史学研究之对象为史实。史实包含过去“事”“制”之全部，至为繁赜，欲一一明晰之，势不可能，要在知其变而明其所以变而已。今兹所述，不过就国史之一极小部分略陈浅见，列举之方式固多未尽，对各方式之解释亦非定说。切望读者教之，当随时补充修正也。
卑官变为高官
汉制尚书令秩千石，尚书仆射及诸曹尚书秩仅六百石，至魏晋则令仆尚书均列三品，略与汉之二千石相当，地位高於曩昔。萧梁列尚书令於十六班，尚书左右仆射於十五班，均视二品，令仆品秩复较前为升。至陈则尚书令更升至一品，位极人臣之尊。
宋升尚书左右仆射至从一品，明升六部尚书列正二品，清复升至从一品，而仆射尚书之用亦几於极尊矣。
魏晋刘宋中书监均列三品，至陈则升至二品。又中书令魏晋刘宋陈均列三品，至唐则升列正二品，宋复升至正一品，地位亦愈升愈高。其中书侍郎，魏晋刘宋均列五品，至陈则四品。唐复升至正三品。中书令原系曹操为魏王时之秘书令，曹丕黄初中始改称，并增置监。秘书令之地位甚低，是中书令本亦卑官也。
秦之侍中本以丞相史为之，官卑可知。汉代侍中之秩尚不过千石（从“汉官秩”）至魏晋刘宋陈均列三品，北魏北齐侍中亦列正三品，地位已较前为高。唐更升侍中列正二品，宋复升至正一品，较秦之丞相史侍中者，高卑奚啻霄壤了。其给事黄门侍郎，汉代秩仅六百石，魏晋刘宋亦尚列五品。萧梁犹列十班，视五品。至陈则列四品，北魏北齐及隋之黄门侍郎亦列正四品。唐之门下侍郎更升列正三品，宋又升至正二品。亦非复汉代卑官之旧矣。
明初设内阁，直阁者悉翰林院侍读侍讲修撰编修检讨之属。品秩极卑。后渐例以殿阁大学士充之，而殿阁大学士终明之世不过正五品，仍非高官。阁臣之加官如公孤尚侍之类，皆仅虚衔，其本官固颇卑也。至清初始定满大学士正一品，汉大学士正二品，寻俱为正二品。雍正八年又俱升正一品，而大学士品冠百僚遂为常制矣。
高官变为虚衔
殷周并有太师太傅太保之官，皆为实官而非虚衔。西汉而后，此三官之地位最高，惟常有其名而不备其人，类以为加官或赠官，甚少实居其位者。间并其名亦废之。沿及清末犹存此三官之名，而固久已为虚衔矣。其少师少傅少保太子太师太子太傅太子太保太子少师太子少傅太子少保诸官，亦高官也，设置较晚，而变为虚衔则同。
古之三公本指太师太傅太保而言。汉因秦制以丞相太尉为二公，并以太尉司徒司空为三公，太尉司徒司空遂冒三公之名，亦称三司。地位尊崇，本皆实官也。及至隋代，此三官亦不备置，无其人则阙。初犹有府僚，寻皆省去。沿及唐宋，此三官遂亦仅为加官赠官而成虚衔。至元以后，并此虚衔亦无之矣。
尚书令侍中中书令至唐代已成高官，而其变为虚衔亦始於唐代。唐自太宗曾为尚书令，后无敢居之者，侍中中书令亦渐为加官及赠官而鲜有实任。宋代此三官均为虚衔，孝宗乾道八年且并此虚衔亦删去之。元代中书令例以皇太子或相臣兼掌，而实际治事者仍为相臣。明初群臣请依元制以皇太子兼中书令，太祖不许。於是中书令继尚书令侍中之后，先中书省而永废矣。
差遣变为实官
汉文帝命丞相史出刺诸州，刺州乃差遣，非实官也。及武帝定设各部刺史，刺州乃不复为丞相史之兼差，而刺史为实官。此各部刺史，显由刺州之丞相史演变而来，故以刺史为名也。
唐常以他官参宰相职，所加使命不一，胥属差遣，均无品秩。宋之同平章事参知政事亦然，元则明定平章政事列从一品，是乃实官，非复差遣矣。
