中国国有企业改革的任务，在宏观层次上，是要对国有经济布局进行战略性调整，在微观层次上，是要建立现代企业制度。20年来，国有企业改革取得了巨大的成绩，尤其是积累了丰富的经验，但是离改革的目标还有很大的距离。本文拟在实证研究的基础上，对国有企业改革经验进行理论分析，探索如何加快国有企业改革的步伐。
一、国有企业改革思路的反思
国有企业改革的进程和成效，在很大程度上是由改革的战略指导思想即改革思路决定的。20年来我国国有企业改革经历了曲折的过程，它反映了改革战略指导思想的演变和发展。概括起来，从1978年党的十一届三中全会至1984年党的十二届三中全会以前，改革的战略指导思想是扩大企业自主权。从党的十二届三中全会到1993年党的十四届三中全会以前，改革的战略指导思想是实行两权（即所有权和经营权）分离。从党的十四届三中全会到现在，改革的战略指导思想是建立现代企业制度和从战略上调整国有经济布局。相应地，国有企业改革也可以划分为扩大企业自主权、实行两权分离、建立现代企业制度并调整国有经济布局等三个阶段。下面依次对这三个阶段的国有企业改革思路进行分析。
第一阶段：扩大企业自主权阶段（1978—1984）
早在改革以前，人们就逐步认识到国家对国有企业管得过多过细的弊端。毛泽东在 1956年写的《论十大关系》中曾指出：“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥，”（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1986 年版，第273页。）孙冶方在60 年代就提出要以资金价值量为标准来划分“大权”和“小权”，认为“属于扩大再生产范围的事是国家的‘大权’，国家必须严格管理”；“属于简单再生产范围的事是企业应该自己管的‘大权’，国家多加干涉就会管死”。（注：孙冶方：《关于全民所有制经济内部的财经体制问题》。）党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。（注：《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》。）基于当时这种共识，国有企业改革从扩大企业自主权开始，是很自然的事。
国有企业改革在党的十一届三中全会以前就开始了。1978年10月四川选择了宁江机床厂等六个企业进行扩权试点。党的十一届三中全会以后，1979年5月，国家经委等六个单位，选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等进行扩大企业自主权的试点。试点得到许多企业和广大职工的拥护。1979年7月，国务院发布了扩大国营工业企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等五个文件，要求地方部门按照统一规定的办法选择少数企业试点。1979年底，试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个，约占全国预算内工业企业数的16％，产值的60％，利润的70％。
1981年1982年在工交企业实行的经济责任制，以及从1983年开始试行的利改税试点，也都是以扩大企业自主权为国有企业改革的指导思想的。1984年5 月国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，规定扩大企业10项自主权。1985年 9月，国务院又批转了国家经委、国家体改委制定的《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》的通知，通知作出了十四条规定，要求继续扩大企业自主权。
我国从五十年代后期开始就提出对国有企业进行改革并曾进行过改革，但当时的改革主要是在中央和地方权限的划分上做文章。1978年开始的改革则把重点放在调整国家与企业关系上，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。因此，扩大企业自主权的改革思路与过去国有企业改革的思路比较，是一个很大的进步。通过这一阶段的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并对传统计划经济体制打开了缺口。在一些改革搞得好的企业，这种积极作用更为明显。例如首都钢铁公司通过改革使企业有了自主权，增加了留利，改进了管理，提高了经济效益。1979至1981年和改革前的1978年比较，首钢利润净额平均每年增长45。32％，上缴利润和税金平均每年增长了27。91％，企业留利和职工收入都有较大的增加。（注：《经济发展与经济改革》，经济管理出版社版，第472页。）
但是，扩大企业自主权的改革思路是在计划经济的框框下进行的，这一阶段国有企业的改革没有也不可能动摇计划经济体制的基础。我们历来都把国有企业称为企业，但是真正的企业应该是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，并应以利润为经营目标。但是这一阶段的改革仍是以产品生产者而不是以商品生产者为国有企业改革的目标。例如，1979年7 月国务院在《关于扩大困境工业企业经营管理自主权的若干规定》中，第一条就提出，企业必须保证完成国家下达的各项经济计划，这个计划指的是指令性计划。1981年11月国务院批转的关于实行工业生产经营责任制若干问题的暂行规定中，又明确要求“实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，按社会需求生产，不能利大大干，利小不干。”这都表明这一阶段的改革是维护（或改善）计划经济体制而不是改变计划经济体制。这一阶段文件中一般也不提企业应该“自主经营”，而只提“适当扩大企业自主权”。虽然学术界早有人提出国有企业应该和可以“自负盈亏”，（注：周叔莲、吴敬琏、汪海波：《充分发挥企业的主动性》，《人民日报》1978年12 月31日。）但是在计划经济框框内扩大企业自主权是决难做到一点的。实行“适当扩大企业自主权”也是困难重重，尽管不断颁布文件要求这样做，但有关政策常常很难完全落实。中国社科院工业经济所1984年8 月给国务院的一份研究报告中说：目前大企业组织生产经营活动中存在着很大困难，如指令性计划比重大，指标下的次数多，变化多，层层加码，行政管理方面婆婆多，干预多，摊派和罚款也给企业造成很大负担，等等（注：《经济发展与经济改革》第498页。）。这充分说明扩大企业自主权的改革思路连最起码的扩大企业自主权也难做到。
