译者注：布什政府在9月20日颁布了新的《美国国家安全战略》报告，正式把"先发制人"战略确定为美国在21世纪的国家安全战略。《报告》指出，恐怖主义和大规模杀伤性武器是美国当前面临的主要威胁。对此，美国将建立"有利于自由的均势"，加强同"其他各大全球力量中心"的联盟与合作，"化解地区冲突"，防止大规模杀伤性武器的扩散，鼓励"社会开放"和"政治自由"，促进全球经济特别是贫穷国家经济的发展，实现美国国家安全机构的"转型"。《报告》把俄罗斯定位为"战略伙伴"，首次把印度视为一个全球性大国，表示将与中国发展"建设性关系"。现将全文译出，供参考。
导言
20世纪自由和专制之间的伟大斗争以自由力量取得决定性胜利而告终，证明实现国家富强的唯一模式是：自由，民主，和自由企业。展望21世纪，只有致力于保护基本人权，保障政治和经济自由的国家才将能发挥本国人民的潜力，切实保证他们拥有繁荣的前途。世界各地的人民都希望能够享有言论自由；能够选择由谁来治理国家；能够获得信仰自由；能够让其子女（无论男孩还是女孩）接受教育；能够拥有财产；能够享受劳动果实。这些自由的价值观对于每个人，每个社会都能适用。保护自由不受敌人侵犯，是全世界任何一个时代所有热爱自由的人们的共同呼声。
今天，美国拥有无与伦比的军事实力和举足轻重的经济、政治影响力。我们遵照自己的传统和原则，从不谋求利用实力获取单边利益。相反，我们努力建立有利于人类自由的均势：创造条件使所有国家和社会都能为自己选择政治和经济自由带来的成果和挑战。只有在一个安全的世界里，人们才能改善生活水平。我们将通过与恐怖分子和暴君作斗争以保卫和平。我们将通过在大国间建立良好的关系以维系和平。我们将通过在各大洲鼓励社会自由和社会开放以扩大和平。
保护国家，抗击敌人，是联邦政府最根本的首要职责。今天，这项任务已经发生根本性转变。过去，敌人需要强大的军队和发达的工业实力才能威胁到美国。而现在，暗藏的个人组织用不足购买一辆坦克的代价就可以给我们造成巨大的混乱和损害。恐怖分子有组织地渗透到我们开放的社会并运用现代技术来对我们实施攻击。
为了挫败这种威胁，我们必须利用拥有的一切手段，包括军事力量、加强本土防御、执法、情报以及各种切断恐怖资金来源的强制措施。这场打击遍及全球的恐怖分子的斗争，是一项长期的全球性任务。美国将帮助在反恐过程中需要我们援助的国家。而且我们将坚持要那些向恐怖分子妥协的国家承担责任，其中包括窝藏恐怖分子的国家，因为与恐怖分子为伍就是与文明为敌。美国和与我们合作的国家一定不能允许恐怖分子建立新的巢穴。我们将努力不给他们留下庇护所。
我们国家面临的最严重威胁在于极端主义与技术的结合。我们的敌人已经公开声明他们正在努力寻求大规模杀伤性武器。有证据表明他们一意孤行。美国决不容许这种企图得逞。我们将构筑反弹道导弹及其他运载手段的防御系统。我们将和其他国家合作，制止、遏制和挫败敌人妄图得到危险技术的行为。出于常理和自卫，美国将在这种威胁尚未完全形成之时采取行动。一厢情愿的美好愿望不能保护美国和我们的朋友。因此我们必须通过我们最为完善的情报和谨慎行事的作风，来挫败敌人的计划。历史将会无情地审判那些在危难关头无所作为的人。在我们进入的新的世界中，采取行动是通向和平与安全的唯一途径。
在保卫和平的同时，我们还将利用这个历史机遇来维系和平。今天，国际社会面临自17世纪民族国家兴起以来的最好机遇，建立大国间和平竞争而非不断扩军备战的世界。今天，世界大国发现自己与美国站在同一战线上，联手对付恐怖暴力和混乱导致的共同危险。美国将在这些共同利益的基础上促进全球安全。我们也因拥有共同的价值观而日益团结。俄罗斯正处在充满希望的转型时期，正在争取民主的未来，并成为反恐战争中的伙伴。中国领导人也开始发现，经济自由是获得国家财富的唯一源泉。他们迟早会认识到，社会和政治自由是国家强大的唯一途径。美国将鼓励这两个国家发展民主和开放经济，因为这些是国内稳定和国际秩序的最坚实基础。我们将坚决反对其他大国采取侵略行动，欢迎他们以和平方式追求繁荣、贸易和文化进步。
最后，美国还将利用这个充满机遇的时刻将自由的成果扩大到全球。我们将积极努力，促使民主、发展、市场自由和贸易自由的希望遍及世界上每个角落。2001年的"9·11事件"使我们懂得：像阿富汗这样的弱小国家能与强国一样对我们的国家利益构成重大威胁。贫困并不能使穷人变成恐怖分子和杀人凶手。但贫穷、制度废弛和腐败却能使弱小国家容易被其境内的恐怖网络和贩毒团伙所利用。
美国将与决心通过为其人民谋求自由的果实以构建美好未来的国家站在一起。事实证明贸易自由和市场自由能使整个社会消除贫困，因此美国将同各国、整个地区乃至全球贸易共同体进行合作，建立一个贸易自由并由此不断繁荣的世界。美国将通过"新千年挑战账户"为公正治理、造福于人民和鼓励经济自由的国家提供更多的发展援助。我们还将继续在世界上率先为减少艾滋病和其他传染病所造成的危害而努力。
美国国家安全战略
在构建有利于自由的均势的过程中，美国遵循这样一种信念：所有国家都负有重大责任。享有自由的国家必须积极反恐。依赖国际稳定的国家必须协助避免大规模杀伤性武器的扩散。寻求国际援助的国家必须正确治理，使援助用得其所。为了自由的兴盛，众望所归、责无旁贷。
我们还坚信：没有那个国家能单独建立一个更安全、更美好的世界。联盟和多边机构能使自由国家的力量倍增。美国会继续支持诸如联合国、世界贸易组织、美洲国家组织、北约等永久性机构和其他长期性联盟。联盟各方的合作可以加强这些永久性机构的力量。在任何情况下，国际义务都必须受到严肃对待。这些义务不是为支持理想而象征性地履行，而是为了促进理想的实现。
自由是人类尊严不容商榷的需要，是任何文明中的任何人与生俱来的权利。纵观历史，自由曾受战争和恐怖的威胁；自由曾因强国间的意志冲突和暴君的阴谋诡计而面临挑战；自由也曾经历贫困和疾病蔓延的考验。今天，人类把握着战胜所有敌人、进一步夺取自由胜利的机遇。美国愿意接受领导这一伟大使命的重任。
布什总统签字
白宫
2002年9月17日
一、美国国际战略总纲
"我们国家的事业历来比我们国家的防务更远大。我们一如既往为正义的和平─有利于自由的和平─而战。我们将抗击来自恐怖分子和暴君的威胁以保卫和平。我们将在大国间建立良好关系以维护和平。我们将在各大洲促进社会自由和开放以扩大和平。 "
─布什总统在纽约州西点军校的讲话，2002年6月1日。
美国在全世界拥有前所未有和无可比拟的实力和影响。由于我们一贯忠于自由原则和自由社会的价值观，美国的这一地位被赋予独一无二的责任、义务和机会。这个国家的强大实力必须用于促进有利于自由的均势。
在二十世纪的大部份时期，全世界的思想大决战壁垒分明：自由和平等的观念与毁灭性的专制主义思想进行对抗。
如今这场决战已告结束。有关阶级、国家和民族的激进主义思想曾以不切实际的空想为许诺，结果却造成灾难，如今已经一败涂地，身败名裂。今天的美国受到的威胁更多地来自衰败的国家，而不是威胜一时的国家。我们面临的危险更多地来自一小撮居心叵测之徒掌握的毁灭性技术，而不是坚兵利舰。我们必须战胜这些针对我们的国家、盟国和盟友的威胁。
这对于美国也是一次机会。我们将利用这一发挥影响的时刻，努力开创几十年的和平、繁荣与自由。