宋以朝臣出知府州，曰权知某府军府事，权知某州军州事，又有知军知监者，县令亦命京朝官出知，要皆差遣。明兴不因元制，遥承两宋，普设知府知州知县之属，惟俱有定品，则又为实官而非差遣矣，其同知通判，亦同此例。
明以都察院都史副都史佥都史或各部尚书侍郎之属总督军务，巡抚地方，总督巡抚，俱无品秩，亦皆差遣。至清代则定总督从一品巡抚正二品，并为实官矣。
明制总兵官副总兵参将游击将军守备把总，无品级，无定员。总兵副总兵率以公侯伯都督充之。参将以下亦各有本官，是总兵以下把总均差遣也。至清乾隆十八年定提督军务总兵官从一品，镇守总至兵官正二品，悉停所系都督都督同知都督佥事各衔，而总兵遂为实官。其副将以下诸官则在清初即已定品矣。
明布政司左右参政左右参议，按察司副使佥事均无定员。其分司各道，名称不一。曰督粮曰督册曰分守，参政或参议之所分司也。曰提学，曰清军，曰驿传，曰分巡，曰兵巡，曰兵粮，曰水利，曰屯田，曰盐法，曰管河，曰抚治，曰监军，曰招练，曰巡海，曰粮储，曰兵备，则参政参议副使佥事均有分司者。无论所司何道，均系差遣，并无品级，其参政参议副使或佥事始为本官。清代定道员列正四品，悉废参政参议副史佥事诸官名，而道员遂非差遣矣。
清光绪元年定出使制。命侍郎郭嵩焘使英，翰林院侍讲何如璋使日，京卿陈兰彬使美及西秘，是为对外有驻使之始。郭等均带本官其出使为差遣，后此星使联翩四出，使差仍非实官其使馆中之参赞翻译各员及分设各地之总领事领事副领事亦然。光绪三十四年定头等出使大臣正一品，其下参赞正三品，通译官正五品。二等出使大臣正二品，其下参赞官，二等参赞官，三等参赞，二等通译官，三等通译官，一等书记官，二等书记官，商务委员等品级有差。其总领事列从四品，领事正五品，副领事从五品。又三等出使大臣正三品，於是均成实官。惟头等出使大臣为特使，非驻使，事毕则省。三等出使大臣亦不恒置。由使领各差至使领各官，亦差遣变为实官之例也。
实官变为虚衔
实官变为虚衔，可分为二方式。一为他官治此官之事，居此官者徒有官名而无职守，此官遂成虚衔。一为此官治他官之事或兼任他差，於其本官之事反不过问，而此官亦成虚衔。宋在元丰改定官制之前，官名职守，泰半虚寄，三师三公不常置，宰相不专任，省寺监官，无定员，无专职，三省六曹二十四司，类以他官主判，虽有正官，非予敕不治本司事。中书令侍中尚书令不预朝政，侍郎给事不领省职，谏议无言责，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏正言，非特旨供职亦不任谏诤，至於仆射尚书，丞郎员外，居其官不知其职者，十常八九。斯诚极实官变为虚衔之大观。又节度团练防御诸使及刺史，自宋初命朝臣出知其事，即成空名，元丰改制以后犹如是也。
明代总督巡抚总兵官副总兵之属以及布按分司诸道道员，虽各带本官，实际并不治其本官之事，一旦离差，其本官亦连带罢免，故其本官实为虚衔。清代疆吏每有就拜大学士，并不至京入阁办事。又咸同以还，勇营将领补授绿营武官实缺者，往往仍留军中带勇，不赴任。亦属此类。所不同者，明代督抚总兵等所带本官均无定员尤滥耳。
佐官变为正官正官变为虚衔