第二阶段：实行两权分离阶段（1985—1993）
这一阶段国有企业改革的思路是国家有所有权，企业有经营权，所谓两权分离主要就是这个内容。1984年10月召开的党的十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。按照发展社会主义有计划商品经济的需要，决定全面推进以增强企业活力，特别是增强国有大中型企业活力为中心的、以城市为重点的经济体制改革。并重新确立了国有企业改革的目标，这就是：要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人。围绕着这一改革目标，从1984年底开始，我国国有企业改革进入到了一个新的发展阶段，改革的指导思想就是实现两权分离，试图以此促进实现政企职责分开和国有企业向市场主体的转变。
对于深化改革中如何实现两权分离，使国有企业成为商品生产者和经营者，当时有种种议论，曾经确定在小企业中主要搞租赁，在大中型企业中主要搞承包。1986年12月国务院《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中提出，要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1987年大中型企业普遍推行企业承包经营责任制。主要形式有：（1）“双保一挂”。双保，即保上交税利，保批准的技术改造项目。一挂，即工资总额和实现税利挂钩。（2）上交利润递增包干。在核定上交利润基数的基础上，逐年按规定递增率向财政上交利润。（3）上交利润基数包干，超收分成。即确定企业上缴利润基数，超收部分按规定进行比例分成或分档分成。（4 ）微利亏损企业的利润包干或亏损包干。（5）行业投入产出包干，实行的有石油、煤炭、石化、冶金、铁路、邮电、民航等部门。企业承包经营责任制的基本特征是：包死基数、确保上交，超收多留，欠收自补。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78％，大中型企业达80％。1988年2月27 日国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。1990年第一轮承包到期的预算内工业企业有3。3万多户，占承包企业总数的 90％。接着又开始了第二轮承包。到1991年第一季度末，90％以上的到期企业签订了第二轮承包合同。
九十年代初国有企业改革强调转换企业经营机制贯彻的也是两权分离的思路。当时人们认识到了过去的企业改革偏重于单纯的扩权让利，而未能以转换企业经营机制为目标。1991年9 月中央工作会议因而强调要转换企业经营机制。根据中央工作会议的精神，经过近一年的调查研究，1992年7 月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。《条例》根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等等问题。
在这一阶段，两权分离主要是通过经营承包责任制实现的。因而，我们可以通过承包制来评析两权分离的改革思路。对于承包制的看法理论界存在着尖锐的意见分歧。一种意见完全肯定，认为它是社会主义管理的基本制度。一种意见完全否定，认为这是从利改税向传统体制倒退。但是实事求是的分析，完全肯定和完全否定的意见都有片面性。承包制曾经起过的积极作用是不能否定的。例如它可以使《企业法》中规定的企业自主权得到落实，可以增强企业的动力机制，可以加强企业的财务责任，可以明确主管部门的责任，特别是使政府和企业的关系发生了变化，企业不再完全听命于政府，可以促进政企分离，等等。不过承包制也有其固有的缺陷，例如，实行承包制的企业仍在相当程度上隶属于政府机关；经营自主权仍受到限制，甚至受到很大的限制；没有也不可能实行自负盈亏；会使产业结构固定化，因此与产业结构调整和合理化的要求相矛盾，等等。
这一阶段对国有企业改革除了提出自主经营自负盈亏的要求，还提出自我发展自我制约的要求。作为真正的企业，是必须做到自主经营自负盈亏自我发展自我制约的。但当时实行承包制的企业既不能做到完全自主经营，更说不上能够自负盈亏，也就难以做到自我发展和自我约束。企业的短期行为如滥发工资奖金、投资不计效益相当普遍地存在着。后来大家关注的内部人控制失控现象，在扩大企业自主权阶段就种下了根，而这一阶段更具备了迅速滋长的条件。
承包制的种种缺陷，是同两权分离改革思路的局限性有内在联系的。两权分离的改革思路和以往扩大企业自主权的改革思路相比，是一次重大的飞跃。这是承包制所以产生积极作用的原因。但是两权分离理论只承认国有企业有经营权，而不承认企业作为法人应该有财产权，认为所有权全部属于国家，这就决定了国有企业不可能真正实现自主经营自负盈亏自我发展自我制约，即不可能成为真正的企业。为了使国有企业成为真正的企业，改革的战略指导思想还需要进一步发展和转变。
第三阶段建立现代企业制度并调整国有经济布局阶段（1994—）
建立现代企业制度是1993年11月党的十四届三中全会正式提出来的，调整国有经济布局是1995年9月党的十四届五中全会正式提出的。这两项措施的实质是进行产权和所有制结构调整。而其理论依据则是建立社会主义市场经济体制。
1992年10月，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。《决定》把产权关系明晰作为现代企业制度的第一个特征，指出：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、对出资者承担价值增值的责任。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时出资者只以投入企业的资本金对企业债务负有限责任。由于承认国有企业不仅有经营权，而且有法人财产权，国有企业要进行深层次的改革，我国国有企业改革的思路又经历了一次飞跃。
