中共八届十一中全会后，党中央领导机构出现了一系列重大变化：在全会上受到批判的刘少奇、邓小平都已“靠边站”，原来处理中央日常事务的中央书记处在全会后已基本停止活动，周恩来实际上开始主持中央的日常工作。根据中央《五一六通知》规定，名义上“隶属中央政治局常委之下”、领导全国“文化大革命”运动的中央文化革命小组开始行使职权，而在实际上享有更大更多的特权。这样，在中央最高决策层内，便存在着并行的两套机构。八月下旬起，经毛泽东同意，组成中央政治局常委（扩大）碰头会，吸收中央文革小组全体成员参加，讨论党政业务和文化大革命运动。碰头会一般仍由周恩来主持。
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这时全国的政治形势是怎样的呢？
八届十一中全会公报一发表，整个北京、全国各地立刻被一种热烈的气氛所淹没：到处敲锣打鼓、送喜报、开庆祝会、下决心书。出于对毛泽东的爱戴和信任，亿万群众以极大的热情投入到“文化大革命”的政治洪流之中。
“文化大革命”首先在各级党政机关和文教系统里成为压倒一切的政治任务。由于许多党政机关曾向大中学校派出过工作组，由于党政领导干部对运动普遍存在着“很不理解，很不认真，很不得力”的情况，他们便首当其冲地成为被攻击的目标。被揪斗的工作组成员，通常要戴高帽、挂牌子，遭到“喷气式”的残酷斗争。在这期间，许多学校（包括周恩来先后过问的对外文委和北京第二外国语学院、清华大学等单位）内部，因为对工作组等问题的看法不一致，群众间形成相互对立的不同派别：反工作组的是少数，称为造反派；保工作组的是多数，被攻击为“保守派”。他们对各种问题的大小辩论会越开越多，相互间的对立情绪也越来越严重。
面对这场由毛泽东亲自“点火”，广大群众真诚拥护、热情参加的“大革命”，周恩来虽然缺乏足够的思想准备，但他在这时并没有怀疑这场运动的出发点和积极作用，也根本没有想到运动会发展到后来那样的地步。出于长期以来对毛泽东的尊敬和信赖，他对毛泽东作出的决策仍努力从积极方面去理解，希望通过这种自下而上的群众大发动，真能有力地冲刷并消除党和国家肌体上存在的种种阴暗面，使社会主义制度得到巩固和发展。因此，在对内对外的一些场合，他都一再肯定开展“文化大革命”的必要性和必然性，并且检查自己理解不深，跟不上形势的发展。
八月四日，还在八届十一中全会期间，周恩来在清华大学全校师生员工大会上发表讲话说：无产阶级文化大革命是史无前例的，是意识形态方面无产阶级与资产阶级的你死我活的阶级斗争，是触及人们灵魂的大革命。我们每一个决心要革命的、要继续革命的同志，包括我自己在内，都要高举毛泽东思想伟大红旗，积极参加这场伟大的文化大革命，在这场火热的阶级斗争中考验自己，检查自己。〔1〕
八月十四日，周恩来在回答波兰驻华大使提问时又谈到：这次文化大革命是社会主义革命和社会主义教育运动发展的必然结果。把旧社会遗留下来的旧思想、旧文化、旧风俗、旧习惯破除掉，改革掉，建立新思想、新文化、新风俗、新习惯，这是个长期的工作。它不是突然出现的。过去我们在农村进行社会主义教育运动，现在由农村发展到城市。〔2〕
与此同时，周恩来并没有否认他本人思想上同这场革命之间的“差距”。在和学校师生们的谈话中他一再表示：自己虽然干了几十年革命工作，但就文化大革命这个新事物来说，在许多地方还不如年轻人那样思想解放，那样敢说敢闯、没有条条框框，因此，还需要老老实实地向革命师生和人民群众学习。他这样说明：“新的革命运动，我们这些老革命就不熟悉了，变成‘保守派’。我们跟主席一道工作，有时毛泽东思想举得不高，错误是经常要犯的，当然不是站在对立的立场上。我们要保持晚节，就要紧跟毛主席不掉队，在文化大革命中经受住考验。”〔3〕
