不打不相识：力所不及的对华遏制全面失败—美国东亚外交的第三个时期
四、结论和启示
三、不打不相识：力所不及的对华遏制全面失败—美国东亚外交的第三个时期
3、东边日出西边雨：封锁不住的中国外交
1949年10月1日，中华人民共和国正式成立，毛泽东代表中央人民政府向全世界发出公告：“凡愿意遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”同日，政务院总理兼外交部长周恩来把上述公告以公函致送各国政府。对此，美国政府迅速做出反应。10月3日，杜鲁门指示国务院：“我们不要那么匆匆忙忙承认这个政府，我们在承认苏联的共产党政权之前曾等待了12年。”10月12日，艾奇逊致电部分驻外使领馆馆员称：“美国的观点没有改变（国务院5月6日及月10日通电已经阐明）。中共‘政府’的宣布成立早在意料之中。此举并未给非共产党国家考虑承认问题带来任何特别的紧迫性。但是，局势的发展确实表明了有关友好国家为了各自的利益在这一问题上采取共同态度的必要性。为此，美国政府强调，在各有关友好国家的政府埋头承认方向采取明确的或独立的步骤之前，有必要充分地交换意见。”此前，也就是在此前5月3日美驻华使馆在发给艾奇逊电文中均认为：“要想有效行动，我们必须至少得到来自北大西洋公约组织的支持。公约的成员国政府，尤其是英联邦国家的政府，不得为了暂时的表面上的经济政治利益，而过早采取承认行动。”5月13日，艾奇逊复电强调：“国务院继续坚持过去的意见，认为我们应当强烈地反对任何国家无论是事实上还是法律上草率地承认共产党，而且应当继续努力争取相关国家的认同（尤其是英国），以便有望在这个问题上结成联合阵线。”6月7日，美国驻苏联大使科勒给国务院的电文中表示：“英美共同认可的政策要求共产党对美国采取主动，这是惟一应遵循的路线。”
然而，对于美国政府这些建议，英国、印度及其西欧国家最先不买账。1949年10月6日，英国领事格拉汉奉命以“备忘录”的形式告知周恩来，说“英国政府仔细研究了中英关系的漫长历史，提议通过领事代表立即建立‘非正式的关系’”。10月17日，杜鲁门与艾奇逊谈活时说：“英国人在这件事情上对我们做得不太地道。”11月1日，英国大使致电美国国务院进一步解释道：只有承认中国共产党政府。因此，出于政治的、现实的原因，英国政府倾向于给予法律上的承认。
考虑到中共政府所控制的中国领土的数量和这一控制的稳定性，同时又考虑到国民党人只控制了中国领土的一小部分以及它控制的脆弱性，在目前形势下，承认中共政府是中国事实上的政府，并不能被视为有违国际法的原则和实践。可以断言，国民党政府在中国的抵抗现在显然已无望，它在大陆上对任何中国领土的控制只不过是名义上的。在这种情况下，贝文先生认为，给予中共政府事实上的承认在法律上是正当的。
英国的对华承认态度对一些欧洲国家及英联邦等国家产生影响。1949年底和1950年先后有缅甸、巴基斯坦、锡兰、阿富汗、印度、印度尼西亚、越南等亚洲国家和挪威、丹麦、芬兰、瑞典、瑞士、列支敦士登等欧洲国家率先承认了中华人民共和国。五十年代到六十年代，美国在中东的“苏伊士运河危机”及东南亚的印支半岛全面挤压英法势力的同时又与苏联开始全球争霸。这反过来又刺激了包括英法在内的世界反美反霸的浪潮。六七十年代，原英法殖民地纷纷独立，建立独立主权国家。此间新独立的国家，尤其是非洲地区新独立的国家大多并没有追随不可一世的美国，而纷纷率先承认中华人民共和国，此间，中国与非洲的外交关系增幅最大，以至在联合国内对美国的反华活动形成巨大的压力。
