● 郑永年
中国的改革目前面临困难的局面。一是改革缺乏动力。无论在经济、社会还是政治领域，改革越来越迫切，改革的需求越来越大，人们对改革的重要性也是有认识的，但对如何改革缺少共识，改革政策迟迟不能出台。二是在一些领域人们好不容易达成改革共识，推出了改革政策，但却缺乏动力来实施。这尤其表现在社会政策上。最显著的就是很多年来国家已经积累了相当的财富，想用在社会制度和社会政策上，但有钱却用不出去。三是在另外一些领域，因为有巨大的利益驱动，各级政府和部门都推出自己的“土”政策，纷纷进行“改革”，结果导致了无穷的问题。凡此种种现象都涉及到中央地方之间的关系问题。
中央地方关系为改革提供动力
这些现象的产生表明需要改革中央地方关系了。实际上，1949年以后的中国历史显示，如果要寻找改革的动力，就不能回避中央地方关系。或者说，在进行任何改革之前，首先要改革的就是中央地方关系。也可以这样说，如果没有中央地方关系的改革，就不会有真正意义上的改革。
在毛泽东时代，无论是国家建设还是体制改革，都是从中央地方关系找到突破口的。大跃进和文化大革命时期，毛泽东发动了两次大规模的分权运动。中央集权体制的最主要的特点就是在运作过程中权力不断会往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。一旦当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力的时候，他势必发动分权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次分权运动的政治策略。人们可以看到，在毛泽东时代，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力是毛泽东所使用的有效方法。
也正是毛泽东这两次大规模分权运动使得中国的体制和前苏联的区分开来，就是学界称谓的“中国道路”。苏联体制高度集权，地方政府微弱不堪，没有任何能力发动改革。当戈尔巴乔夫不能克服中央官僚机构对改革的阻碍的情况下，只好诉诸社会和民众，从而走上了激进的道路。不管人们对分权运动作如何的评介，毛泽东之后的改革开放之所以成为可能，就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。
八十年代的两次分权运动
邓小平时代也是经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在八十年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。但这只是一种理想，要实现还是不能忽视地方的作用。分权就成为当时的政府的改革策略。城市既得利益比较稳固，政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽农村改革的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有像“分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。
邓小平的第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在其南巡讲话之后。八十年代后期到九十年代初，因为八九天安门事件和苏联和东欧共产主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，八十年代初以来的改革动力似乎消失了。而天安门事件的发生又表明政治改革所可能带来的风险。怎么办？邓小平又从地方找到了动力。南巡的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南巡之后的大规模的分权又为地方政府提供了莫大的动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南巡之后才获得巨大动力的。
九十年代的制度改革
九十年代中期之后的改革也是从中央地方关系入手的。最典型的就是1994年的分税制和1998年的中央银行制度的改革，这两大改革直接影响到中央地方关系。这段时期是改革开放以来有关中央地方关系制度建设最重要的时期。此前中国也经历了中央地方关系的改革，但改革很少涉及到制度层面的变迁。分税制和中央银行制度改革是制度层面的。实际上，在任何国家，尽管改革的动力往往是自下而上的，但国家层面的制度建设都必须自上而下来进行。九十年代的集权并不是像以往那样的简单集权，它是有选择性的集权，也就是试图集中应当属于中央的权力，而下放应当属于地方的权力。
这次改革的另外一个意义就是，当强人政治不再的时候，改革就要从制度入手。无论是毛泽东和邓小平，他们都具有强人政治的特点，他们有很大的能力来动员改革支持力量，无论是地方力量还是社会力量。同时他们也能控制被动员起来的力量，就是说，地方动员和社会动员不至于导向不稳定。但是，在强人政治过去之后，政治人物要做到这一点就比较困难，制度性的改革因此变得非常重要。
这段时期还特别值得一提的就是军队和商业的分离。此前，军商关系变得异常复杂，产生了无穷的问题。鉴于军队在中国政治过程中的重要性，外界甚至觉得中国没有任何办法来解决这个问题了。但很显然，当时的领导层动员了一切尽可能的制度力量，非常有效地解决了这个问题。这表明，既得利益并不是一个大问题，只要有足够强大的政治意志，中国的政治机制是有能力动员进行改革事业的力量的。
造成目前局势的是九十年代中期以后的集权。前面所述，当时围绕着分税制和中央银行制度的中央集权改革非常有必要，导致了很多领域重要的制度建设。问题在于，在这之后，改革没有深入，很多配套制度没有到位（例如中央和地方的权力和责任的分配）。更为重要的，每当地方出现一些问题，中央就用收权来解决。不用说政治领域的权力，就连经济、社会、环保等等方面的权力都呈现出集权的趋势。这样就出现两方面的大问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，中央集权并不表明中央领导层的权力。中央权力同样分散在各官僚机构之中（这是当时毛泽东所痛恨的情况），而各机构集中起来的无限的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形式式的既得利益集团。
如何突破当前改革困局
目前的改革困局如何突破？人们谴责既得利益所造成的改革困局，但是既得利益是客观存在物，不管人们怎样谴责，他们不会消失。改革毫无进展的主要根源在于政治意志力、改革的思路和改革的动员。利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，不外是两种力量，即地方和社会。而突破中央地方关系的利益格局为首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策和实现。
从实际情况看，各地方是有改革动力的。地方面对客观存在的问题，感觉到应付和解决这些问题的紧迫性。地方领导群体中也有很多想有所作为的。人们看到，无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在不断寻找改革的出路，并且实践着不同的改革模式，各地在不同的领域和层面也取得了相当的经验。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。很显然，如果中央层面要促成新的改革动力来突破目前的僵局，地方力量不可或缺。或者说，只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。
作者为国大东亚研究所所长