美国的国家安全战略将以反映我国价值观与国家利益一致性的美国独特的国际主义为基础。这一战略的宗旨不仅是为了使世界变得更安全，而且要使世界变得更美好。我们在前进道路上的目标是明确的：政治和经济自由、与其他国家和平相处和尊重人的尊严。
这条道路并非仅仅是美国的道路。这条道路向所有的人开放。为了达到这些目标，美国将：
─维护对人类尊严的渴求；
-- 加强各方联盟战胜全球恐怖主义，保护我们自己和盟友防范各种袭击；
-- 与其他方面共同努力化解地区冲突；
-- 防止我们的敌人利用大规模武器威胁我们自己、我们的盟国和我们的盟友；
-- 通过自由市场和自由贸易开启全球经济发展的新时期；
-- 通过开放社会和建立民主的基础设施提高发展的广度；
-- 制定与其他各大全球力量中心进行合作的工作计划；以及
-- 改革美国的国家安全体系，迎接二十一世纪的挑战和机遇。
二、维护对人类尊严的渴望
"有些人担心，以是非进行判断有些不够策略或不太礼貌。我不认为如此。不同的情况要求有不同的处理方法，但不能采取不同的道德观。"
─布什总统在纽约西点军校的讲话,2002年6月1日
为实现我们的目标，我们必须首先澄清我们的立场：美国必须保卫自由和公正，因为这两个原则真正适用于每个地方的所有人民。这两种抱负不为任何国家专有，也不把任何国家排除在外。天下所有社会的父母都希望自己的孩子受教育并生活在没有贫困和暴力的环境中。世界上没有任何人甘愿受压迫，没有任何人宁愿受奴役，也没有任何人愿意秘密警察半夜来访。
美国必须坚决维护人的尊严提出的无可辩驳的要求：法治；限制国家权力；言论自由；信仰自由；司法平等；尊重妇女；宗教和种族包容以及尊重私有财产。
这些要求能通过很多方式得到满足。美国宪法对我们发挥了良好作用。其他很多具有不同历史和文化，面对不同情况的国家也成功地把这些核心原则纳入他们自己的治国体制。历史并没有宽恕那些无视或蔑视人民权利和愿望的国家。
作为一个伟大的多种族民主体，美国走过的历程证实了我们关于具有不同传统和信仰的人民能和平相处与共同繁荣的信念。我们自己的历史就是一部为实现我们的理想而长期奋斗的历史。即使在最困难的时刻，我们仍得到铭刻在《独立宣言》中的原则的指引。因此，美国社会不仅变得更强大，而且变得更自由，更公正。
美国国家安全战略
今天，这些理念是那些孤身保卫自由的人的生命线。当机会来临时，我们可以促进变革─就像我们1989到1991年在中欧和东欧以及2000年在贝尔格莱德所做的那样。当我们看到民主进程在我们在台湾和大韩民国的朋友中立足，看到拉丁美洲和非洲掌权的军队将领被民选领导人取代时，我们看到的是专制制度如何产生变化，当地的历史和传统如何同我们所有人都珍视的原则相结合的典范。
为汲取我们过去的经验并利用我们今天面临的机会，美国的国家安全战略必须立足于这些核心信念，放开眼界寻找扩大自由的可能性。
我们的原则将指导我国政府就国际合作、对外援助的性质和资源分配进行决策。这些原则将指导我们在国际机构中的言行。
我们将：
·实事求是地严正指出违背人类尊严无可争辩的要求的行为，通过我们在国际机构中发出的声音和投票来促进自由；
·利用我们的对外援助来提倡自由，支持那些以非暴力方式争取自由的人，确保那些向自由迈进的国家因采取这种举措而得到收获；
·把自由和发展民主体制作为我们双边关系中的关键议题，在坚决要求无视人权的政府为走向更好的未来改弦易辙的同时，寻求与其他民主体的团结与合作；
·特别为提倡宗教和信仰自由做出努力，防止宗教和信仰自由受强制性政府的侵犯。
·我们将维护捍卫人类尊严的事业，反对那些抵制这一事业的人。
三、加强各方联盟，战胜全球恐怖主义，保护我们自己和盟友免受攻击
这些事件仅仅过去3天，美国人对此还没有历史的距离感。但我们的历史责任已经明确：回应攻击，铲除世界的罪恶。战争已经通过隐蔽、欺骗和谋杀的手段向我走来。这个国家是爱好和平的，但一旦被激怒也是英勇无畏的。这场冲突由他人在确定的时间以他们确定的方式发起，它将以我们所选择的方式在我们所选择的时间结束。
--布什总统2001年9月14日在华盛顿特区（国家大教堂）的讲话
美国正在进行一场对全球范围内的恐怖分子的战争。敌人不是某个政治实体，也不是某个个人、某种宗教或某种意识形态。敌人是恐怖主义--预有图谋的、具有政治动机的、针对无辜平民的暴行。
在许多地区，法律范围内的不满阻止了持久和平的出现。这些不满应当，而且必须在政治进程内加以解决。但没有任何理由证明恐怖活动是正当的。美国不会向恐怖分子的要求让步，也不会同他们做交易。我们把恐怖分子和故意包庇与帮助他们的人视为一丘之貉。
对全球恐怖主义的斗争不同于我们历史上任何一场战争。它是一场在多条战线上对极为隐蔽的敌人所进行的长期的战争，战争的进程将是胜利不断积累的过程，这些胜利有些是人所共见的，有些则不为人知。
文明国家能够并决心反对那些包庇、支持和利用恐怖主义以实现其政治目的的政权，今天我们的敌人已经看到了这些结果。阿富汗已经解放；多国部队继续搜剿"塔利班"和"基地"组织。但是，我们与恐怖分子的较量并不仅仅在这个战场上。数以千计的经过训练的恐怖分子仍然逍遥法外，藏身于北美洲、南美洲、欧洲、非洲、中东和亚洲。
我们的首要任务在于瓦解和摧毁全球范围的恐怖主义组织，并攻击他们的领导机构，指挥、控制与通信系统，物资保障系统和财政体系，这将对恐怖分子的计划与行动能力产生瘫痪作用。
我们将继续鼓励我们的地区合作伙伴采取协调一致的行动，以孤立恐怖主义分子。一旦地区性行动查明某个具体国家存在这种威胁，我们将提供帮助，确保该国获得完成这一任务所必需的军事、执法以及政治和财政手段。
美国将继续与我们的盟国合作，以瓦解恐怖分子的财政渠道。我们将查明并切断恐怖分子的资金来源，冻结恐怖分子及其支持者的资产，堵塞恐怖分子进入国际金融系统的通道，防止合法的捐助被恐怖主义分子所滥用，防止恐怖分子的资产通过其他金融网络进行流通。
但是，这场行动不必连续地产生效果，其在所有地区的累积效果将有助于产生我们所寻求的结果。
我们将通过以下途径瓦解和摧毁恐怖组织：
●运用国家和国际的全部力量发起直接和持续的行动。我们的近期重点是那些全球范围内的恐怖主义组织和企图获得或使用大规模杀伤武器或类似武器的恐怖分子或支持恐怖主义的国家；
●在威胁到达我们的边境之前即予以查明并加以消灭，以此保卫美国、美国人民和我们在国内外的利益。在美国不断努力谋求国际社会支持的同时，我们在必要时也会毫不犹豫地单独采取行动，通过对这类恐怖分子实施先发制人的打击行使我们的自卫权，防止他们伤害我们的人民和我们的国家；
●通过说服或迫使某些国家承担其主权责任，使恐怖分子不能进一步获得赞助、支持和避难所。
我们还将发起一场旨在赢得反对国际恐怖主义战斗的思想战争，这包括：
美国国家安全战略
●利用美国的影响并与盟友紧密合作，以明确所有恐怖主义行为都是非法的，从而对恐怖主义与奴隶制、海盗行为和种族灭绝一视同仁；使一切值得尊敬的政府都不宽恕和支持恐怖主义，所有政府都必须反对之；
●支持温和的和现代的政府，尤其是在伊斯兰世界，确保那些助长恐怖主义的条件和意识形态不会在任何国家寻找到肥沃的土壤；
●促使国际社会将精力与资源集中于最危险的地区，减少滋长恐怖主义的内在条件；
●开展有效的民间交流，增强信息和思想的自由流动，让那些生活于全球恐怖主义支持者所统治的社会中的人们激发出对自由的希望与渴望。