尚书省之正官本为尚书令，其下之左右仆射均佐官也。唐代因太宗曾为尚书令，其官非人臣所敢居，遂以左右仆射为尚书省之正官。宋元丰改定官制，尚书令官高不除人，由左右仆射分任宰相，亦系以左右仆射为正官。此尚书省也。又门下省之正官本为侍中，其下之门下侍郎亦左官也。唐代侍中已成虚衔，宋元丰改定官制以尚书左仆射兼门下侍郎行侍中职，是门下省之佐官亦成正官矣。其中书省之正官本为中书令，中书侍郎乃其下佐官，而元丰改定官制以尚书右仆射兼中书侍郎行中书令之职，是亦以佐官为正官也。元代中书省左右丞相之上以皇太子兼中书令，而实际任事者仍为左右丞相。明初不设中书令，而左右丞相在名义上亦为中书省之正官矣。佐官变为正官之前，正官类已变为虚衔，如前举尚书令侍中中书令均久成虚衔，兹不赘述。尚书左右仆射诸佐官之所以变为正官，即由其正官或有其官而无其人，或有其人而不居其职故也。
中朝官变为外朝官中央官变为地方官
中朝官为君主私人之官，外朝官则国家之官也。中朝官变为外朝官如大将军在汉代列中朝之首，至魏晋则为外朝官。又如侍中在汉代亦为中朝官，厥后地位日崇，亦成为外朝大臣。又如中书令在魏代本为君主私人，其后亦成为外朝高官，非复天子近臣。均其例也。中央官变为地方官如汉初刺州之丞相及武帝所设之部刺史，均非地方长吏，（刺史内统于御史中丞），至东汉末刺史兼揽地方行政权，不仅司监察，遂成为地方官。又如魏置都督，唐置节度使均系以中央官出外治军，厥后都督节度使亦均变为地方官，又如明之总督巡抚均为京官之一员，固明史职官志不列作外官，至清代则总督巡抚并为疆臣。均其例也。
长官本位变为机关本位
以长官为主，因长官而有机关，是为之长官本位，以机关为主因机关而有长官，是为之机关本位。吾国古代，类以长官为主而鲜以机关为主，降及秦汉犹然。如因丞相而有丞相府，因太尉而有太尉府，因九卿而有九卿之寺。魏晋以还，则渐入机关本位时期。曰台曰省曰寺曰监皆机关也。而诸卿之改为诸寺卿，尤为由长官本位至机关本位之象徵。隋唐逮於明清，中央几悉以机关为主，而如元之行省，明清之两司则在地方亦趋於机关本位。今吾国由中央以至於县，大都以机关为主。如委员长行营，战区司令长官部，监察使公署，行政督察专员公暑一类长官本位之机关，究属较少。盖国史之趋势如斯，不仅受他国之影响已也。
对上述各方式之解释
以上所述不过说明吾国过去官制曾如是变，非谓其悉如是变，亦非谓其必如是变也。而其曾如是变者，绝非偶然，兹请略为解释，并稍加评论。
大凡君主欲集权於个人，恒喜重用与己接近之小臣以夺大臣之权。小臣官卑，虽重用之，不患其逼，且系与己接近者，亦不虞其背己，此於君主有利也。固汉光武帝政不任下，虽置三公，事归台阁，而尚书职重，三公皆拥虚器。魏文帝承其父重用秘书令遗习，以中书监令并掌机密，而中书之职亦重。其侍中则在西汉已为要职。汉之侍中，直侍左右，分掌乘舆服物，下至亵器虎子之属，事至卑而与君主亦至接近，所以能预国政，正由为君主之私昵故也。然诸臣职既重要，事实上其地位亦必随之增高，官品之升，实系君主以法律承认事实。明清之大学士亦同此例。明代始则内阁与六部争权，继则六部屈於内阁之下，张居正当国时，各部尚书恂恂殆若属吏。阁臣为君主所亲信，其职重要，故部臣官虽高而不能与之抗。清代升高大学士之官品，即以法律承认阁臣事实上之地位。此前举卑官变为高官之由来也。