值得注意的是，在这一时期中国外交大丰收的背后，除了有中国支持第三世界的努力及苏联社会主义阵营推动之外，还有英法国家反美的“影子”。与五六十年代印度、巴基斯坦等亚洲英联邦国家比较早地承认中华人民共和国的背景一样，六七十年代非洲较早地承认中华人民共和国也多是与英国政治联系密切的国家。
分析中华人民共和国建国到20世纪90年代这一时期的中国建交资料，可以看出与中国建交的国家在时间选择上有下列规律性的梯次排列：1、社会主义阵营的国家最早给予新中国以外交承认，这是共同事业的需要。2、中国支持反殖、反霸、争取民族独立的政策赢得第三世界国家的信任。比如1956年埃及与中国建交正值其宣布苏伊士运河国有化前夕就是需要中国的支持。此外，还有一些反殖反帝的政权组织在取得国家独立后也与中国迅速建立了外交关系。3、在新中国外交地位提升的历史进程中，英、法、美各自势力范围的国家对新中国的承认是有时间差的。作为英法传统势力范围的亚非地区和作为美国势力范围的拉丁美洲地区，在回报中国外交的时间上正好形成梯式错位：在中国最困难，美国对华遏制最紧的五六十年代，英法势力范围的第三世界国家外交承认中国的较多，时间上也较早。比较典型的是印度。1950年1月26日建国，4月1日印度就承认中华人民共和国的外交地位。当时有几个“藏独”分子闹事，美国希望印度给“藏独”予以军事支持，印度冷漠态度令美国一筹莫展。可以设想，印度的这种外交选择固然有本国利益的因素，但也不能否认后面不能没有英国的默许甚至支持。我们知道，英国领事格拉汉奉命在1949年10月6日的向周恩来提议了“通过领事代表立即建立‘非正式的关系’”，以至使杜鲁门埋怨：“英国人在这件事情上对我们做得不太地道。”
不仅如此，英国在印度与新中国建交后三年即在朝鲜战争刚结束不久的1954年就与中国建立了代办级外交关系。不管英国人怎么解释，英国人曾于1902年利用日本牵制俄国的外交策略在此已表露无遗。在二战中与美国合作中吃了大亏的英国，在战后采取了暗扶中国以牵制美国并由此减轻美国对欧洲的控制的策略。继英国之后，即1964年法国对深陷在越南战场的美国“落井下石”，与中国建立大使级外交关系。
比较分析，20世纪50年代较早承认新中国的都曾是欧洲，尤其是英法势力范围的亚洲和非洲国家，60年代美国对亚洲军事控制加深，此间承认新中国外交地位的国家则在英法势力范围的非洲地区大幅增加；相反，同是第三世界的却处于美国控制范围的拉丁美洲地区则在中美关系紧张的50、60年代，承认新中国的只有与美国针锋相对的古巴一国。值得注意的是，拉美国家对中国的外交承认少数是在1972年2月尼克松访华前几个月，大部分中小国家则随在尼克松访华之后。这说明拉丁美洲对华外交开放后面有着中美关系改善的影子，这正如亚洲、非洲对华外交的开放后面也有英法扶中反美的影子一样。而造成欧洲这种世界范围的与美国进行暗中较量的背景则是英法国家在第二次世界大战中被美国利用吃亏的经验：其间美国利用欧洲的困境扶持苏联，支持世界范围的民族自决权最终击败英国和法国的海外殖民体系。
对美国东亚对华外交产生最直接影响的是英国和法国在日内瓦会议前后的冲突。首先美国不同意参加有“中共侵略者在内的五大国会议来一般性地讨论世界和平问题”。法国和英国则主张召开有中华人民共和国参加的五国外长会议。1954年4月26日，日内瓦会议召开，此前美国国务卿杜勒斯特意于4月中旬去伦敦和巴黎，要求英法等国针对中国采取“联合行动”，发表宣言“表示准备根据联合国宪章第51条采取行动，以反对中国继续干涉印度支那战争”，如果中国不停止援助“越盟”，就威胁要“对中国海岸采取海空军行动”。此要求遭到英法的拒绝。4月22日，杜勒斯在北约会议上再次要求英国参加联合行动，随后不久又建议以美、英、法、菲律宾和印度支那联邦成员国的名义宣布，为了“共同遏制共产主义在东南亚的扩张”，不惜使用“最后军事手段”。美国的这些建议均遭英国的拒绝，并且“英国的态度很强硬”。会议期间，英国政府发言人认为，英美之间在日内瓦会议上的意见分歧是第二次世界大战结束以来最严重的一次。马歇尔曾通过扶持苏联压缩欧洲的战略空间，后又通过“马歇尔计划”扶持欧洲反制苏联，现在英国和法国人则