我们认识到最好的防御是有力的进攻，与此同时，我们还要加强美国本土的安全，以防止和遏制对我们的攻击。
本届政府已经提出了自杜鲁门政府设立国家安全委员会和国防部以来最大的一项政府改组建议。我们以保卫本土安全为目的的综合性计划将各级政府部门和公共及私营公司融为一体，其核心是设立本国土安全部，包括建立一个联合军事司令部和对联邦调查局进行根本改革。
本战略将化不幸为机会。例如，应急处理系统将不但能更好地对付恐怖分子，而且能更好地应对各种险情；我们的医疗系统将得到加强，不但能处理生物恐怖主义，而且能处理各种传染性疾病和导致大量人员伤亡的危险事件；我们的边境控制将不仅阻止恐怖分子，而且会改善合法往来的有效流动。
我们的重点是保护美国，同时，我们明白，为了击败当今全球化世界上的恐怖主义，我们需要盟友的支持。无论在哪里，美国都将尽可能地依靠那些履行其打击恐怖主义义务的地区组织和国家政权。在当地政府发现与恐怖主义作战力不从心的那些地方，我们和我们的盟国将尽可能地提供帮助，并使之与其意志力和资源相适应。
当我们在阿富汗追击恐怖分子时，我们仍将与联合国这样的国际组织以及非政府组织和其他国家进行合作。为阿富汗的重建提供必要的人道主义、政治、经济和安全援助，使这个国家不再奴役其人民、威胁其邻国、成为恐怖分子的天堂。
在这场反对全球恐怖主义的战争中，我们将永远不会忘记我们正在从根本上为我们的民主价值观念和生活方式而战斗。自由正在与恐惧作战，解决这场冲突没有捷径和坦途。在领导反对恐怖主义的行动中，我们正在建设新型的、富有成效的国际关系，并对现行的国际关系进行重新定义，以迎接21世纪的挑战。
四、与其他各方共同努力化解地区冲突
我们要建设一个公正的世界，否则我们就将生活于高压统治的世界之中。我们的共同责任之多，使我们之间的分歧显得如此微不足道。
--布什总统2002年5月23日在德国柏林的讲话
有关国家仍然必须积极介入重大的地区争端，以避免争端的爆炸性升级，最大限度地减少人类灾难。在一个相互联系日益紧密的世界中，地区危机会恶化我们的同盟关系，复活大国间的对抗，造成对人类尊严的可怕践踏。当暴力出现、国家危急时，美国将与盟友和合作伙伴一起减轻灾害、恢复稳定。
什么理论都预测不了美国需要采取行动--无论是直接的还是间接的行动--的各种情况。我们用以处理全球优先事务的政治、经济和军事资源是有限的。美国在应对每一事件时将牢记以下战略原则：
●在出现地区性危机时，国际关系和制度有助于危机的处理，美国应当将时间和资源用于建立这种国际关系和制度上。
●美国要帮助那些不愿或尚不准备自立的人们，但美国应当客观地认识自己的这种帮助能力。在人们准备履行自身职责时，我们将愿意采取决定性的行动。
以巴冲突事关重大，因为它敲响了人类灾难的警钟，因为美国与以色列和主要的阿拉伯国家之间存在密切关系，因为那一地区对美国的其他全球优先事务具有重要影响。如果双方没有自由，则任何一方都不会有和平。美国主张建立独立和民主的巴勒斯坦，使它与以色列比邻而居，平安相处。像所有其他国家的人民一样，巴勒斯坦人理应有一个服务其利益并倾听其声音的政府。美国将继续鼓励各方像我们公正和全面解决该冲突一样担负起各自的责任。
美国、国际援助社会和世界银行随时准备与改革后的巴勒斯坦政府一起，就经济发展、增加人道主义援助以及创建、资助和监督一个真正独立的司法机构的计划进行合作。如果巴勒斯坦人民热爱民主和法治，反对腐败，并坚定地抵制恐怖主义，他们就能够指望美国对建立巴勒斯坦国的支持。
以色列也与一个民主的巴勒斯的成功休戚相关。永久占领威胁到以色列的认同感和民主。所以，美国继续要求以色列领导人采取具体步骤，支持建立一个可维持的、有信誉的巴勒斯坦国。在取得安全进展的情况下，以色列军队必须完全撤回到2000年9月28日之前所占领的阵地。而且，根据米切尔委员会的建议，以色列在被占领土上的定居活动必须停止。随着暴力活动的平息，人员往来自由应予恢复，以便无辜的巴勒斯人能重新开始工作和进行正常生活。美国可以起关键作用，但归根结底，只有在以色列人和巴勒斯坦人解决这些问题并结束他们之间的冲突时，持久的和平才会到来。
美国国家安全战略
在南亚，美国也强调了印度和巴基斯坦解决其争端的必要性。本届政府已投入时间和资源与印度和巴基斯坦建立牢固的双边关系。当该地区的紧张局势加剧时，这些牢固的关系为我们发挥建设性的作用提供了条件。我们同巴基斯坦的双边关系因巴基斯坦参加反恐战争的决定和建设一个更加开放、更加宽容的社会的动向而得到巩固。本届政府注意到印度可能成为21世纪强大的民主国家之一，并已努力相应调整了我们的关系。我们对该地区争端的介入建立在此前对双边关系的培育上，首先注重的是印度和巴基斯坦所采取的有助于消除军事对峙的具体步骤。
印度尼西亚采取了建立切实可行的民主和尊重法治这样勇敢的步骤。通过容忍少数民族、尊重法治和实行市场开放，印度尼西亚也许能够利用曾使其某些邻国摆脱贫困和绝望的机会。正是印度尼西亚采取的主动行动使美国的援助产生了重要影响。
在西半球，我们已经与那些和我们具有相同优先任务的国家，特别是墨西哥、巴西、加拿大、智利和哥伦比亚，建立了灵活的联合。我们将携手共创一个真正民主的半球，在这个半球上我们的一体化将促进安全、繁荣、机会和希望。为了整个半球的利益，我们将与美洲峰会、美洲国家组织和美洲国防部长会议等地区性机构进行合作。
拉丁美洲的部分国家面临地区性冲突，特别是因毒品组织及其同伙所引发的暴行。这种冲突和无节制的麻醉品走私很可能危害美国的健康和安全。所以，我们已经制定出一项积极的战略，帮助安第斯国家调整经济、加强法律、击败恐怖组织和切断毒品供应。同样重要的是，我们将努力减少我们自己国家对毒品的需求。
在哥伦比亚，我们认识到恐怖组织和极端分子组织之间的联系，这些组织对该国的安全构成挑战。我们还看到，走私活动为这些组织提供了活动经费。通过将哥伦比亚的有效主权扩展到其整个国土和向哥伦比亚人民提供基本安全，我们正在帮助该国捍卫其民主制度，打败左翼和右翼两种非法武装团伙。
在非洲，希望和机会与疾病、战争和赤贫同行。这不但威胁到美国的核心价值观--维护人的尊严，也威胁着我们的战略优先任务--反对全球恐怖主义。因此，美国的利益和美国的原则在此殊途同归：我们将与其他国家一起为自由、和平和不断繁荣的非洲大陆而奋斗。我们必须和我们的欧洲盟国一起，帮助非洲的脆弱政权得到巩固，帮助当地政府提高保护其千疮百孔的边境的能力，帮助法律的实施和情报机构的建立，以消灭恐怖分子的天堂。
非洲存在的一个更为致命的环境是，局部的内战蔓延出国界而成为地区性战争地带。组成自愿的联合体和做出合作安全方面的安排，是应对这些不断出现的跨国威胁的关键。
非洲的幅员辽阔和多样性要求采取以双边介入为主与建立自愿联合这样的安全战略。本届政府对该地区将把重点放在3个互相关联的战略上：
●对其邻国有重大影响的国家，如南非、尼日利亚、肯尼亚和埃塞俄比亚，是地区介入的基石，需要重点关注；
●与欧洲盟国和国际机构的协调是建设性地进行冲突调停以及和平行动取得成功的关键；
●主动进行改革的非洲国家和次地区性组织必须作为应对跨国威胁的主要力量长期得到加强。
总之，政治与经济自由的方法为撒哈拉以南非洲取得进步展现了最可靠的道路。在撒哈拉以南非洲，大多数战争是因为物质资源引发的冲突，而可悲的是，参政却常常由种族和宗教派别加以决定。向非洲联盟的过渡及其所宣称的为建立民主政治体系而实行清明统治和承担共同责任的承诺，为加强非洲大陆的民主提供了机遇。