尽管如此，他看到运动中出现的许多严重违反党的政策的现象难以控制，因而无法排解自己内心的苦闷和矛盾。这种情况，正如当时担任国家建委主任的谷牧所回忆的：“对于‘文化大革命’，在运动初期，党内绝大多数高级领导干部都处于一种‘很不理解’、‘很不得力’的状态，我们这些人都是如此。我体会，包括周总理和少奇同志等几位中央主要领导同志，他们也是在一种很不自觉的情况下被卷入这场政治风暴中去的，他们也是在凭着自己的认识看问题，凭着自己的经验干事情，凭着自己的责任感做工作。”“周总理作为当时中央的主要领导人之一，对于毛主席为首的党中央作出的决定，是必须贯彻执行的。所以，无论是同我们这些人谈话，或者公开对群众讲话，他总是讲要‘加深理解’、‘跟上形势’。但是，‘文革’究竟要干什么？怎么搞法？将来的发展是个什么结局？他也搞不太清楚。”〔4〕
的确，尽管党中央已经通过关于文化大革命的《决定》，“文化大革命”已以排山倒海之势迅猛展开，周恩来对运动下一步如何发展仍可以说是“心中无数”。
八月二十二日，周恩来冒雨在清华大学发表讲演。他说：“派工作组的责任应该归新市委和在北京工作的中央同志”，“这是中央全会解决的问题，因此不能仅仅责备工作组，也不能仅仅责备北京市委”。他所说的“在北京工作的中央同志”，是把自己包括在内的。当谈到党中央《关于无产阶级文化大革命的决定》时，他说：“八月八日的《决定》现在公布十四天了，你们正在学习。为什么还有隔阂呢？就是因为有许多问题不清楚。有许多问题我们也不清楚。拿我来说，就很不清楚。”〔5〕
周恩来没有说明他“很不清楚”的是哪些问题。但在他讲这些话的四天前（八月十八日），首都北京发生了一件震动全国的大事：毛泽东在天安门接见北京大中学校的几万名“红卫兵”，并同首都百万群众共庆“文化大革命”。
毛泽东在天安门接见红卫兵，是他写信给清华附中红卫兵表示支持后，更进一步表明他对红卫兵的全力支持。八月十八日这一天，成为全国规模的“红卫兵运动”的开端。
周恩来后来讲到过毛泽东第一次接见红卫兵前的一些情况。他说：八月十六日晚上在工人体育场开大会，外地来的学生很多，大家都想见中央首长，当天晚上就研究十八日开百万人大会。把这个结果汇报给毛主席后，毛主席一定要参加大会，并且要求穿军装。后来给毛主席赶制了一套军衣。〔6〕又说：今天的群众大会情况完全出乎我们的预料。早晨五点钟，毛主席就来到天安门，到了观礼台，事先谁也没告诉，只有我一个人赶到，因为只通知我一个人。这就打破了旧的规矩。〔3〕
“红卫兵运动”的兴起，突破了中共中央不久前通过的关于“文化大革命”的“十六条”。在这个文件里，没有就大中学校里的学生组织作出规定，也没有提到“红卫兵”的名称。这次大会前周恩来曾建议：“红卫兵”是外国的名字，“赤卫队”是本国的名字，我看叫“赤卫队”这个名字好。〔6〕在“八一八”接见大会上，周恩来发表的讲话里号召人们学习、熟悉、掌握、运用“十六条”，搞好本单位的斗批改，也没有一处提到“红卫兵”。
“八一八”大会给了红卫兵的“造反”活动极大的鼓励。会后，全国各地纷纷响应，成千上万的红卫兵组织几乎在一夜之间就遍布了城镇乡村。《人民日报》八月二十九日的社论中写道：“红卫兵充当了文化革命这个群众运动冲锋陷阵的急先锋。”这些以“红五类”出身为主体的青少年们，抱着“保卫毛主席、保卫中国共产党、保卫红色政权”的神圣使命感和真诚愿望，冲出校园，走上街头，把“文化大革命”的烈火进一步引入社会，推向全国。