“请君入瓮”：利用美国人解放了的民族自决权，在美国最困难的20世纪50、60年代，先是在亚洲印度，后在非洲，自己则在日内瓦国际会议上，通过扩大中国的外交空间对美国形成巨大反制，并通过这种反制继续维护本国的殖民利益。
由上可见，在中国突破美国对华外交封锁的斗争中，除了主战场中朝、中越人民的英勇作战及苏联和第三世界的支持外，英法等国家构成的第二世界反对第一世界霸权主义的矛盾也是造成美国在朝鲜战争和越南战争中对华政策的失败重要原因。对此，1954年7月7日毛泽东在政治局扩大会议上有过明白的分析。他说：现在英国一大帮、法国、东南亚各国、加拿大、墨西哥，还有一些南美的国家，都是不喜欢美国的。在目前世界上这样四分五裂的形势下，一块铁板那样的事情是不可能的。它们反苏，反共，反对中国，反对人民民主国家，反对我们这个阵线，那是真的；但是，它们那个资本主义世界是很不统一的，四分五裂的。美国现在主要的最大的目的，还是整这个中间地带，就是从日本到英国这些地方，整得这些国家哇哇叫。……美国现在往往就是利用反对共产主义这个旗帜来把它那些朋友的地方占领起来。你看我们这个东方，它把日本占去了，把南朝鲜占去了，把台湾占去了，把菲律宾占去了，泰国变成它的了，巴基斯坦变成它的了，还有土耳其、澳大利亚、新西兰，所以把英国整得下不得地。日本是什么国家呢？过去英日同盟，日本是英国的同盟国。中国这个国家过去是英国为主的一些国家的半殖民地，后来被美国抢去了。我们的胜利不是得之于英国而得之于美国。今天中国胜利了，英国一则以惧，就是怕共产；一则一喜，就是我们把美国赶跑了，英国可以钻进来做生意，趁着我们和美国还闹别扭的时候，钻进来做生意。中国是一个很大的可以做生意的地方。
由此我们不能不说斯大林在1952年写的《苏联社会主义经济问题》一书中作出的“资本主义国家之间争夺市场的斗争以及它们想把自己的竞争者淹死的愿望，在实践上是比资本主义阵营和社会主义阵营之间的矛盾更为剧烈”结论是正确的；由此我们不得不说：1974年2月22日，毛泽东在会见赞比亚总统卡翁达时全面提出了划分“三个世界”的观点是正确的。此外，就连龟缩台湾的蒋介石也看得明白。1954年7月8日，他请美驻台“大使”转告艾森豪威尔：不能指望英国和法国支持美国主导的远东任何区域防御体系，“当然，他们可以被包括其中，但是，要求它们对此做出任何实质性的努力，就像是与虎谋皮”。
4、配合东亚两场战争，美国“西藏计划”及其失败
如果说朝鲜战争和越南战争是美国针对中国崛起进行的自北向南的军事围堵，美国拼凑的从东、南、西三面封锁中国的各式条约组织则是对中国崛起的经济政治双重遏制。在这铁桶似的“包围”中，美国还针对中国采取干涉、分离、制造动乱等政策，试图从内部瓦解新中国。如果说前两种是用于遏制中国的两条主要战线，那么后者属于配合前者的第三条战线，其中干涉西藏是美国配合东亚战场从西面侧翼牵制中国重要举动。
二战结束后，美国将西藏地区与所谓“共产主义扩张”联系起来，开始注意西藏问题。一部分美国驻印大使馆就提醒美国政府注意西藏对于“遏制共产主义势力”的战略地位。