五、防止敌人利用大规模杀伤性武器威胁我们和我们的盟友
对自由的最严重威胁，在于激进主义和科技相结合。当生物、化学和核武器连同弹道导弹技术一起蔓延的时候--如果发生这种情况，即使是弱国和小型组织也能拥有对强国造成灾难性打击的力量。我们的敌人已公开表明他们的这种意图，我们也发现他们正在寻求获得这些可怕的武器。他们想拥有能力来讹诈我们、伤害我们或者伤害我们的朋友--我们将尽一切力量反对他们。
――--布什总统2002年6月1日在纽约西点军校的讲话
冷战时期的威胁要求美国――与我们的盟友一道――着重慑止敌人使用武力，由此形成了一种"确保相互摧毁"的残酷的战略。随着苏联的崩溃和冷战的结束，我们的安全环境已经发生深刻的变革。
从对抗走向合作成为我们与俄罗斯建立关系的一个特点，它给我们带来的好处也是显而易见的：我们之间不再有把我们截然分开的那种恐怖平衡；双方对自己的核武库也做出了历史性的削减；双方在诸如反恐和导弹防御等领域进行了合作，而这种合作即使是在不久之前还被认为是不可思议的。
但是，流氓国家和恐怖分子又给我们带来了致命的新挑战。虽然现在的任何威胁都比不上苏联曾经针对我们所部署的毁灭性力量，但是，这些新敌人的本性和动机、他们想得到目前只有强国所拥有的毁灭性力量的决心以及他们将利用大规模杀伤性武器来对付我们的极大可能性，使得我们现在的安全环境更加复杂和危险。
20世纪90年代，出现了少量流氓国家，它们虽然在许多重要方面有着不同之处，但是它们有许多共同的特性。这些国家：
●粗暴对待自己的人民，统治者为得到个人利益不惜挥霍国家资源；
●置国际法于不顾，威胁它们的邻国并无情地践踏它们所参与制订的国际条约；
●决心得到大规模杀伤性武器和其他先进军事技术，以此作为威胁或发动主动进攻来实现它们的政权所制定的侵略图谋；
●在全球范围内资助恐怖主义；
●拒不接受基本的人权价值观念，憎恨美国及其所代表的一切东西。
海湾战争时期，我们获得的无可辩驳的证据表明，伊拉克不仅设计出用来对付过伊朗和自己国内人民的化学武器，而且还想获得核武器和生物武器。在过去10年内，北朝鲜已成为世界上主要的弹道导弹出口国，而且还不断试验日益先进的导弹，并研制大规模杀伤性武器。其他流氓国家也同样在寻求得到核生化武器。这些国家寻求制造和在全球范围买卖这些武器，这已对所有的国家构成了威胁。
在这些国家及其所支持的恐怖分子能威胁或使用大规模杀伤性武器来对付我们、我们的盟友之前，我们必须作好准备以制止他们。我们必须充分利用与我们关系得到加强的盟友、与我们已建立伙伴关系的以前的对手、在使用军事力量上进行的创新、现代科技，包括发展有效的导弹防御系统，以及重视情报的收集和分析。
我们与大规模杀伤性武器作斗争的总体战略包括：
●积极主动的反扩散行动。我们必须在敌人发动威胁之前，慑止它及保护自己。我们必须确保我们的核心能力――侦查、主动和被动防御以及打击军事力量的能力――与我们的防务转型和本土安全系统统一起来。反扩散行动还必须与我们以及盟友部队的作战理论、训练和装备统一起来，以确保我们能够在任何冲突中战胜用大规模杀伤性武器武装起来的对手。
●强化不扩散措施，以制止流氓国家和恐怖分子得到制造大规模杀伤性武器所必需的材料、技术和知识。我们将加强外交、军控、多边出口控制和有利于减少威胁的援助，以阻止这些国家和恐怖分子得到大规模杀伤性武器；如有必要，我们会封锁这些技术和材料。我们将继续联合其他国家来支持这些行动，鼓励它们对不扩散行动和有利于减少威胁的援助项目增加政治和财政支持。近期八国集团同意筹资200亿美元建立反扩散全球伙伴关系，标志着在反扩散方面向前迈出了一大步。
●建立有效的后果管理机制，以应对由恐怖分子或敌对国家使用大规模杀伤性武器所造成的后果。最大限度地减小利用大规模杀伤性武器对我们造成的破坏，将有助于慑止拥有这些武器的敌人，劝阻那些想得到这些武器的敌人，使他们知道达不到预期的结果。对于敌人使用大规模杀伤性武器对付我们的海外驻军，美国必须做好应对的准备。如果我们的朋友和盟国受到攻击，我们要帮助他们。
我们用了几乎10年时间才理解了这种新威胁的真正本质。对于这些流氓国家和恐怖分子，美国不能再像以前那样只采取消极应对的态势。无力慑止一个潜在的攻击者、当前威胁的刻不容缓性以及我们的对手选择使用大规模杀伤性武器所造成的巨大潜在危害，都不允许我们采取上述消极应对的态势。我们不能让我们的敌人首先发动攻击。
●在冷战时期，尤其是在古巴导弹危机之后，我们面临着这样一个敌人：维持现状，不愿冒险。那时，威慑即为有效的防御。但是这种只依靠以报复相威胁的威慑，对于那些更愿冒险的流氓国家领导人来说不太可能奏效，这些领导人拿他们人民的生命和国家的财富来做赌注。
●在冷战时期，大规模杀伤性武器被视为是最后的选择，使用它们的人也要冒被毁灭的危险。但是，现在我们的敌人把大规模杀伤性武器当作他们的选择。对于这些流氓国家而言，这些武器是他们对邻国进行胁迫和发动军事侵略的工具。这些武器也可能被这些国家用来勒索美国以及我们的盟国，以此使我们无法慑止和打击他们的侵略行为。这些国家还把这些武器当作战胜美国所拥有的常规力量优势的手段。
●传统的威慑概念对于一个恐怖主义敌人并不奏效，因为它所认定的战术是肆意的毁灭和针对无辜者发动袭击。他们的所谓战士是在追求自我毁灭，他们最有力的保护是无政府状态。支持恐怖活动的国家与寻求大规模杀伤性武器的国家合二为一，迫使我们要行动起来。
几百年来，国际法承认，如果一个国家面临近在咫尺的袭击的危险，它在遭受这种袭击之前，就可以采取合法行动来保护自己。对于一个国家对自己所面临的近在咫尺的威胁采取预防措施，法律学者和国际法理学家们也经常认定是合法的；这些威胁最常见的形式是对准备进行攻击的陆、海、空部队进行动员。
我们在理解近在咫尺的威胁这个概念时，必须与当前敌人的能力和目标相适应。流氓国家和恐怖分子并不利用常规手段来攻击我们，因为他们知道这种攻击将会失败。他们要依靠恐怖活动，而且可能会是使用大规模杀伤性武器――这些武器很容易藏匿、能够暗中运送而且不经预警就可以使用。
这类攻击的目标是我们的军队和居民，这直接违反了战争法的一个基本准则。2001年9月11日的损失就表明了这一点。大规模的平民伤亡是恐怖分子的特定目标，假如恐怖分子获得和使用了这些大规模杀伤性武器的话，不言而喻，我们的损失将会是更加严重。
美国长期以来都保留采取先发制人的行动来消除给我们国家安全所带来的威胁的选择。这种威胁越大，无所作为所带来的危险就越大，我们就更有理由预先采取行动来保卫自己，哪怕敌人进行攻击的时间和地点还不太确定。为预防或者阻止我们的对手采取这些敌对行为，如果有必要的话，美国将先发制人。
对于正在出现的威胁，美国并非全部采取先发制人的方式来进行防范；同样地，任何国家也不能以先发制人作为借口来对其他国家发动侵略。不过在当今这个年代里，当文明社会的敌人公开而积极地寻求世界上最具杀伤性的技术时，美国不能面对日益增加的危险而无所事事。在权衡我们采取行动所带来的后果的同时，我们将慎重地继续走下去。为支持这些先发制人的选择，我们将：
●建立一个更完整、更统一的情报系统，以便及时、准确地提供有关任何威胁的情报；