为了落实《决定》精神，国家选择100 户不同类的国有大中型企业，进行建立现代企业制度的试点。在试点中发现，仅仅从企业层次着眼是建立不起现代企业制度的。必须着眼于搞好国有经济，才能深化国有企业改革，完成改革的任务。1995年3 月国务院一位领导同志就在中央党校的演讲中指出：“国有企业改革要着眼于搞活整个国有经济，而不是着眼于搞活每一个企业。”1995年9 月党的十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。（注：《中国共产党第十四届中央委员会第五次会议文件》，人民出版社1995年版，第51页。）江泽民同志在党的十五大的报告中进一步阐明了这个指导思想。党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中把它概括为“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”，并作为推进国有企业改革和发展的一条重要指导方针。由此可见，调整国有经济布局和建立现代企业制度一样，也是这一阶段国有企业改革的指导思想。
实践经验和理论分析都表明，社会主义国家国有企业改革的任务包括两个重要方面。一方面，是要使国有企业也成为真正的企业，在国有大中型企业中建立现代企业制度。另一方面，是要处理好国有经济在国民经济中的地位和作用，也就是通过调整国有经济的布局，把原来国有经济在国民经济中的主体地位改变为主导地位，改变国有企业范围过宽、数量过多、比重过大的局面。后一方面的工作属于国有经济定位的问题，制约着国有企业的经营管理，可以说是国有企业改革的首要问题。我国国有企业改革经过20 年的探索和实践，终于明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想，可以说已经找到了一条科学的国有企业改革的思路。
人们经常提出一个问题：为什么国有企业改革进行了这么长的时间还没有取得成功。上面的分析大致可以回答这个问题。我国企业改革第一阶段和第二阶段的思路，虽然和以往相比有很大进步，但是这两个阶段的思路都是不可能完成改革的任务的。而这两个阶段经历了15时间。1993年11月提出建立现代企业制度，在国有企业改革的微观层次上找到了正确的方向，但是如果不明确要在宏观层次上对国有经济布局进行战略性改组，现代企业制度也难以顺利建成。而从战略上调整国有经济布局是1995年以后才开始逐步明确的。改革的指导思想明确了，但是实现这个指导思想还需要一个过程。一是把正确的指导思想变为完整的政策体系需要一个过程，二是贯彻政策还会遇到思想认识、利益矛盾等方面的困难。尤其是传统体制长期积累下来的一些问题，如企业资金短缺、人员过多、办社会负担重等，以及发展过程中还会出现的新的矛盾和问题，解决起来也要有一个过程。所以，我们“既要充分认识推进国有企业改革和发展的重要性和紧迫性，又要清醒地看到这项工作的艰巨性和长期性，锲而不舍地努力，不断取得新的突破”（注：《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。）。我们有理由坚定信心，经过努力来完成国有企业改革的任务。
二、国有企业改革成功的必要条件
这里所谓国有企业改革成功，是指从社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨过程中国有企业改革任务的胜利完成，这里的国有企业改革同已建成市场经济体制国家的国有企业改革是有很大不同的，我们知道，在市场经济条件下所有企业包括国有企业也是必须不断改革的。现在我们向社会主义市场经济的转轨已取得了巨大成绩，已建成了社会主义市场经济体制的框架，但是还没有建成社会主义市场经济体制，国有企业改革离应该达到的目标更有相当大的距离。党的十五届四中全会提出，到2010年，国有企业改革的目标是基本完全战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。为了顺利完成国有企业改革的任务，研究国有企业改革成功的条件问题是很必要的。
下面主要根据我国20年来改革的经验，对国有企业改革取得成功所必要的若干条件进行分析。这些条件是：1。明确发展社会主义市场经济是经济体制改革的目标。2。明确市场经济条件下国有经济的功能、地位和作用，建立适应社会主义市场经济体制的所有制格局。3。建立现代企业制度。4。进行配套改革，尤其是要转变政府职能，实行政企分开。5。改进和加强企业管理。
1。明确发展社会主义市场经济是经济体制改革的目标。
经验表明，正确确定国有企业改革的任务和目标是国有企业改革成功的必要条件，而这又要以正确确定经济体制改革的任务和目标为条件。因此可以说，发展社会主义市场经济是国有企业改革的依据。我们国有企业改革在进入第三阶段即建立现代企业制度、调整国有经济布局的阶段，才从单纯的扩权让利转变为制度创新，才有可能实现改革的目标。而提出建立现代企业制度和调整国有经济布局又都是以提出发展社会主义市场经济为前提的。
改革前，我们实行的是高度集中的计划经济体制。这种体制是排斥商品倾向关系和市场机制的作用的，故称为产品经济。它的优点是可以集中使用资源，有利于完成某些国家规定的任务。在建国后的一段时间内，这种体制起过积极作用。但这种体制存在着一些根本性的弊端，不利于发挥地区、部门、企业和劳动者的积极性。经济改革就是要在体制上创造条件，让市场机制发挥作用，尤其是让市场机制在社会资源配置中起基础作用，克服以上弊端。