1949年1月，中国国共战场上的三大战役基本结束，中国共产党取得了绝对的胜利，国民党政权面临土崩瓦解。美国驻新德里大使馆就提出报告，建议美国国务院“根据亚洲正在变动的情况重新审议美国对西藏的政策”，其理由认为：1、如果共产党控制了中国本部，西藏将是亚洲大陆仅存的为数不多的非共产主义堡垒之一。外蒙古已经独立。共产主义在缅甸的影响很大，而且正在向新疆和内蒙古渗透。西藏因此将具有意识形态和战略上的双重重要性。2、如果西藏拥有抵御共产党渗透的能力—而驻新德里的使馆认为西藏似乎确有些能力，将西藏当作独立的实体，而不是继续当作已被共产党统治的中国的一部分符合我们的利益。3、西藏政府相对稳定。人民天性保守，笃信宗教，他们具有反对与佛教信条相冲突的共产主义的倾向。达赖喇嘛的权威远远超出了西藏之外，对信仰藏传佛教的尼泊尔、锡金、不丹、蒙古等地的人民有号召力。4、中国政府现在无法断言享有对西藏事实上的有效管辖权—并且目前看来，它也不太可能再申张这种权威。5、西藏日益显示出同外部世界建立商贸及其他联系的兴趣。务必使他们同外部世界建立关系的努力面
向西方而非东方，这符合我们的利益。
4月12日，美国驻新德里大使亨德森致电国务卿艾奇逊提醒：“共产党对西藏控制的扩展反过来会影响美国对抗全球共产主义地区构成威胁。按照目前西藏和印度之间的条约安排，西藏人获准不需要任何旅行文件就可进入印度。因此，如果在西藏建立了共产党政府，这个地区将为共产党代理人渗透印度提供一个意义重大的基地。”亨德森“实质上提议，假使共产党成功控制了整个中国，或者出现了具有同等重大影响的发展，我们实际上应当准备将西藏当作独立的实体对待。”7月2日，美驻印大使亨德森再致电提醒艾奇逊：“由于当前中国和南亚的新发展，我们再次冒昧建议重新考虑我们对西藏的政策”并建议“（1）我们努力安排派往西藏的代表团不迟于9月1日到达拉萨；（2）这样的代表团应由重要而且外交经验丰富的美国人率领，随员应当外事经验丰富；如果代表团与西藏政府的关系发展顺利，代表团中少数人可以无限期留在拉萨。”亨德森还向国务院申述了提出上述建议的如下理由：（1）共产主义在中国本部胜利以后，西藏的发展对于中国以外的亚洲大部分地区意义重大；因此我们派驻我们的观察员似乎是有利的；（2）我们认为，
我们不应继续无视在亚洲将来事务中很可能扮演重要角色的国家和人民；（3）适当的观察员能够成功在西藏人中创造友好气氛，这种气氛在一定的时候也许非常有用；（4）现在正是我们努力维持与西藏的非正式关系的时候，因为通过已经不起作用的中国国民政府接近西藏政府显然是无意义的尝试而且我们与其他政府没有关系。如果我们与有效控制中国本土的政府建立了关系，直接非正式地接近西藏政府将非常困难。
在这里亨德森实际上是在暗示美国政府在国民党政府对西藏失控而共产党政府尚未接管西藏之际，迅速插手西藏并为将西藏从中国主权中分离出去做好准备。他提醒国务院注意“中国对西藏的‘主权’或‘宗主权’”的区别，认为“一般来说，与‘主权’相比，‘宗主权’暗指中国的管辖权较少，西藏自治权较大。”1949年7月8日，美国驻华大使司徒雷登在即将离任回国前写信给艾奇逊说：“我们希望建议新德里使馆今夏向拉萨派出小型代表团（国务院7月5日上午1时传阅电报信息）。广州政府对西藏的管辖权已经不存在了，我们赞成在同中国共产党政府建立关系之前，采取任何具有承认西藏自治地位的行动。”7月28日，艾奇逊回复亨德森的第503号电文肯定了驻印度使馆的建议“做出的贡献”，称国务院目前正在考虑“暗地派出代表团的可能性，国务院会重视你们的讨论”。此事后因“目前印度实质上垄断了西藏的对外关系”，美国如派代表团赴藏，“情况将变得复杂”而作罢。尽管如此，美国国务院还在第889号电文中敦促美驻印度使馆“借机利用共产主义对西藏的威胁来强调来自共产党中国的危险危及了印度自身，对中国事态的发展
