●郑永年
随着3月“两会”的临近，机构改革又提到了中国的议事日程。自改革开放以来，每当新一届政府产生，总会有比较大的机构改革动作。
在很大程度上，机构改革已经变成了新一届政府的头等大事。所以，每当政府换届，有关部门就会千方百计地寻找机构改革的突破口。今年机构改革确定的突破口是实行“大部制”。
很多年来，机构改革一直是中国政府的一个死循环。从上世纪八十年代至今，已经有了几次较大规模的机构改革。但改革总是反复，中央各部委分分合合，使人眼花缭乱。
出现这种状态一方面是因为中国社会经济处于转型期，政府机构的变化也具有转型的特点。但更重要的是改革的设计过于理想。
从理想出发而设计的改革方案一到实践上就没有很大的可行性，因此又返回去。一些机构改革往往演变成为了提倡改革而改革，而不是吻合客观实际情况的需要，更说不上要引导社会经济的变迁了。
“部”和“委”改来改去
这次机构改革的重要性是不言而喻的。去年中共十七大被认为是中国改革重大转折点，要把政府从一个经济主体转型成为一个管理主体和服务提供主体。如果政府机构不转型，十七大提出的目标尤其是和谐社会的目标就不能实现。
那么，这次以实行“大部制”的机构改革的命运又会如何呢？尽管人们还不知道这场改革到底会如何进行，但从迄今为止的围绕着“大部制”的讨论中可以看到，人们对机构改革在认识论上还是有很大问题的。主要有二。
首先，一些人简单地从政府部委的数量变化来看待这个问题。这个思维大概从改革初期提出来的“小政府、大社会”的概念发展而来。
当然，这种提法也吻合中国社会对庞大官僚机构的不满情绪。每当提出要精简机构，总是能够得到社会的支持的。建设小政府当然是理想的目标。
但是人们也应当回答为什么减了那么多年就是减不下去或者今天减掉了，明天为什么又会回来的问题。政府的规模和政府的职能和功能相关。
政府的职能和功能不减，政府的规模就很难小下来。如果从数量上看，欧洲大部分国家尤其是福利国家都是大政府。随着政府所要负担的功能和职能越来越多，政府的规模也在扩大。
不过，大政府也不见得是小社会，大政府和大社会可以是并存的。如同政府、社会在发达国家里也变得越来越大，就是说社会也在替政府担负着越来越多的功能。
其次，目前的讨论更多的是停留在机构改革最基础的层面，就是说机构的合理和理性化层面。现在的很多机构之间职责交叉，政出多门，部门之间互相推诿。机构的理性化就是要把职责相似的部门整合在一起。
这是“大部制”最直接的目标。这种形式的机构的理性化当然非常重要，但并没有回答一个更为根本的问题，那就是为什么会出现这样的情况。
这种情况已经存在数十年了，并且以往的改革也并不是没有注意到这种情况。从前把“部”升格为“委”就有点大部制的意思。但在实际层面，机构总是不稳定，今天从“部”上升为“委”，明天又要从“委”降格为“部”。（“部”、“总局”和“局”之间的情况也差不多。）
机构改革的反复除了上面所说的转型政府的特点之外，主要是没有解决“建设一个什么样的政府？”这个认识论问题。如果说在过去数十年这个问题因为政府转型方向不明确不好解决，那么十七大路线确定后的今天对中国要发展一个什么样的政府应当比较清楚了。简单地说，中国机构改革的目标应当是促成规制型政府的建设。
政府不可能成为经济主体
很多年来，中国政府被学界称为“发展型政府”，即政府的主功能是推动经济的发展。实际上，在这个过程中，政府本身成为经济主体。
如今天人们所看到的，作为经济主体的政府已经成为中国社会非正义的一个根源，正在变成一个严肃的政治问题。这不仅仅是因为政府涉足经济太深造成了太多的腐败，更重要的是因为政府失去了维持社会正义的功能。
作为经济主体的政府就不可避免要和社会的其他经济体争夺利益，而且往往利用行政权力来和其他经济体作竞争。
实际上，机构改革不成功的其中一个主要原因在于国家机构与民、与社会、与地方竞争利益。很多机构的设置的背后动机就是巨大的利益。
政府作为经济主体的局面还没有改变，现在又产生了“利益代表”问题。政府不是任何一种利益的工具。如果这样，那么政治风险就会遽然升高。
一个政府如果要维持基本社会正义，就必须是一个规制型政府，就是说，政府主要是调节和协调各种不同的利益的机构。政府是公共权力的主要载体，如何保持权力的公共性关乎社会正义，关乎社会和谐。
要规制其他利益，政府本身就要从不同利益中超脱出来。这里必然涉及到一些陈旧的改革话题，如政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。
如果不能在这些利益网络中脱身开来，自己本身是这些利益的一部分，那么就很难来规制它们的行为。所以说，这些“分开”应当是机构改革的制度前提。
要规制其他主体的行为，以中央政府为代表的国家机构需要足够的权力，所以机构改革必然要带有集权的倾向。
实际上，这些年来，中央各部委可以说是在大规模地集权，权力从社会和地方迅速集中在中央部委。主要的原因就是上面所说的与地方、与民争利。
但是，中央部委集权并不是说中央集权。部委集权在很大程度上反而造成了中央权力的衰落。人们所说的“政令不出中南海”就是部委集权造成的。
党中央和国务院的权力很容易被它们溶解和消化。这不仅是因为各部委拥有强大的既得利益，而且也是因为部门众多，权力过于分散，到了真正要执行中央政策的地方和社会，权力就消失得无影无踪了。实行“大部制”就是要取代各自分割的小部委制，把权力统一。
再者，集权必须伴随分权。中央政府要规制，但不是什么领域都要规制。中国要建设的不是一个万能的国家和万能的中央，而是一个有效的有限政府。
放权就是要向市场，向社会，向地方分权。市场、社会和地方能够做的领域就把权力分给它们。在一些领域，如果政府和市场、社会和地方同样可以做的，也要分权给市场、社会和地方。
只不过，对一些公共利益领域如医疗卫生、社会保险、教育、环境、公共交通等，政府尤其是中央政府必须负有不可推卸的责任。
从前机构改革不成功，是因为涉及到公共利益的领域政府拼命以市场经济的话语而加以退出，而有利可图的经济领域政府又拼命用发展经济的话语而进入。
如果机构改革只以中央集权为目标而不把分权考虑在内，那么其效果必然不佳，也会再次走入从前的循环，不管从理论上说“大部制”的设计是如何完美。
·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任