但是，我们对于市场机制作用的认识经过了一个曲折的过程。改革伊始我们就认识到要让市场机制发挥作用，在农村、城市采取的改革措施都是为此创造条件的。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了社会主义经济是公有基础上有计划的商品经济，以后更是自觉地实行了市场取向的改革，日益扩大了市场机制的作用。尽管如此，大家对市场机制在社会主义社会资源配置中要不要起基础作用却长期没有取得共识。邓小平同志在1979年就说过社会主义也可以搞市场经济，其他有些同志也说过社会主义商品经济就是社会主义市场经济，但社会主义市场经济的提法并未及时被人们普遍接受。
邓小平同志南巡谈话，在全国范围内进一步解放了思想，清除了错误的传统观念，这才为确立社会主义市场经济这一正确提法奠定了思想基础。
商品经济和市场经济之间没有不可逾越的鸿沟。商品经济有一个从不发达到发达的发展过程。在不发达的商品经济阶段，市场机制还不能在社会资源配置中起基础作用，这时候的商品经济还不能称为市场经济。而当商品经济发展到比较发达的阶段，市场机制就在社会资源配置中起基础作用，成了社会资源的主要配置者，商品经济就成为市场经济了。因此，商品经济和市场经济既有相同点，又有不同点。它们都要有市场，都要实行等价交换，都要开展竞争，都要发挥价值规律的作用，这些是共同点。但并不是任何商品经济都是市场经济，小商品经济就不是市场经济。只有商品经济的社会化和市场化相当发达，市场机制成为社会资源的主要配置者，商品经济才成为市场经济。市场机制在社会资源配置中起基础作用必须具备一系列条件。例如，既要有发达的商品市场，还要有发达的要素市场；要有灵活的价格机制；要有相应的微观机制即现代企业；要有资源自由流动的各种必要条件；还要有正常的市场运行规则和健全的市场管理制度。为了充分发挥市场机制的积极作用并克服其消极作用和弥补其不足，还要有正确的宏观经济管理制度和政策。可见，市场经济是生产力相当高度发展的产物，是一种发达的商品经济。社会主义商品经济理应是发达的商品经济，因此社会主义商品经济理应是市场经济。
如果只承认社会主义商品经济而不承认社会主义市场经济，那就在商品经济和市场经济之间划了一条不该划的鸿沟。由于这种不承认社会主义市场经济的观点曾经非常流行，因而使得社会主义商品经济理论有局限性，在有些问题上不够明确或不够彻底。例如，我们曾把社会主义商品经济的运行机制概括为计划经济和市场调节相结合，有些同志进而认为这就是计划经济为主，市场调节为辅，这样就难以使市场机制在社会资源配置中起基础作用。又如，一种流行意见认为，国有企业只能有相对的独立性。所谓相对独立，就是相对自主经营而不完全自主经营，相对自负盈亏而不完全自负盈亏。这样，国有企业就难以成为真正独立的商品生产者和经营者，难以成为真正的市场主体，从而也难以使市场机制发挥它应有的调节作用。再如，我们曾规定劳动力、土地和企业等都不是商品，这样就难以形成生产要素市场，难以使国有企业优胜劣汰，难以充分发挥市场机制的作用。再如，政府作为国有企业的主管部门既有行政管理权，又有财产所有权，同时又不承认企业作为法人有法人财产权，这就难以实现政企职责分开，而政企职责分开则是市场机制充分发挥作用的前提条件。这些理论上的局限都曾影响到改革的实践，增加了改革的困难，造成改改停停的局面。后来按照邓小平同志的理论克服了这些局限，在继承社会主义商品经济理论的科学内容的基础上，发展成为社会主义市场经济理论，并据此进一步明确了企业改革以及价格改革、市场培育、宏观管理改革的目标和要求，才比较顺利地建成了社会主义市场经济体制的框架。现在记住这个经验教训，还是很必要的。
2。明确市场经济条件下国有经济的功能、地位和作用，建立起适应社会主义市场经济体制的所有制结构
国有企业在社会主义计划经济体制中的功能和它在社会主义市场经济体制中的功能是不同的。在社会主义计划经济体制下，国有企业是完成国家计划的基层组织，因此它的经营内容和经营范围几乎是无所不包的。而在社会主义市场经济体制下，市场在社会资源配置中起基础作用，国有企业则是政府用以弥补市场缺陷、实现某些社会政策目标的手段，例如用以提供某些公共产品，经营资源垄断性行业，进行基础设施和基础产业建设，从事某些高科技产业，提供有关国家安全的产品等等。这一点，发达资本主义国家国有企业经营内容经营范围的演变为我们提供了佐证。在这里，社会主义市场经济和资本主义市场经济是有共同点的。这就决定国有企业成功必须处理好国有经济在国民经济中的功能、地位和作用。也就要把国有经济原来在国民经济中的主体地位，改变为主导地位。
把国有经济放在国民经济中的主导地位不同于那种不重视国有经济，主张把国有经济放在国民经济中一般地位甚至取消的意见，也不同于那种不从实际出发，主张把国有经济放在国民经济主体地位上的意见。提出国有经济是主导，这是历史经验的科学总结。
在改革以前，除了农业，社会主义国民经济中可以说是国有经济一统天下的局面。在这种国有经济不仅是主导而且是主体的情况下，是难以实现市场经济体制的。因此，市场经济要求企业成为真正独立的市场主体，而在国有经济一统天下的局面，即使主观上要求在国有企业建立现代企业制度，使之成为真正的企业，也是不可能的。党的十一届三中全会以来，我们一直坚持发展多种经济成分的方针。中国是在形成了多种所有制经济成分共同发展的格局以后，才出现在国有企业建立现代企业制度和建成社会主义市场经济的可能性的。
但是，到现在，我国国有经济仍存在战线过长、范围过宽、分布过散即布局不合理的问题。1998年，在608个工业小类行业中，国有企业涉足的行业有604个，占99。3％，其中国有大中型企业涉足的有533个，占87。7％。此外，国有企业还分布在商业、服务业等领域的众多行业。国有资产的广泛分布，表面看似乎加强了国有经济的地位作用，事实上这种状况产生了多方面的不利影响，削弱了国有企业的竞争力，限制国有经济优势的发挥。
我在1994年10月发表的一篇文章中曾指出：国有经济发挥主导作用首先要有合理的产业构成，即经营范围、经营内容合适；现在国有经济在有些产业和企业应该加强，却没有加强，在有些产业和有些企业可以退出，也没有及时退出。因而我提出要把“调整国有经济的经营范围和内容”作为发挥国有经济主导作用的一项“战略措施”。（注：周叔莲：《怎样发挥国有经济的主导作用》，《光明日报》1994年10月28日。）