●与盟友密切协调，以便对最危险的威胁作出一致的评估；
●继续实施我们军队的转型，以确保我们有能力实施快速而准确的行动，以达到具有决定性的效果。
我们的行动目的，始终是消除美国和我们的盟国和朋友所面临的任何特定的威胁。我们采取行动的理由应相当明确，我们使用的力量应适度，我们的事业应是正义的。
六、通过自由市场和自由贸易开创全球经济增长的新时代
当国家关闭自己的市场，机会被少数特权人物浪费时，无论多么巨大--无论多么巨大--的发展援助都是不够的。如果国家尊重其人民，开放市场，投资改善医疗与教育，那么，每一个美元的援助以及每一个美元的贸易收入和国内资金都会得到更加有效的利用。
--布什总统2002年3月22日在墨西哥蒙特雷的讲话
强大的世界经济会加强我们的国家安全，促进世界其他地方的繁荣和自由。由自由贸易和自由市场所支持的经济增长能创造新的就业岗位，提高收入；它促使人们摆脱贫困，推进经济与法律改革，与腐败作斗争；它使自由天性得到强化。
我们将促进美国本土以外的经济增长和经济自由。所有政府都对制定其自己的经济政策和应对自己的经济挑战负有责任。我们将利用我们与其他国家达成的经济交往凸显政策的好处，这些政策应带来更高的生产力和持续的经济增长，包括：
●有利于经济增长的旨在鼓励商业投资、创新和创新活动的法律与规章制度；
●增强工作和投资吸引力的税收政策--特别是降低边际税率；
●法治和惩治腐败，使人民相信他们能够享受到其经济上的付出所获得的成果；
●能使资金发挥最大效用的强大金融体系；
●有利于商业活动的财政政策；
●投资医疗卫生和教育，以提高福利和劳动力以及全体国民的技能；
●自由贸易--它能提供新的增长方式，促进可提高生产力和增加就业机会的技术与思想的传播。
历史的教训是显而易见的：市场经济，而不是依靠政府强有力控制的指令性经济，是促进繁荣和减少贫困的最好方法。那些进一步强化市场因素和市场制度的政策对所有的经济实体--工业化国家、新兴市场和发展中世界有重大意义。
欧洲和日本恢复强有力的经济增长对美国的国家安全利益至关重要。为了它们自己，为了全球经济，也为了全球安全，我们需要盟国经济的强大。从这一意义上讲，欧洲消除其经济中结构性障碍的努力特别重要，日本结束通货紧缩和解决日本银行系统中不良贷款问题的努力也是如此。我们将继续利用我们与日本和欧洲伙伴的定期协商机制--包括通过"七国集团"--讨论他们正在采取的旨在促进其经济增长和有利于全球经济更快增长的政策。
增强新兴市场的稳定性也是实现全球经济增长的关键。国际投资资金的流动需要用来扩大这些经济体的生产潜力。这些资金的流动可使新兴市场和发展中国家进行可提高生活水平与减少贫困的投资。我们的长期目标应当是建立一个所有国家都拥有投资信用等级的世界，这种投资信用等级可使它们进入国际资金市场并对其未来进行投资。
我们坚持帮助新兴市场以更低的代价获得更多的流动资金的政策。为了这一目的，我们将继续寻求旨在减少金融市场不确定性的改革。我们将与其他国家、国际货币基金组织以及私有企业积极合作，以实施今年早些时候通过谈判达成的、旨在防止金融危机并在危机出现时更有效地处理危机的"七国集团行动计划"。
处理金融危机的最好方法是防止危机的出现，我们已鼓励国际货币基金组织进一步做好这方面的工作。我们将继续与国际货币基金组织合作，以简化其贷款政策，并通过正确的财政与货币政策、汇率政策和财政部门政策将其贷款战略的重点放在实现经济增长上。
"自由贸易"概念即使在自由贸易成为经济支柱之前也是一项道义精神原则。如果你能制造出别人认为有价值的东西，你就应该能将其卖给他们；如果别人制造出你认为有价值的东西，你就应该能买下它。这才是真正的自由，一种个人--或民族--赖以谋生的自由。为了促进自由贸易，美国已制定了一项全面的战略：
●夺取全球主动权。2001年9月我们在多哈推动发起、预期于2005年结束的新一轮全球贸易谈判，将有一项主要内容是关于农业、制造业和服务业的雄心勃勃的议程。美国率先完成了接纳中国和民主台湾加入世界贸易组织的工作。我们将协助俄罗斯做好加入世界贸易组织的准备。
●抓住地区主动权。美国和西半球的其他民主国家已经同意在2005年完成建立"美洲自由贸易区"的工作。今年，美国将倡议与其合作伙伴进行关于农业、工业品、服务业、投资和政府采购的市场准入谈判。我们还将从充分利用《非洲增长与机会法》中规定的优惠条件开始，将其导向自由贸易，以此向最贫穷的大陆--非洲提供更多的机会。
●推动双边自由贸易协定的签订。在2001年生效的与约旦自由贸易协定基础上，本届政府今年将努力达成与智利和新加坡的自由贸易协定。我们的目标是与世界所有地区的发达和发展中国家达成自由贸易协定。首先，中美洲、南非、摩洛哥和澳大利亚将成为我们主要的重点。
●更新政府与国会的合作关系。每届政府的贸易战略都依赖于与国会的建设性合作关系。时隔8年之后，政府在国会重新获得了对贸易自由化的多数支持，通过了《贸易促进授权法》和写入《200年贸易法》中的向发展中国家实行市场开放的其他条款。本届政府将与国会合作，使根据最近通过的《贸易促进授权法》缔结的新的双边、地区性和全球贸易协定得以生效。
●加强贸易与发展之间的联系。贸易政策有助于发展中国家加强产权、竞争、法治、投资、知识传播、社会开放、资源的有效配置和地区的一体化--所有这一切都会带来增长、机会和对发展中国家的信任。美国正在贯彻《非洲增长与机会法》，以便为撒哈拉以南地区的35个国家生产的几乎所有产品提供市场准入。我们将更好地运用该法以及为加勒比海国家所制定的类似法律，继续与多边和地区性机构合作，帮助贫穷国家利用这些机会。涉及贸易与贫困关系的另一个最重要方面是民众健康，这不是市场准入所能解决的问题。我们将确保世界贸易组织的知识产权规则非常灵活，足以使发展中国家获得治疗艾滋病、肺结核、疟疾等非常危险疾病的关键药品。
●执行贸易协定和反不正当行为的法律。商业依赖于法治；国际贸易取决于可执行的协定。我们的首要任务是解决与欧盟、加拿大和墨西哥存在的争端，并通过世界各国的努力全力以赴地制定不会阻碍农产品出口和农业发展的新的技术、科学与卫生条例。反不正当贸易行为的法律常常遭到滥用，但国际社会必须能够解决政府补贴和倾销的问题。破坏公平竞争的国际产业间谍活动必须予以查禁。
●帮助国内产业和工人进行调整。过渡性保护措施是适当而合法的做法，我们曾经在农业领域使用过这些保护措施，今年正在使用这些保护措施以帮助美国的钢铁企业。自由贸易的好处依赖于公平贸易行为。这些保护措施有利于确保自由贸易的好处不会以美国工人为代价而取得。调整贸易政策将有利于帮助工人适应开放市场的变化和发展。
●保护环境和工人。美国必须以改善生活和扩展繁荣的方法培育经济增长。我们将把劳工与环境问题纳入美国的贸易谈判，通过世界贸易组织的各种多边环境协定建立一个保健"网络"，利用国际劳工组织、行业优惠计划和贸易谈判改善与自由贸易相联系的工作条件。
●加强能源安全。我们将与我们的盟国、贸易伙伴和能源生产者合作，扩大全球能源供应的来源和种类，特别是西半球、非洲、中亚和里海地区能源供应的来源和种类，加强我们自身的能源安全和全球经济的共同繁荣。我们还将与我们的伙伴合作开发更清洁、更节能的技术。