然君主究不欲高官要职合而为一，为免威柄之下移，常使高官无事可作，有同虚寄，故当职务重要之卑官地位增高而渐成高官之日，亦即其失职闲散渐成虚衔之时，前举尚书令侍中书令之属，由卑官而高官，由高官而虚衔，如出一辙。太师太傅太保在殷周初非最高之官，大学士在清世宗设军机房（即后之军机处）之后，虽未悉成虚衔，而重要事务移归军机，即在阁之大学士亦固已投闲置散。均可以此例通之。此前举高官变为虚衔之由来也。
政治制度虽常在变动之中，究不若实际政治变动之速，每有若干新的事务发生为旧官职守所无，而此新的事务最初每为临时的，又不值增设新官，故每於旧官之中遣人兼理。厥后所兼理之事务渐成为经常的，则势必於旧官之外命人专任，虽仍带旧官名义，实已为额外之官，其所带官名不过虚衔而已。终期以法律承认事实，以差遣为实官，於是旧官之外，复增新官。如前举总督巡抚总兵道员及出使大臣等之变为实官，均循此例。巡抚之名起於明太祖时懿文太子巡抚陕西，成祖永乐十九年复遣尚书骞义等廿六人巡行天下安抚军民，以后不拘尚书侍郎都史少卿等官，事毕复命，是巡抚尚为临时差遣，任此差者其本官亦尚非虚衔。更后巡抚成常差，例以都史或佥都史充之，事实上都察院中并无如是多之员缺，任抚差者，罢差之后，鲜能返院，是其差遣不啻即其本官矣。总督之设始於明景泰初，本亦非常差旋设旋罢，任此差者，或为尚书侍郎或为都御史，要皆各有本官，厥后督差经常设置，任差者之本官亦遂成虚衔，胥属因任差而加，罢差即连带失去，非任差之前即为此官，罢差之后犹为此官也。明初总兵官亦非常设，有事始遣人充之，事已则罢。稍后例设总兵官镇守各地，遂成常差，其所带本官之成为虚衔与总督巡抚同，总兵官下之副总兵等亦同其例，清代之改总督巡抚总兵等为实官，即系以法律承认事实也。清廷之遣驻使，非出本愿，故其始但命他官充之，未设专官。庚子乱后，依辛丑和约之规定，改总理衙门为外务部设尚书侍郎以下各官，前此之大臣章京等悉罢，而驻外各使仍为差遣，延至七年后始改为实官，其无诚意与各国交亲，於此可见，而终不能不改，事实使之然也。其宋代知府知州知县之制较为不同，本有府尹刺史县令诸官，乃遣他官代治其事，使此诸官成为虚设，此实以他官夺此官之职，非因有新的事务而差人理之也。厥后出知者所带本官，事实上皆为虚衔，则此诸差势非变为实官不可。明代遥承宋制而不仍其差遣之旧，知府知州知县均为实官，可谓善於因袭矣。此前举差遣变为实官之由来也。
实官变为虚衔之由来，前於举例时已略述及，兹请更略论君主以他官干预此官之事而使此官变为虚衔之用心。盖居其官而无其职，则事权不属，居其职而非其官，则名义不正。或事权不属，或名义不正，则均不足以犯上而作乱。此宋初君主所以宁使官制凌乱而不加以改正也。神宗锐意改制，似不明其祖宗之微旨，然其时宋室政权已极巩固，亦不必惟事消极防范矣。至前举高官变为虚衔，本可包於实官变为虚衔之内，惟高官之变为虚衔，主因由於官高故另释於前，兹不再赘述。
佐官变为正官，正官变为虚衔，性质与卑官变为高官，高官变为虚衔相同。正官之地位较高，君主不欲其位高而职重，故使佐官行正官之事。佐官行正官之事，事实上为正官，终则名义上亦为正官。正官无事可作，其成为虚衔，又乃必然之势，前举之例均可如是解释。元常以太子兼中书令，是并较崇之虚衔亦罕予臣下矣。