从八月下旬起，北京、上海、天津以及全国大大小小的城市街巷里，到处出现一队队“破旧立新”的红卫兵。他们先对人们的衣着穿戴和“陈规陋习”实行“革命”，随即开始扫荡所谓“封、资、修”的各种名称字号。在北京，红卫兵倡议把天安门前的长安街改名“东方红大道”，并砸烂“全聚德”招牌，捣毁“荣宝斋”“黑店”；在上海，红卫兵冲上南京路，冲击“大世界”；在天津，红卫兵把“劝业场”更名为“人民商场”。由于舆论宣传的大力鼓动，短短几天内，“破四旧”的风潮便席卷中国大地。〔7〕
青年人是充满革命热情的，但无政府主义泛滥的骇人恶果却同红卫兵的“破四旧”行动相伴而来：多处名胜古迹被捣毁或破坏，许多祖国文化遗产被洗劫或废弃；肆意冲抄民主党派和宗教界人士住宅，没收和毁坏私人财物的情况，比比皆是；对著名作家和艺术家，乃至基层领导干部、普通教师进行人格侮辱、任意打骂或绑架关押的行为随处可见。更严重的是，一批高级知识分子因不堪受辱而选择了绝路，许多被称为“黑五类”的人员或被打致死，或被强迫遣送回乡。
周恩来极为关注北京和各地“红卫兵运动”的发展情况。对红卫兵“破旧立新”的一些举动和倡议，他并不以为然。一次，当他得知北京市海淀区的中关村被改名“革命村”时说：“还是先叫中关村好，不然会有很多人搞不清楚地方。我就不知道‘革命村’是哪里嘛！”〔8〕尽管在某些事情上周恩来也不能不作一些表示，包括把他工作、生活了十几年的西花厅改名为“向阳厅”。但对于举世闻名的国家重点文物古迹，他尽力设法保护。“八一八”接见大会的当晚，他立刻在一次会议上宣布关闭故宫的决定，并部署北京卫戍部队前往守护，使这座有着数百年历史的皇家宫殿在“红卫兵运动”中得以完整地保存。〔9〕类似的情况，还有杭州灵隐寺等处。后来，周恩来告诉红卫兵：“破四旧”是个长期任务，中国的封建统治时间那么长，封建传统那么浓厚，习惯势力那么大，要一下子解决问题是不行的。〔10〕
这一时期，几乎天天都发生使周恩来料想不到的事情，尤其是“破四旧”当中接连发生的那些影响面大、严重违反党和国家政策、法律、制度方面的问题。对这些严酷的现实，他无法熟视无睹。他深感有必要就这些问题向红卫兵进行正确的引导。
八月下旬，周恩来曾两次主持审定关于“文化大革命”中一些具体政策的规定，但由于受到种种限制，这些规定都没有能够下发。他又力图对红卫兵直接进行劝说。鉴于红卫兵的活动有着很大的自发性、分散性和随意性，周恩来考虑需要先把各种红卫兵组织起来，才便于对他们进行教育和引导的工作。
根据周恩来的提议，北京新市委在八月二十四日决定成立首都红卫兵联络总站，地点设在北京市劳动人民文化宫内，由市委书记雍文涛主持总站工作；党中央、国务院在联络总站设有办公室，周恩来派国务院秘书长周荣鑫负总责。
二十六日，周恩来出席北京市大中学校红卫兵联络总站成立大会。他对来自五百多所大中学校的一千多名红卫兵代表发表讲话说：毛主席和党中央关心你们，党和国家有责任帮助你们，应该为你们创造条件，让你们组织起来，有事好和你们商量。比如给马路改名字，这很容易，但要调查，要商量个好办法。还有些事牵扯到国家制度，比如取消定息问题，就要经过人民代表大会审批。通过联络站，可以把你们的意见收集起来，哪些是马上能办的，哪些是以后办的，商量好了再送党中央、毛主席批准。总之，成立这个联络总站，一是要支持、帮助你们，二是要爱护、保护你们，三是有事情好找你们商量。