党的十四届五中全会提出对国有企业实施战略性改组以后，党的十五大进一步明确了要从战略上调整国有经济布局的方针，指出：对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位，在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。有人认为国有企业是一种特殊企业，主张国有经济应该全部退出竞争性行业。我认为，国有企业确有其特殊性，但是即使如此，考虑到我们是社会主义国家，考虑到我国国有企业分布的现状，同时考虑到竞争性和垄断性的区别是相对的而非绝对的，现在提出我国国有企业完全退出竞争性行业的意见可能是未必正确和现实的。党的十五届四中全会指出：“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”我认为这是慎重考虑客观现实因而比较切实可行的决定。十五届四中全会也明确指出国有企业改革要同所有制结构的调整完善结合起来，这将促进形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局，为国有企业改革的成功提供条件。
对于国有经济的主导作用，认识上一直是有分歧的。一种意见认为，国有经济是主导，就是国有经济要在国民经济中占稳定的绝对的优势。事实证明这种意见是错误的。党的十五大曾提出：国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。党的十五届四中全会进一步明确指出：“在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上。（1）国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。（2 ）国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。（3）国有经济应保持必要的数量，更要有分布的优化和质的提高；在经济发展的不同阶段，国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别，其布局要相应调整。”因此，正如十五大报告所说：“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到加强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。”
3。建立现代企业制度
在国有企业中建立现代企业制度是要使企业成为真正的企业，即成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，成为真正的市场竞争主体。由于国有企业经营内容不同，少数国有企业改革以后也是必须国营的，不能要求它们成为独立的商品生产者和经营者。因此，确切的说，是要通过改革，建立现代企业制度，使绝大多数国有企业成为真正的企业。改革以来，曾经实行过放权让利、承包经营等措施，但都未能使国有企业成为真正的企业，故而党的十四届三中全会提出要建立现代企业制度。“到本世纪末要使大多数大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，成为自主经营自负盈亏自我发展自我约束的法人实体和市场竞争主体。”
认为国有企业是一种特殊企业的同志强调社会主义计划经济下的国有企业和资本主义市场经济中的国有企业在功能和地位上都是不同的，认为社会主义市场经济下国有企业也应该是一种特殊的企业。这种意见值得重视。社会主义国有企业在法律上属于全民所有，并由政府代表人民进行管理。因此，它的特殊性是不能否认的。但是考虑到社会主义市场经济中国有经济存在的必要性重要性和主导作用，考虑到我国国有企业数量较多的现状，为了发挥国有经济的主导作用，除了少数企业（如有些自然垄断性质、公益性质、军工性质的企业）要继续国有经营，不宜或不能成为商品的生产者和经营者外，绝大多数国有企业还是要通过各种不同形式（包括有些国有小型企业改制后成为非国有企业），成为真正的商品生产经营者和市场主体的。所以，国有企业改革有一个分类指导的问题。
日本一位经济学家曾说改革前中国没有真正的企业，意思是中国的国有企业没有自主权，也不能创新，名义上是企业实际上不是企业。这话是1985年说的，很快得到人们的赞同。其实在此以前我们已明确了国有企业应该成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，以后又明确了企业要自我发展、自我约束，这就是市场经济条件下真正企业的主要特征。
国有企业建立现代企业制度必须进行产权改革，而这个问题也是长期有争议的。党的十四届三中全会把产权清晰作为现代企业制度的重要特征，以后争论仍时断时续。有人不赞成建立现代企业制度，尤其不赞成产权要清晰，不赞成企业产权改革。反对产权改革的意见甚多。例如，有一种说法：中国国营企业的产权是明确的，不存在清晰产权问题，主张产权清晰就是要实行私有化。还有一种说法：中国国营企业的效率问题，说到底是个能否真正狠抓管理的问题；产权清晰与效率关系不大，甚至无关。按照这些意见去做，中国国有企业改革难以深入，也建不起现代企业制度。
我国国有资产的所有权仅属于国家，这是明确的。但是产权和所有权是既有联系又有区别的范畴。长期以来国有企业资产流失严重，却找不到具体的单位和人员负责，经济效益差和亏损严重的责任也大都难以落实到具体的单位和个人。这种情况，怎么能说不存在产权清晰问题呢？
所谓产权清晰与效率无关的说法是违背历史和违背现实。诚然，私有制和公有制都会出现产权清晰的问题，产权清晰也不能自然而然地带来高效率。但决不能否认产权清晰的必要性，不能否认产权清晰是企业普遍有效率有活力的前提之一。对于“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”这四句话应该全面理解。鉴于不少企业存在以“改”代“管”、“以包”代“管”和管理滑坡现象，必须强调管理和狠抓管理，反对那种以改革代替管理的现象。与此同时，也要重视另一种倾向，即认为只要加强企业管理就能达到搞活企业的目的。如解决问题只要扩大企业自主权和加强企业管理就行了，还有什么必要深化企业改革、建立现代企业制度呢？