中朝官变为外朝官，由中朝官干预外朝之事，中央官变为地方官，由中央官干预地方之事。君主欲集权於个人，故使中朝官干预外朝之事，欲集权於中央，故使中央官干预地方之事。干预既久，则事实上取外朝官或地方官之地位而代之，终则名义上亦成为外朝官或地方官。君主集权於中央，亦即集权於个人，要皆为其一己之私。而使朝廷大臣屈服於宫廷私人之下，地方大吏屈服於中央特派员之下，徒损朝政之尊严，加地方以压力，公正大臣，贤明有司，均不克行其志而展其才，此於国於民均不利也。故西汉自武帝以侍中或大将军预外廷之事，丞相御使大夫即鲜以贤能著称者，有之若王嘉萧望之则均不得其死。东汉三公，职既不若尚书之要，复受大将军之压迫，袁君山之流涕，非徒然矣。明初循吏辈出，而自抚按之遣成为常制，即循良日少，彼为地方官者谨事抚按之不暇，尚何能为小民造福？及干预地方事务之中央官变为地方官，地方官之阶层亦随而增多，此更有弊而无利。盖地方官阶层既多，不仅小民疾苦难以上达天听，即阶层较卑之官欲向君主提供其意见亦殆不可能。明代知府尚得直接言事，至清代督抚之权日重，则即布按两司亦仅能例请圣安，君主所听取者惟督抚之意见，使阖省官吏胥仰督抚之鼻息，阿附钻营，无微不至，地方政治欲不坏其可得乎？私心之为害若此，诚可慨也。
长官本位变为机关本位亦由於君主之私心，盖变为机关本位，则为长官者因机关而存在，非机关因彼而存在，其崇隆实较杀，此亦於君主为有利。如汉曾有左右丞相，而汉之丞相因丞相而有丞相府，元则因有中书省而有丞相，丞相之名虽同，地位实有高下之别。为君主者究何所择，可从而知矣，惟由长官本位至机关本位，究为由人治而法治之表现，利於君亦利於国。以君主之私心致之，又不啻意外之收获也。
（一九四四，思想与时代三十三期）
跋：“中国历代官制演变之方式”乃先父在浙江大学史地系任教时所作。 <思想与时代>为浙大主办之学术刊物。此时抗战已近六年，浙大迁在贵州遵义之湄潭，物质条件极为艰苦，然师生精神振奋，学术空气浓厚，张晓峰先生主持之史地系，人才荟萃，更极一时之盛。先父此文概括两千年来中国官制之演变，并揭示其核心乃为巩固帝王个人独裁之权力，盖非通古今之变并有感於当世，不能发此论也。而此与当时浙大民主思想比较活跃盖亦有关。先父时新交研究民主宪政之专家费巩先生，极为投契，其后费先生不幸遇害而当局以失踪称之，先父痛惜不已，曾为诗文以悼之。文即“我所知道的费巩”，因柳浪先生发表于<青年生活>而得以留存；诗为七绝两首，未曾披露，检先父遗物，亦未得见，惟尚能记得一句：“石不能言月渺茫”。天地之间，如此渺茫之事又何其多也，痛哉！
1966年，“中国历代官制演变之方式”被 Joseph P.L.Jiang 译成英文，收入美国东西中心出版部 ( East-West Center Press ) 印行的 Chinese Bureaucracy and Goverment Adiminstration 一书中。此“中心”设在夏威夷，为研究东方文化实力雄厚之学术机构，其目光竟能及于数十年前在中国穷乡僻壤出版印刷窳劣之<思想与时代>，注意到“中国历代官制演变之方式”之价值，亦甚可感焉。
陶世龙 1994 年 9 月 21 日