持半超然的态度是不现实的。”
鉴于美国、英国等将西藏从中国分裂出去的企图及西藏的政治形势，1949年9月7日，《人民日报》发表社论《中国人民一定要解放西藏》，向国际社会宣誓中国对西藏拥有主权地位。11月23日，毛泽东在出访莫斯科前夕迅速致电并责成彭德怀等“西南局在川、康平定后，即应着手经营西藏”；“西藏问题的解决应争取于明年秋季或冬季完成之”；毛泽东在电文断定“解决西藏问题不出兵是不可能的”。西藏当局于11月初、12月初分别向美国提出“援助”要求。1950年1月2日，再次致电彭德怀等，强调“西藏人口虽不多，但国际地位极重要，我们必须占领”；同时敦促“如没有不可克服的困难，应当争取于今年四月中旬开始向西藏进军，于十月以前占领全藏”。
1950年3月1日，美国经过短暂的犹豫后，开始试探向印度提出“美国和/或英国与印度合作满足西藏的要求”，并致电美驻印使馆要求向印度表达“国务院希望印度能满足西藏有理由的防御需求，并相信印度最好在其能力范围内，继续承担援助西藏的基本责任”。3月8日，亨德森致电艾奇逊披露，英国不断鼓励印度政府对西藏叛乱分子扩大军事援助，印度已向西藏叛乱分子提供可用半年的“满足西藏小型武器要求，不是什么实质上针对中国共产党的军事项目”。
6月，朝鲜内战爆发美国旋即出兵朝鲜，7月22日，艾奇逊明确电告美驻印度使馆：“国务院现在便于向西藏保证美国将提供援助。”要求使馆通知西藏叛乱分子：“美国准备帮助西藏获得援助和资金。”如果印度愿意提供交通便利，“美国愿意帮助西藏”。9月9日，西藏叛乱分子代表夏格巴等“拜见”美国驻印大使亨德森，表示“西藏政府已经采取了坚定的立场，使用武力对抗中国共产党的入侵”，并对“美国主动提出提供军事援助表示深深的感激”。夏格巴等向亨德森表达了“西藏想要的是独立”的迫切愿望。在得知印度和英国政府对西藏“独立”持消极态度、“印度政府似乎在‘西藏问题上洗手不干了’”的报告的第二天（10月27日），艾奇逊致电美驻印使馆“希望印度政府尽快知道，美国希望能对西藏局势有所帮助”，指示亨德森“拜会尼赫鲁，根据自己的判断告诉他，美国和印度一样关注有关中华人民共和国入侵西藏的报道”；“美国希望以所有可能的方式同印度政府合作，美国相信中国征服西藏与绝大多数西藏人民的愿望和最大利益格格不入”。10月31日，亨德森会见印度外长巴杰帕依得知印度不准备撤回在拉萨的印度代表团，尼赫鲁指示“在印藏边界西藏军官提供军事训练的印度官员”，“继续他们的工作”；同时也告诉亨德森：“目前美国最好不要采取任何行动，美国的行动会给共产党中国提供机会重新指责大国对西藏不怀好意，让印度领导人感到美国正不遗余力地利用北京对西藏的进攻在共产党中国和印度之间制造分裂。”巴杰帕依告诉亨德森：“即使中国和印度之间有分裂，也显然来自于事件的推动，不是来自于外部大国的帮助。”11月3日，亨德森拜见尼赫鲁“希望能做一些我们能做的有所助益的事情”。尼赫鲁再次明确告诉他：“美国现在什么都不做，少说一些话是最有帮助的事情。”
10月24日，就在中国人民志愿军入朝参战的前一天，中国人民解放军在西藏昌都战役胜利结束。此役共消灭藏军、争取起义人员5700余人，约占藏军总数三分之二，一举解放了藏东政治、经济中心昌都及其周围广大地区，打开了进军西藏的门户，并扩大了人民解放军在藏区的政治影响。