应该指出，现代企业制度的四个特征中，权责明确、政企分开、管理科学在党的十四届三中全会以前就作为企业改革的要求提出来了，有的明确提出，有的实际上已经提出，而产权清晰则是党的十四届三中全会新提出来的。
党的十四届三中全会提出产权清晰是研究总结国内外企业演变历史的结果，是认识深化的结果，是思想理论上的又一次飞跃。要在国有企业建立现代企业制度使之成为真正的企业，还必须找到恰当的形式。实践表明，股份制是改革国有大中型企业的一种好形式，股份合作制是改革国有小型企业的一种好形式。党的十五大报告指出：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革。”并指出：“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”这也是改革实践的总结。
对于股份制的性质也有过长期的争论，一种意见认为股份制性“私”不姓“公”，姓“资”不姓“社”，一种意见认为姓“公”不姓“私”，姓“社”不姓“资”，一种意见认为股份制本身并不存在姓“私”姓“公”，姓“资”姓“社”的问题，它的社会性质要由谁控股来决定。党的十五大报告中说：“不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用”。这是符合实际情况的科学结论。
股份合作制是我国经济体制改革中的创造。它把合作制与股份制结合起来，既保留了合作制中劳动联合、按劳分配、劳动者直接参与管理等优点，又吸取了股份制筹集资本、产权清晰、分散风险等长处，是适应社会主义初级阶段生产力水平、符合小型乃至中型企业特点的企业组织形式。1995年中央提出“抓大放小”方针以后，各地加快了放开搞活国有小型企业的步伐。到1997年底，一些地区的小企业改制面已达50％以上，有的地区超过90％。在很多地区，股份合作制是改革国有小型企业的首选模式。
以上说股份制和股份合作制是改革国有企业的一种形式，决不是说这是唯一形式。我国地域大，人口多，国有企业的情况也是差别很大，因此，不论是改革国有大型企业还是改革国有中小型企业都不可能只有一种形式，而必然会存在多种多样的形式。各个企业应该根据本企业的具体情况，采取适合于自己的形式，而决不能搞一刀切。在实行股份制和股份合作制时也不能刮风，不能一哄而起，更不能强迫命令。而要从实际情况出发，采用既积极又稳妥的办法，促进改革的深化和健康发展。
4。进行配套改革，尤其是要改变政府职能，实行政企分开
把社会主义计划经济体制改革为社会主义市场经济体制是一个庞大复杂的社会系统工程。它有许多组成部分，国有企业改革是中心环节，是为市场经济体制建立微观基础的，同时它的成功也有赖其它方面改革的成功。因此，进行配套改革，也是国有企业改革成功的必要条件。
党的十四届三中全会在提出建立现代企业制度这一任务时，就同时提出了培育和发展市场体系，包括推进价格改革、改革商品流通体系、发展商品市场、发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等任务，并强调要转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系。十五届四中全会根据当前的情况，又把协调推进各项配套改革作为推进国有企业改革和发展一条重要指导方针，提出了“转变政府职能，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，保证国有资产保值增值，加强法制建设，维护市场经济秩序，健全社会保障体系，帮助企业增资减债、减轻负担”等要求。
我着重谈谈转变政府职能、实行政企分开的问题，因为这是国有企业改革成功的一个关键问题。事实上，党和政府早就明确了实行政企分开的方针，并一再提出了促进政企分开、转变政府职能的任务。有些同志举出种种理由说明国有经济不能和不应实行政企分开。我认为这些同志的主张是不正确的，他们列举的理由或则以偏概全，或则似是而非，是不符合我国的现实情况和经济改革的要求的。我国实行社会主义市场经济体制，国民经济是以公有经济为主体、国有经济为主导、多种成分共同发展。它既不同于资本主义国家以私有制经济为主体、国有经济一般数量很少的格局，又不同于传统社会主义经济体制下的国有经济为主体，实行高度集中的计划经济的格局。因此，我国不仅要在非国有经济中实行政企分开，而且在国有经济中，也要在绝大多数国有企业中实行政企分开。这样才能使我国国有经济以及整个国民经济充满活力，健康发展。
历史经验表明政企不分会带来许多严重后果。例如：第一，难以建成现代企业制度，企业也难以成为真正的企业。现代企业制度的基本特征是产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。政企不分不仅违背政企分开的要求，也会妨碍实现产权清晰、权责明确、管理科学的要求。真正的企业必须做到“四自”。政企不分就意味着企业不能实现“四自”。第二，市场体系难以健康有序的发展。社会主义市场经济必须建立和发展健康有序的竞争性市场体系。第三，宏观调控难以正常进行和顺利实现目标。市场经济条件下的宏观调控要以政企分开为前提，政企不分，政府既当“球员”，又当“裁判”，宏观调控也难搞好。第四，政企不分，权钱结合，为腐败提供了有利的土壤。这是一些地方和部门“寻租”现象泛滥的重要原因。第五，企业难以增强活力，国有资产流失现象难以根治。企业不能实行“四自”，经营管理和技术进步都会遇到难以克服的困难。政企职责不清，谁都管理谁又都不负责任，则是国有资产流失的重要原因。第六，不利于政府实现管理现代化和提高工作效率。政企不分，实现政府管理现代化就缺少重要的前提条件，也必然会对提高政府工作效率产生消极影响。所以必须对政企不分可能导致的严重后果和危害有足够的认识。
但是实现政企分开是很艰巨的任务。一是由于它不仅是经济体制改革的问题，也是政治体制改革的问题，而且涉及法制建设等等问题。二是它涉及很多方面的理论问题，不仅涉及经济理论，而且涉及政治学、行政学、法学、社会学等理论。三是它涉及到深刻的利益矛盾。四是解决这个问题需要找到一条好的途径和办法，能够处理好人员安置、利益调整等等问题。