经济增长应和稳定与之相关的温室气体浓度的全球努力相同步，把温室气体浓度控制在一定水平上，防止出现人为破坏全球气候的危险。我们的总体目标是，使美国减少相对于我们经济规模的温室气体排放，在今后10年中削减经济活动单位排放量，到2012年将温室气体的排放量减少18%。我们实现这一目标的策略是：
●恪守旨在开展国际合作的《联合国基本框架议定书》；
●遵守与主要工业国达成的、旨在减少排放某些浓度最高的温室气体的协定，并给那些确实减少了排放的公司授予可转账信用证；
●提高减少排放的测量和注册标准；
●推广可再生能源生产和清洁煤技术，以及不产生温室气体排放的核能；同时，改进美国汽车的节能技术；
●将科研和新节能技术的投入增加到45亿美元--这是世界所有国家在气候变化方面投入数量最大的经费，比去年的预算增加了7亿美元；
●协助发展中国家，特别是中国和印度这样的温室气体排放大国，以便它们拥有参加这一行动的手段和资源，并能沿着更清洁、更适宜的道路实现增长。
七、通过开放社会和建立民主基础设施扩大全球发展范围
我们在第二次世界大战中为使世界更加安全而作战，然后，我们为重建世界而工作。今天，我们在为使世界免遭恐怖袭击而进行战争的同时，还必须为使各国公民有一个更加美好的世界而工作。
--布什总统2002年3月14日在华盛顿特区（美洲发展银行）的讲话
在这个世界上，有人过着舒适而富足的生活，也有半数人口每天的生活费不足2美元。这样的世界既不公平，也不稳定。扩大发展范围并将世界所有贫困人口纳入其中，是对美国对外政策的道德要求，也是美国对外政策的重点之一。
数十年来的大量发展援助，未能促进最贫穷国家的经济增长。更为糟糕的是，这些援助往往帮助这些国家维持失败的政策，使其没有改革的压力，导致其长期处于悲惨境地。人们用来衡量援助的标准通常是看援助者提供的经费多少，而不是看受援者取得的经济增长和减少的贫困人数。这些现象反映出来的是一种失败的战略。
美国正在与其他国家一道工作，克服这种失误。在于蒙特利召开的"联合国资助发展大会"上，我们达成了新的共识，一致认为必须改变援助的目标以及实现目标的战略。
本届政府的目标是帮助各国人民发挥其生产潜力。如果有关国家没有正确的政策，就不可能实现持续经济增长并缓解贫困。对那些真正改变政策的政府，我们将把援助大幅度提高到新的水平。美国和其他发达国家应确立远大而具体的目标：使最贫穷国家的经济规模在10年内扩大一倍。
为了实现上述目标，美国政府将实施如下主要战略：
●提供资源，为进行改革的国家提供援助。我们建议将美国提供的核心发展援助增加50%。我们一方面将继续执行现有项目，包括完全根据需要来提供人道主义援助；另一方面将以新增加的数十亿美元经费建立"新千年挑战账户"，用于援助那些治理有方、把投资用之于民、鼓励经济自由的国家的建设项目。这些国家的政府必须与腐败作斗争，尊重基本人权，实行法治，投资发展卫生和教育事业，奉行负责任的经济政策，并为创业提供条件。"新千年挑战账户"将对确实调整了政策的国家予以奖励，并敦促没有这样做的国家进行改革。
●改进世界银行和其他发展银行的工作效能，提高贫困人口的生活水平。美国决心进行全面改革，以提高世界银行和其他多边发展银行的工作效能，改善世界各国贫困人口的生活。我们已扭转美国援助份额下降的趋势，建议将美国在"国际发展协会"（世界银行用于最贫困国家的基金）和"非洲发展基金"中所占的份额提高18%。提高世界人口生活水平并缓解贫困，关键是要提高生产率增长幅度，特别是提高最贫困国家的生产率增长幅度。我们将继续敦促多边发展银行将资金重点用于旨在提高经济生产率的活动，如教育、卫生、法治和私营企业发展。每项计划、贷款和赠款的确定，都必须看能它在多达程度上提高发展中国家的生产率。
●注重取得可以衡量的结果，确保发展援助在改善世界贫困人口生活方面真正发挥作用。在经济发展上，真正重要的是要使更多的孩子接受更好的教育，使更多的人获得医疗和洁净水，使更多的工人找到能为其家庭创造更美好未来的工作。衡量发展援助的成败要看其是否取得实际结果，这是我们应负的道德义务。因此，我们将要求我们自己的发展援助以及其他多边发展银行的援助实现可以衡量的目标，并制定达到这些目标的具体标准。在美国的率先倡导下，国际发展协会最近达成的补充援助协议将建立监视与评估制度，用来衡量受援国的进展情况。受援国首次可以将其为国际发展协会提供的部分资金与取得的实际结果挂钩，美国提供的部分资金也是以这种方式挂钩。我们将努力确保世界银行和其他多边发展银行的工作建立在取得这种进展的基础上，以便使这些机构所做的各项工作都注重取得实际结果。
●增加发展援助中的赠款而不是贷款。更多地使用注重取得实际结果的赠款，是帮助贫困国家进行生产性投资（特别是社会领域的投资）的最佳办法，因为这样做不会加重这些国家的债务负担。在美国的率先倡导下，国际发展协会最近达成的协议大幅度增加了对最贫困国家的赠款，用于教育、艾滋病防治、保健、营养、水、卫生等方面以及满足人类的其他基本需要。我们的目标是使其他多边发展银行更多地提供赠款，从而取得更大的进展。我们还将要求大学、非盈利机构以及私营部门提供赠款，支援那些已取得实际结果的项目，以此配合政府的做法。
●向社会开放商业和投资活动。贸易和投资是经济增长的真正动力。虽然政府援助将增加，但大部分发展资金必须依靠贸易、国内资本和外来投资。有效的战略必须努力增加这些资金的流入。自由市场和自由贸易是美国国家安全战略的重中之重。
●保障公共医疗卫生。贫困国家在公共医疗卫生方面面临巨大的危机。在发生艾滋病、疟疾和肺结核等流行病和传染病的国家，只有遏制住这些瘟疫，才能消除其对经济增长和发展造成的威胁。这些国家需要发达国家的资源；但只有当这些国家治理有方，为防治计划提供支持，并在当地提供有效的基础设施，发达国家的资源才能起到作用。联合国秘书长科菲·安南组织设立了新的全球艾滋病防治基金，并注重使预防与广泛的治疗战略相结合；美国对此给予了大力支持。美国为此提供的资金相当于位居第二的援助者的两倍。如果这项全球基金前景看好，我们愿意提供更多的资金。
●重视教育。文化和教育是民主与发展的基础。世界银行的资源只有7%用于教育，这一比例应当提高。美国将把其教育援助经费至少增加20%，重点用于改善非洲的基础教育和教师培训。美国还可以为这些国家（其教育受到系统艾滋病的重创）提供信息技术。
●继续援助农业发展。生物技术等新技术拥有巨大的潜力，使发展中国家既能少用杀虫剂和水，又能提高农作物产量。美国应利用适当的科学技术，为8亿人带来这些好处。这些人中有3亿是儿童，仍在饱受饥饿和营养不良之苦。
八、制定与其他各大全球力量中心合作的议程
我们拥有自17世纪出现民族国家以来最好的机会，建设一个大国间和平竞争而不是扩军备战的世界。
--布什总统2002年6月1日在纽约州西点军校的讲话
美国将通过组成尽可能广泛的国家联合体实施其战略，这些国家能够并愿意推动有利于自由的均势。有效的联合体领导者需要有明确的优先任务，考虑其他国家的利益，并以谦卑的精神在合作伙伴间进行不断的协商。
如果没有加拿大和欧洲盟友的长期合作，就几乎不会出现美国能够最终实现的持久结果。欧洲还是世界上最强大和最有能力的两个国际机构--北大西洋公约组织和欧盟的中心。前者从其诞生之日起即成为跨大西洋和欧洲内部安全的支点；后者则是我们在开放世界贸易方面的合作伙伴。