1951年5月23日中央政府与西藏地方政府正式签署了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》。5月24日，毛泽东主席在怀仁堂接见西藏和谈代表，并举行盛大宴会，庆祝签订和平解放西藏办法。中国人民解放军遵照毛泽东主席的指示，于1951年8、9月间，分路向西藏首府拉萨和平进军，先后进驻拉萨及日喀则、江孜等边防重镇，实现了中国大陆最后一个省区的和平解放。西藏和平解放粉碎了美国配合东亚朝鲜战场从中国西部地区牵制中国国家力量的企图。
但美国并未放弃对新中国的颠覆目标。1951年5月17日，也就在中央政府与西藏地方政府签署《和平解放西藏办法的协议》前几天，美国国家安全委员会提交《美国在亚洲的政策和行动方针》（NSC48/5）认为：在继续承认国民党政府是中国合法政府的同时，对于共产党中国，美国现在应该：a. 继续努力通过联合国部队在朝鲜的作战，使中国军队遭受重创，以削弱中国共产党的政治、军事力量与威望。b.采取一切可以利用的手段，扩大和加强培养非共产党领导人物，并尽量影响在华的反对目前北平政权的领导人物和人民，使北平政权能改变方向或被取而代之。c. 扶持和帮助在中国国内和国外的反共力量，以便发展和扩大中国对北平政权统治的反抗，尤其是在中国南部。
1954年4月7日，艾森豪威尔总统提出多米诺骨牌理论，此后美国对华遏制进一步升级。1958年，美国国家安全委员会重申“美国的国家安全将因共产主义对东南亚大陆地区的统治而陷于危殆”；“任何一个自由国家落入共产党人之手都会助长其余国家妥协退让的倾向”。1954年，肯尼迪访问越南，在离开越南时，他已决心不让印度支那落入共产党之手，“肯尼迪决心要阻止对美国在该地区地位的侵害”。1959年4月，艾森豪威尔在演说中首次公开承担了支持南越作为一个单一国家的义务。“这一行动，成为60年代美国大规模卷入越南战争的先导”。
与1950年6月美国军事干涉朝鲜后突然全力支持“藏独”势力的原因一样，在美国即将大规模军事干涉印度支那前夕，美国再次启动那张并未停止的“藏独”牌。解密档案表明，1958年9月，中央情报局决定秘密增加对叛乱者的资助，以扩大其反对中央政府的游击战，得到艾森豪威尔总统的批准。
1956年欧洲社会主义国家波兰和匈牙利出现动乱，蒋介石集团也受到鼓舞，1957年9月16日，蒋介石在与美国驻韩国大使会谈中承认：去年秋天以来，他“继续在新疆、西藏和内蒙古进行反共活动。中华民国政府对这些活动的发展保持密切的关注，但其他国家对此则很少注意。从5月份以来，这些反共活动几乎已成了既成事实，这促使共产党采取严厉手段”。
与美国决心干涉越南的政策遥相呼应，1959年3月10日，西藏上层反动集团公然撕毁中央人民政府和西藏地方政府签订的关于和平解放西藏办法（即《十七条协议》），发动了以拉萨为中心的全区性武装叛乱，炮轰其驻地罗布林卡并诬是解放军所为，并于3月17日将达赖喇嘛劫出拉萨。达赖离开后，叛乱分子于3月20日凌晨向解放军发动全面进攻。解放军在击溃叛匪后迅速向山南挺进，年底平息了拉萨、山南及青藏和川藏公路沿线的叛乱，1960年底，全区叛乱基本平息。
与1950年“藏独”分子阻碍中国人民解放军解放西藏的分裂活动是配合美国朝鲜半岛行动的有机组成部分的道理一样，1959年西藏叛乱也是美国即将大规模干涉印度支那行动，遏制中国政策的有机组成部分，因此，叛乱期间，“藏独”分子一直得到美国或明或暗的支持。