现在国有企业政企不分的现象也还相当严重。1998年国家为了进一步促进政企分开，加大了政府机构改革的力度，取得了成绩。但是，据不久前中国企业联合会、中国企业家协会等单位对千家国有企业经营者的问卷调查，对1998年以来政府机构改革的进展和效果表示满意的仅占8。49％，基本满意的只66。25％，不满意的占25。26％，这说明，在各级政府与国有企业的关系上，目前仍比较普遍地存在着妨碍国有企业成为真正企业的问题，一些地方仍沿用多年来政府管理国有企业的方式管理企业。因此，当问到“通过政府机构改革，企业改制能否实现政企分开”时，有12。81％的经营者回答“不能”， 58。68％的经营者回答“不能确定”，仅有28。51％的经营者回答能。表明国有企业经营者对实现政企分开的信心不足。
针对现实情况，十五届四中全会的《决定》中强调要“继续推进政企分开”并提出“各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩”等意见和措施。认真贯彻这些方针政策，将会促使政企进一步分开的进程。但是，由于如何实现政企分开以及与此联系的如何有效管理国有资产等还有不少需要进一步研究解决的问题，对于完成这方面任务的难度要有足够的估计。
5。改进和加强企业管理
我们进行改革是为了发展生产力和完善社会主义制度，而改革本身是把生产力从传统体制的束缚下解放出来。要使得解放的生产要素变成现实的生产力，实现发展生产力和完善社会主义制度的要求，则还要通过管理，包括企业管理和国民经济管理，即通常说的微观管理和宏观管理。所以，改革和管理是既有联系又有区别，它们是相辅相成的关系，应该互相补充，相互促进。不能以改革代替管理，也不能以管理代替改革，在深化国有企业改革中必须十分重视管理。这样才能建立现代企业制度，也才能使改革和发展结合起来。
改革以来，国有企业经营管理发生了深刻变化，出现了不少经营好的企业，它们在制定正确的经营战略，建立科学的管理体系，实施先进的管理方法，调动职工的积极性创造性等方面，都进行了探索，取得了成绩，创造了经验。尤其是在适应和开拓市场、提高竞争力方面，这是改革以后面临的新课题，一些企业在发展战略、管理制度、管理方法、管理手段以及调整产品结构、加快技术进步、实行名牌战略等方面进行了创新，积累了经验，这些经验对于建立现代企业制度也是十分宝贵的。
但是，与经济改革和经济发展的要求相比，加强和改进企业管理显得滞后，一些企业还出现了管理滑坡现象。根据一些单位的调查分析，企业中管理不严，纪律松弛，组织涣散，基础工作薄弱的情况是相当严重的。管理思想落后，经营观念陈旧，决策能力差，失误多也是普遍现象。这是导致一些企业亏损的重要原因。现在企业向经营管理要效益的潜力确实很大的，狠抓企业管理确实是会见实效的。为了扭亏增盈，也要狠抓企业管理。
其实，在任何情况下，抓企业管理都是必要的，而在深化企业改革时期，抓企业管理更有重要的紧迫的意义。这是解决企业面临困难的要求，也是推动企业改革进一步深化的要求，是国有企业改革成功的保证。
三、努力加快国有企业改革的步伐
国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。20年来国有企业改革取得了巨大的成就和丰富的经验，当前已进入了攻坚阶段，一些深层次矛盾和问题逐步暴露出来。例如，相当一部分国内企业还不适应市场经济的要求，经营机制不活，技术创新能力不强，债务和社会负担沉重，富余人员过多，生产经营艰难，经济效益下降，一些职工生活困难。这些矛盾和问题只能在深化国有企业改革的过程中才能解决。加快国有企业改革的步伐已成为当务之急，重中之重。
不久前召开的党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展中若干问题的决定》，对国有企业改革和发展取得的成绩和存在的问题，都有概括而又科学的说明，提出全党既要充分认识推进国有企业改革和发展的重要性和紧迫性，又要清醒地看到这项工作的艰巨性和长期性。
为了加快国有企业改革的步伐，当前最重要的是认真学习和贯彻《决定》的精神。目前深化国有企业改革既有有利条件，也有不利条件。《决定》对此也都作了全面深刻的分析。并提出了搞好国有企业改革和发展一系列政策措施。《决定》是推进国有企业改革和发展的纲领性文件，因此它本身就是深化改革的极大的有利条件。
《决定》它有以下几个鲜明的特点：
1。深化了国有企业改革的正确思路。上面说过，国有企业改革有两个重要方面，一是建立合理的所有制结构，二是建立现代企业制度。前一方面的任务就是使公有制为主体，多种所有制经济共同发展成为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。其中国有制经济是主导，但不是主体。如果国有企业范围过宽，数量过多，是难以建立现代企业制度的。在这个意义上，前一方面是制约着后一方面的。以前对于这种关系并不十分明确。《决定》中把“从战略上调整国有经济布局”、“推进国有企业战略性改组”列为最优先的两项任务，放在建立和完善现代企业制度之前，进一步发展了十四届三中全会提出建立现代企业制度的思路，是国有企业改革战略指导思想的深化。关于国有经济的定位，《决定》也更加明确和具体化了。十五大把国有经济定位在控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，《决定》概括为主要包括四个行业和领域。《决定》还指出：“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退、有所为有所不为”。这些都是国有企业改革战略思路进一步科学化明确化的表现。