正如北约在首次运用第五项自卫条款时它本身所认识的那样，"9o11"攻击也是对北约的攻击。北约的核心任务--对民主国家的跨大西洋联盟进行集体防御--依然如故，但北约必须发展新的结构与能力，以便在新的条件下完成这一任务。北约必须形成这样一种能力：当需要对联盟中的任何成员受到的威胁做出反应时，立即派遣高度机动、受过专门训练的部队。
当我们的利益受到威胁时，这一联盟必须有能力采取行动，根据北约的授权建立联合体，并向以任务为基础的联合体做出贡献。为此，我们必须：
●将北约成员扩大到那些愿意并能够分担防卫经费、促进我们共同利益的民主国家；
●确保北约国家的军事力量在参加联盟战争时提供应有的作战力量；
●确定制定计划的程序，使其提供的作战力量形成有效的多国作战部队；
●利用技术优势和充足的国防经费，实现北约军事力量的转型，以便对可能的侵略者形成优势，同时减少我们的弱点；
●精简指挥机构并增加其灵活性，以满足新的作战需求和训练、一体化及实验新的力量组合等方面的需要；
●即使在我们采取必要步骤使我们的部队实现转型和现代化时，也要保持作为盟友间合作与并肩战斗的能力。
如果北约成功进行了这些变革，其回报就将和冷战时期的情况一样，结成以成员国的安全和利益为核心的伙伴关系。我们将在我们社会所面临的威胁上保持共同的看法，并提高我们在保卫国家和国家利益方面采取共同行动的能力。同时，我们欢迎欧洲盟国扩大与欧盟在外交政策与国防方面的共识；我们将致力于密切的协商，以确保这些结果对北约有利。我们不能丧失使跨大西洋民主国家大家庭进行更充分的准备以迎接未来挑战这一机会。
"9·11"的攻击也激励了美国的亚洲盟国。澳大利亚启用了《澳新美条约》，宣布"9·11"攻击是对澳大利亚自身的攻击，并在做出这一历史性决定之后派出了若干世界上最精锐的作战部队参加"持久自由行动"。日本和大韩民国在恐怖攻击后几周内提供了空前水平的军事后勤支援。我们加深了与泰国和菲律宾这些联盟伙伴的反恐合作，并得到新加坡、新西兰等亲密友邦的极其宝贵的援助。
反恐战争证明，美国的亚洲盟友不仅巩固了地区和平与稳定，而且能灵活并随时应对新的挑战。为加强与亚洲盟友的同盟关系与友谊，我们将：
●根据我们的共同利益、我们的共同价值观和我们在国防与外交上的密切合作，依靠日本继续在地区和全球事务方面发挥主要作用；
●与南朝鲜进行合作保持对北方的警惕，同时让我们的盟友做好为促进该地区更长期的稳定做贡献的准备；
●在我们继续携手解决地区和全球性问题时，依靠长达50年的美澳同盟合作--就像我们从珊瑚海之战到托拉博拉作战期间有过多次合作一样；
●在该地区保持力量以表明我们对盟国负有义务，满足我们的需求、体现我们的技术进步，并改善战略环境；
●依靠这些盟友以及东盟、亚太经济合作论坛等机制所提供的稳定性，制定一整套地区与双边战略，以应对这一充满变数地区中发生的变化。
我们关注大国竞争旧有有模式的复活。几个潜在的大国--其中最重要的大国是俄罗斯、印度和中国，现正处于内部转变中。这3个国家中的近期变化已经燃起了我们这样的希望：一种关于基本准则的、真正全球性性的共识正在逐渐形成。
与俄罗斯，我们在21世纪一个重要现实的基础上建立了新的战略关系。这一重要现实是：美国和俄罗斯不再是战略对手。《削减战略武器莫斯科条约》就是这一新现实的标志，它折射出俄国人思想的重大变化。这种变化能够导致与欧洲-大西洋共同体和美国的长期建设性关系。俄罗斯高层领导人对其国家现存的弱点及改变那些弱点所需的内外政策有着客观的评估。他们越来越明白：冷战的方法不符合国家利益，俄罗斯和美国的战略利益在许多方面是相同的。
美国的政策寻求利用俄国人思想中的这种转变，以便将我们关系的重点重新置于正在出现和可能出现的共同利益与挑战上。我们正在拓展全球反恐战争中业已广泛的合作。在不降低标准的情况下，我们正在推动俄罗斯加入世界贸易组织，以促进有益的双边贸易和投资关系。我们已经建立了旨在深化俄罗斯、欧洲盟国和我们之间安全合作的北约-俄罗斯理事会。和睦稳定的邻国关系会增强俄罗斯越来越多地融入欧洲-大西洋共同体的责任。本着这一信念，我们将继续维护前苏联各加盟共和国的独立与稳定。
与此同时，我们对与俄罗斯之间存在的分歧以及建立持久战略伙伴关系所需的时间和精力都有清醒的认识。俄罗斯主要精英们对我们的动机和政策怀有根深蒂固的不信任，这延缓了我们关系的改善进程。一个始终存在的大问题是：俄罗斯在坚持自由市场民主国家的基本价值观方面反复无常，在反对大规模杀伤性武器扩散方面犹豫不决。俄罗斯的这些弱点限制了进行合作的机会。但是，合作机会现在比过去几年--甚至过去的数十年都要多得多。
美国的利益要求与印度保持牢固的关系。根据这一信念，美国已经对与印度的双边关系进行调整。我们是两个最大的民主国家，政治自由都得到民选政府的保护。印度还在朝着更大经济自由迈进。我们在商业自由流动--包括通过印度洋的重要海上航线的商业自由流动--方面存在共同利益。最后，在打击恐怖主义和建设战略上稳定的亚洲方面，我们的利益是一致的。
分歧还是存在的，包括在印度制定核武器与导弹发展计划和印度经济改革的步伐等方面。在过去，这些问题可能会左右我们对印度的看法，但现在，我们开始将印度视为我们与之有共同的战略利益的、正在崛起的世界大国。通过与印度的牢固伙伴关系，我们能最妥善地处理一切分歧，设计出一个充满活力的未来。
美国与中国的关系是我们旨在创建稳定、和平与繁荣的亚太地区这一战略的重要部分。我们欢迎出现一个强大的、和平的和繁荣的中国。中国的民主进程对其未来至关重要。但是，在开始放弃共产主义遗产中色彩最浓的内容25年后，中国领导人对其国家的性质尚未进一步做出一整套的根本抉择。在追求可威胁其亚太邻国的先进军事能力时，中国正在走着一条不合时宜的道路，这条道路最终将损害其对国家强大的追求。中国迟早会发现社会与政治自由是国家强大的唯一源泉。
美国寻求与变化中的中国发展建设性关系。在我们利益一致的问题--包括现在的反恐战争和促进朝鲜半岛的稳定--上，我们已经进行了良好的合作。同样，我们在阿富汗的未来问题上进行过协调，并在反恐及类似的过渡性问题上开始了全面的对话。健康和环境方面面临的相同威胁，如艾滋病的传播，迫使我们共同提高我们国民的福利。
为了对付这些过渡性威胁，中国将更多地开放信息、促进社会的发展和改善个人的人权。尽管中国已经开始实行政治开放，允许个人享有许多自由并开始村级选举，但是，它仍然强烈地坚持共产党在全国的一党统治。为了使这个国家真正对其国民的需要和渴望负责，要做的工作还很多。只有允许中国人民有思想、集会和信仰的自由，中国才能充分发挥其潜力。
我们的重要贸易关系将受益于中国加入世界贸易组织。中国加入世界贸易组织将给我们带来更多的出口机会，并最终为美国的农民、工人和公司创造更多的工作岗位。中国是我们的第四大贸易伙伴，每年的双向贸易额超过1000亿美元。市场规则的威力和世贸组织对透明度和义务的要求将推动中国的开放和法治，从而有助于建立对商业和国民的基本保护。但是，我们在其他方面存在着深刻的分歧。分歧之一是我们根据《台湾关系法》对台湾的自卫承担义务，另一个分歧是人权问题。我们希望中国信守其在不扩散方面所做的承诺。我们将努力减少存在的分歧，不允许分歧妨碍我们双方赞成的合作。
2001年9月11日的事件从根本上改变了美国与其他各大全球力量中心之间关系的环境，带来了大量的新机遇。我们必须与欧洲和亚洲的长期盟友以及俄罗斯、印度和中国的领导人一起制定具有积极意义的合作议程，以免这些关系成为例行公事和表面文章。