1959年4月1日，美国中央情报局局长艾伦.韦什尔.杜勒斯告知艾森豪威尔总统：“鉴于西藏抵抗运动最近出现高潮，达赖喇嘛出逃印度导致西藏合法政府同中共政府彻底决裂，我们正在现行政策许可的范围内制定计划。”4月23日，美国国家安全委员会第403次会议上中情局局长杜勒斯通报“看来康巴地区的起义力量已被完全击垮。拉萨的起义力量可能处于同样的境地。”同日，达赖托转“请求美国承认自由西藏政府，并影响其他国家也这样做”的信。4月30日，代理国务卿狄龙向艾森豪威尔总统提出答复建议，告诉达赖美国“一接到他有关承认的要求，就立即开始了研究，并正在考虑我们和其他国家可以采取的措施”；同时还在内部保留了“承认似乎可作为一种实践措施，但只能是在举措会得到其他国家、包括亚洲国家的热切回应之后，才能加以实施”的考虑。5月5日，就承认达赖“政府”问题远东事务助理饶伯森致国务卿赫脱的研究报告建议“我们不应该鼓励达赖喇嘛提出承认要求，除非我们肯定这一要求将得到很好的回应”；美国“将给予他们的呼吁以同情的考虑，支持寻求自由世界其他国家的支持”。同时也提出“如果我们能争取到众多的自由世界国家包括亚洲国家的合作，就应该给予承认。如果得不到这种合作，我们应重新评估局势以决定采取何种方针。”此后，美国对达赖的支持基本守此底线。在此基础上，美国政府也制定了长期计划，计划目标是“在西藏内部和外国，尤其是印度，支持西藏独立，并建立一个反共产党中国的抵抗力量”；“在政治
行动和宣传领域，西藏计划的目标是通过在西藏人和其他国家当中支持在达赖喇嘛领导下的西藏独立，削弱中国政权的影响和活动能力；形成能够阻止西藏内部可能出现的政治发展的抵抗力量；达到国家安全委员会5913/1号文件中最初确立的美国政策目标，遏制中国共产党的扩张”。为此“中央情报局派出小组支持西藏抵抗运动”，同时也认为“西藏人继续有效的抵抗，不仅会给中共造成很大麻烦，还有助于在整个地区保持抵抗的火种”；“这不仅是出于对西藏的人道主义考虑，也是为自由世界的长远着想”。1960年2月4日，白宫举行有总统艾森豪威尔参加的会议，在听取中央情报局局长杜勒斯关于“支持西藏抵抗运动”的计划执行汇报后，“总统批准按照预定方针继续执行该计划。”
1964年起，约翰逊政府逐步将美国在越南军事行动从“特种战争”升级为“局部战争”。与此相配合，1964年1月9日，美国中央情报局也加大实施“西藏计划”力度，每年所需经费173.5万美元，并认为“在可以预见的将来，除非中国及西藏的事态发生突然变化，这一有关西藏的长期政治计划的开支预计不会超过这个数字”。1966年，中国出现“文化大革命”风暴，“中国及西藏的事态”确实“发生突然变化”并对美国的“西藏计划”造成灾难性的影响。1968年年初，美国在越南战场遭到越南南方军民发动春节攻势，败局已定，与此同时，由国务院、国防部和中央情报局等机构代表组成的、负责海外秘密行动的部际小组“303委员会”于1月16日提交的“关于西藏各项行动的情况报告”也对“西藏计划”作出极其悲观的评估，认为：中国的文化大革命造成的巨大混乱蔓延到西藏，这包括内部交通、通讯、旅行的破坏，以及治安和秩序在很大程度上瓦解。不幸的是，没有明显的迹象表明西藏人民想利用这一内部混乱寻求进一步的自治。中国的安全状况并没有显示出恶化的迹象；而且他们对西藏的控制，不论是在政治方面还是在军事方面，仍像以往一样广泛深入。西藏领导层已经被清除。由于中国人直接控制当地的行政，大量的秘密财产被发现并被消除。
越南战场的失败导致美国在东亚实行收缩政策，中央情报局逐渐取消了在美国国内对叛乱分子的训练计划，美国对“藏独”支持的年度预算被压缩到不足120万美元。尼克松上台，美国针对西藏的计划被逐渐抛弃。