2。规划了国有企业改革的可行路径。《决定》重申了十五大提出的国有企业三年解困和改革的任务，同时新提出了到2010年国有企业改革和发展的目标。这是非常必要的，可以把解决当前的问题和完成长远的任务结合起来。《决定》还提出了推进国有企业改革和发展的十条指导方针，坚持这些方针，将能保证三年和十年国有企业改革和发展目标的实现，《决定》提出的十条指导方针，实际上是进一步规划了国有企业改革的一条科学并可行的道路。这十条方针体现了国有企业改革要和所有制结构调整结合起来，要和国有经济布局调整结合起来，要和协调推进各项配套改革尤其是转变政府职能结合起来，要和深化金融改革结合起来，要和加快企业技术进步实行产业结构优化升级结合起来，要和加强和改善企业管理结合起来等正确战略思想。从国有企业本身来说，国有企业改革的道路可以概括为三改一加强，这也是当前国有企业摆脱困境的主要出路。三改一加强作为国企改革的方针早就提出来了，《决定》则大大丰富了它的内容。例如在“加强和改善企业管理”这一部分，提出了加强企业发展战略研究、建立和完善各项规章制度、狠抓管理薄弱环节、广泛采用现代管理技术、方法和手段等具体要求，很有针对性和可操作性。
3。总结了国有企业改革的成功经验。国有企业改革以来取得了丰富的经验教训，其中不少是成功并有一定普遍意义的成功经验，尤其对解决长期困扰我们的一些难题有指导意义和参考价值。《决定》认真总结了这些经验教训，科学地提升到方针政策的高度。国有企业改革必须分类指导，这个重要问题过去却重视不够。《决定》贯彻了分类指导的要求，总结了经验教训。在建立和完善现代企业制度方面，《决定》强调“要确保出资人到位”，“公司法人治理结构是公司制的核心”，“要积极发展多元投资主体的公司”。这些也是成功经验的总结。其他如放开搞活国有中小企业、做好减员增效、再就业工作、做好社会保障工作、加快企业技术进步、建设高素质的经营管理者队伍等方面，《决定》也都总结了一些有推广价值的好经验。《决定》在总结经验教训的基础上，必然会提出新的理论观点和方针政策。问题还在于，对于推进国有企业改革来说，重要的不在于新提法还是旧提法，而在于提法是否正确。那些过去已经制定而《决定》中又一次重申的方针政策，是经过实践检验证明是正确的，我们应该像对待新提法那样认真学习和贯彻。
4。鼓励广大干部群众在国有企业改革中发挥积极性、创造性。我国国有企业改革是空前艰巨的事业，尽管已经积累了经验和找到了可行的路径，但不能说一切问题都找到了妥善解决的办法。因此，《决定》一再提出要对一些尚未解决或尚未完全解决的问题进行探索。例如，《决定》中要求“积极探索国有资产管理的有效形式”，“允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式”。还要求：“积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。”《决定》强调指出：“各级党委和政府要坚定地站在国有企业改革的前列，解放思想、实事求是，遵循客观经济规律，尊重群众首创精神。要认真改进领导作风，从工交、商贸、金融等各行各业国有企业的实际出发，深入调查研究，总结新经验，研究新情况，解决新问题，团结和带领广大干部群众迎难而上，开拓前进。”这是完全正确的，必将进一步调动广大干部群众在深化国有企业中发挥首创精神。
应该指出，《决定》也是符合国有经济和国有企业发展的一般规律性。各国的国有经济各有特点，但也有共同的规律性。这个问题越来越引起人们的重视。我曾概括一些学者的研究成果，指出国有经济存在如下一些规律性现象：一是在现代市场经济中，国有经济的存在有其必然性。二是国有经济和非国有经济之间存在着相互制约的关系，国有经济从事着不能让私人经济搞、或私人经济不能搞、不愿搞的经济活动。三是各个产业部门和国有经济的相容性是不相同的。四是国有经济的比重不是越大越好，也不是越小越好，它是受多种条件主要是经济发展的要求制约的。五是国有企业在国民经济中比重的变化与工业发展阶段有着内在的联系。六是各国发展国有企业都有其社会目标，许多国有企业就其自身的经济效益来看是不好的，需要财政补贴。但从国际经验看，国有企业是可以搞好的。除定位恰当，搞好的主要条件是企业有经营自主权，有明确的财务责任，参加市场竞争。七是随着社会经济等情况的变化，如社会对国有企业需求的变化，科学技术的进步，国民经济结构的变化。市场体系的发育和成熟程度的变化，国有企业必然会发生调整改革的问题，国有企业的调整改革又是和所有制结构的变动、产业结构的变动等联系着的。八是国有企业采取的经营方式是多种多样的，西方发达国国家越来越多的采取控股或参股的股份制形成。《决定》符合国有经济和国有企业发展的客观规律，因而能够对国有企业的进一步改革和发展起正确指导和积极推进的作用。
《决定》是一个好文件。但《决定》对改革能够起到怎样的作用，还决定于学习和贯彻的情况。当前的任务是要认真学习和掌握《决定》的精神，排除各种思想障碍，把认识统一到《决定》上来，然后坚决贯彻《决定》的基本精神和具体规定，解决改革中的实际问题，这些问题尤其是认识问题的解决也要依靠学习和提高思想认识来解决。
为了学好《决定》，应该把《决定》和十四届三中全会的决定和十五大报告联系起来学习，尤其要认真领会十五大提出的“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一个基本经济制度”，“公有制实现形式可以而且应当多样化，”“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”等科学论断。现在国有企业改革的一个思想障碍还是“恐私症”。有些人总是把私有制和社会主义对立起来，和资本主义等同起来，但是，从生产力发展的趋势来看，从发展市场经济的要求来看，从当代经济最发达国家的经济发展趋势来看，从人们生活方式的发展趋势来看，以及从企业家在经济发展中的作用来看，社会主义时期能不能和该不该彻底消灭私有制是值得研究的。这是重新认识社会主义的一个要继续深入研究的重要课题。而无论如何，在我国社会主义的初级阶段，我们决不能再把公有制和私有制完全对立起来，不能忘掉非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。这样才能正确理解党的十五大和十五届四中全会文件的精神，真正开创国有企业改革和发展的新局面，推动国有企业改革不断深化，圆满地完成改革的任务。