美国政府各部门都要迎接这场挑战。我们能够形成磋商、平和辩论、冷静分析和共同行动这样富于成效的习惯。从长远看，这些是保持共同原则至高无上、前进道路畅通无阻的准则。
九、实现美国国家安全机制转型，迎接21世纪的挑战与机遇
恐怖分子对象征美国繁荣的目标发动了攻击。但美国繁荣的源泉丝毫没有受到它们的损害。美国之所以成功，靠的是美国人民的努力工作、创造力和创业精神。
--布什总统2001年9月20日在华盛顿特区（国会联席会议）的讲话
美国国家安全机构是为了满足不同需要而在不同时代创建的。它们都必须进行转型。
现在是对美国军事实力至关重要的作用进行重新确认的时候了。我们必须建设和保持无可匹敌的防务力量。美军最重要的任务是保卫美国。为了有效地完成这一任务，美军必须做到：
●让美国盟友放心；
●劝阻未来的军事竞争；
●慑止对美国利益及盟友的威胁；
●如果威慑失灵，彻底打败任何敌人。
美国武装力量无与伦比的实力及其前沿军事存在维持了世界上一些最具战略意义的地区的和平。然而，我们必须面对的威胁和敌人已经发生变化，因此，我们的武装力量也必须随之进行变革。旨在对冷战时代的大规模军队实施威慑的军队结构必须进行转型，更多地关注敌人可能采取的作战方式，而不是可能发生战争的地点和时间。我们将把精力用于应付诸多作战上的挑战。
美国海外部队的存在是美国对盟友承担的义务的最深刻的象征之一。美国愿意使用武力保卫自己和其他国家，这显示出美国决心保持有利于人类自由的均势。为了应对我们面临的不确定因素和众多安全挑战，美国需要在西欧和东北亚地区以及其他地区拥有基地和兵站，并需要做出有关安排，以便使美国部队的远距离部署能获得临时进入权。
在阿富汗战争之前，该地区并非美国计划进行大规模应急作战的重点地区。然而，在很短的时间内，我们就不得不在这个遥远国度的各个地方作战，并动用美国武装力量的各种部队。为了准备更多地进行这样的部署，我们必须部署所需的力量，如先进的遥感系统、远程精确打击力量以及完成转型的机动与远征部队。这种广泛的军事力量还包括：能保卫本土安全；能实施信息作战；能确保美国进入遥远的战区；能保护美国在外层空间的重要基础设施和资产。
武装部队内部的创新要求我们对新的作战方法进行实验，加强联合作战，发挥美国的情报优势，并充分利用科学技术。我们还必须转变国防部的管理方式，特别是财务以及兵员招募与保留方面的管理。最后，我们既要保持近期的战备水平以及反恐作战能力，同时又要使总统在军事上有更多的选择，以阻止针对美国及其盟友的侵略行径或任何形式的胁迫行动。
历史告诉我们，威慑可能失灵；经验告诉我们，有些敌人无法慑止。美国必须并决心保持足够的力量，挫败敌人（不管是某个国家还是非国家行为主体）的任何图谋，使其不能将自己的意志强加给美国或我们的盟友。我们将保持足够的部队，以履行我们的义务并捍卫自由。我们的力量应足以劝阻潜在的敌人加强军备，使其打消赶超美国力量的想法。
情报以及我们对情报的使用方式是对付恐怖分子以及敌对国家的威胁的第一道防线。情报部门的重点工作过去一直是针对苏联集团这个庞大而固定的对象搜集大量的信息；其面临的挑战是，现在必须跟踪更加复杂、更难发现的各种对象的情况。
我们必须实现情报力量的转型，根据威胁性质的变化建立新的情报力量。情报必须与国防和执法部门相融合，并与我们的盟友相协调。我们需要保护我们拥有的力量，使敌人不知道如何最有效地对我们发动出乎意料的攻击。敌人如果想伤害我们，就会千方百计利用突然袭击，削弱我们的预防和反应能力，对我们造成最大限度的伤害。
我们必须加强情报预警与分析，为国家安全和本土安全提供综合的威胁评估。由于外国政府和组织可能在美国国内制造威胁，我们还必须将情报与执法部门的信息适当地融合在一起。
这方面的措施包括：
●加强中央情报局局长的权力，使其更好地领导美国对外情报部门的发展与活动；
●建立新的情报预警框架，对美国及其盟国面临的各种威胁提供严密、统一的预警；
●继续开发新的情报搜集手段，以保持我们的情报优势；
●既要保护现有的情报力量，防止其遭到破坏；同时又要投资发展未来的情报力量；
●针对恐怖主义危险，利用政府各部门的全源情报分析力量，进行情报搜集工作。 正如美国政府需要依靠武装力量保卫美国利益，它同样必须依靠外交部门与其他国家打交道。我们将确保国务院能获得足够的经费，保证美国外交的成功。国务院在发展我们与其他国家的双边关系上，发挥着领导作用。在新的时代，国务院的人员和机构必须同样善于同非政府组织以及国际机构打交道。主要在国际政治方面接受过培训的官员必须扩大知识面，了解世界各国复杂的国内政治问题，包括公共医疗卫生、教育、执法、司法和民间外交等。 在复杂的谈判、内战和人道主义灾难中，我们的外交人员总是工作在第一线。在更多地了解人道主义救援方面的需求的同时，我们还必须有能力帮助建立警察部队、法庭体系、法规制度、地方和省级政府机构以及选举制度。为了完成这些目标，美国除了准备发挥自己的作用外，还需要其他国家的合作。 正如我们的外交机构必须适应新的情况以便与他人接触，我们同样需要采取不同的、更全面的方法，为人们提供公共信息，使其了解美国。反恐战争不是不同文明之间的冲突。然而，它反映了一种文明内部的冲突，是一场关系到穆斯林世界前途的战斗。这是思想之争，美国在该领域必须胜过对手。 我们将采取必要的行动，确保我们为履行全球安全义务和保卫美国人民所做的努力不会受到国际刑事法院可能进行的调查、质询和判决的影响。目前，美国国民不属于该法院的管辖范围，我们不接受其管辖。我们将与其他国家共同努力，通过多边和双边协议等机制保护美国国民免受国际刑事法院的管辖，从而防止其给我们的军事行动和合作带来麻烦。我们将全面落实《美国服役人员保护法》，其条款旨在确保和加强对美国官兵的保护。 在今后的一年里和更远的将来，我们将做出困难的抉择，确保将适当数量的政府开支用于国家安全，并对其进行合理分配。为了赢得这场战争，美国政府必须加强防务力量。在国内，我们最重要的任务是为美国人民保护本土。 目前，国内事务和国际事务的区别正在日益减小。在一个全球化的世界上，美国境外的事情将对美国国内产生更大的影响。我们必须开放我们的社会，接纳全世界的人员、思想和货物。我们最珍惜的是自由、城市、自由迁徙制度和现代生活，我们所特有的这些东西容易受到恐怖主义威胁。在我们对负责发动"9.11"袭击的人做出判决之后，我们这种易受攻击的弱点还会长期存在下去。随着时间的推移，个人也许能获得目前只有军队才能拥有的毁伤手段。这将是一种新的生活环境。我们将适应这种环境，并在这种环境中谋求发展。 在行使领导作用的过程中，我们将尊重朋友和伙伴的价值观、想法和利益。但是，如果我们的利益和特有的责任要求我们单独采取行动，我们将准备这样做。当我们在一些具体问题上有不同看法时，我们将开诚布公地解释我们为什么会有这些担心，并力求提出切实可行的选择方案。我们不允许这些分歧影响我们与盟友一道保卫我们共同的根本利益与价值观念的决心。 最后，美国力量的基础在国内，包括民众的技能、经济的活力和制度的应变能力。一个多元化的现代社会拥有内在的、巨大的、富有创业精神的能量。我们的力量来自我们利用这种能量所做的一切。这是美国国家安全的起点。