两天后，周恩来通过联络渠道得知，北京一所中学的红卫兵倡议，要把苏联大使馆前的扬威路改名为“反修路”，并准备在二十九日举行二十万人的命名大会和大规模庆祝游行。为了避免发生涉外纠纷，周恩来在二十九日凌晨二时召集紧急会议，向红卫兵说明：我们进行反修斗争，是靠文斗不是武斗。如果按你们的精神，把反修的大字报贴到大使馆去，就要闯进大使馆，就有可能把文斗变成武斗。我们今天和苏联还有国家的关系、外交的关系，我们应该遵守这个关系，就如同他们在莫斯科要尊重我们的大使馆一样。因此，你们可以在他们的门口搞示威，但要有个界限，不能闯入大使馆。经过反复说服，大会组织者终于同意按照周恩来提出的意见办。会后，周恩来仍不放心，吩咐北京卫戍区司令员傅崇碧派出七百名徒手解放军战士到大会现场值勤，以应付可能出现的意外情况。清晨六时许，忙碌了一整夜的周恩来，在离开办公室前又嘱咐值班秘书，一有紧急情况（如游行群众冲砸使馆等），务必随时将他叫醒，一般情况也要及时收集记录，准备事后报告。〔11〕从二十九日起，群众游行持续了两天，共达四十万人次，没有发生意外事件。
由于国外许多人对红卫兵运动中出现的种种现象不理解，以为是代表了中共中央和中国政府的态度，九月十六日，周恩来在会见澳大利亚客人时说：大字报里的意见，并不完全是我们的意见，里面许多只是某一个学校、某一个红卫兵小队或一小群人的意见。
名目繁多的改名活动直到国庆节前还在不断出现。九月下旬，周恩来接到北京市委办公厅报告：北京三十四所中学红卫兵和外地学生组织了一个“东方红筹委会”，准备把北京市改名为“东方红市”，准备在九月二十七日召开命名大会；还要把天安门前的华表和石狮子搬走，另外树立毛泽东铜像和英雄人物塑像等。周恩来二十六日在报告上批示：“请以电话告市委办公厅和周（荣鑫）秘书长，通过联络总站，告以这是国家大事，国际观瞻所系，他们可以关心，可以倡议，但不能由他们决定、命名。否则命名无效，岂不损失信誉？”〔12〕十月十九日，周恩来接见藏族学生代表时，得知他们当中有人打算更改自己的名字，理由是原来用的藏语名字中带有迷信色彩。周恩来当即表示，还是不改为好。他说：也有人写大字报要我改名字。我过去在战争年代没改名字，做地下工作时没改名字，今天在毛泽东时代更不用改名字了。如果大家都改名，那以后人名恐怕要排号了，如“东方红”一号、二号、三号……要说迷信，汉族的名字也有迷信，这都是过去留下的嘛！〔13〕
最使周恩来感到焦虑不安的，是“破四旧”中发生的对爱国民主人士和高级知识分子进行的侮辱、打骂、抄家等行为。对党内的同志，周恩来多以“一定要经受住考验”这样的话来鼓励他们，要他们正确对待群众运动，严于责己，多作检讨。而对于受到冲击的党外人士，就不能那样来要求了。他想方设法来劝阻和约束青少年们种种无知的、粗暴的言行。他多次向红卫兵强调要学好用好《十六条》，希望他们严格遵守“要文斗，不要武斗”这条起码的规定。但是，在中央文革小组以“革命”词句不断煽动下，涉世不深、缺乏政策法律观念的大多数青少年已被狂热的激情所支配，把“造反有理”、“无法无天”作为自己可以任意地为所欲为的借口，根本没有把周恩来那些语重心长的反复开导听进去。不幸的事件仍相继发生。
八月二十四日，视周恩来为知己的人民艺术家老舍在备受凌辱之后，投北京城北的太平湖自尽。当周恩来得到老舍失踪的消息时，他已经来不及阻止悲剧的发生了。〔14〕这件事给了周恩来极大的震动。他满腔悲愤地联想到其他人，特别是那些对“文化大革命”难于理解而且性情刚直的党外老朋友，立刻采取措施，尽力对他们实行保护。
据张治中的秘书余湛邦回忆：
“文化大革命”开始时，张老正在北戴河。周总理考虑到张老个性刚强，回北京后恐怕会出事，便通知统战部派专人赶往北戴河向张老打招呼，解释毛主席为什么发动“文化大革命”，实际上是让张老他们这些人做好思想准备。我们八月底回到北京，刚到家红卫兵就来了。幸好周总理早已采取了措施，卫戍区派了一个连和一个营部驻扎在张老家附近（东城区西总布胡同）担任警卫任务。当时住在这一带的还有李宗仁、马寅初、刘文辉、章士钊等高级民主人士。这些警卫战士身穿便服，佩戴红卫兵袖章，遇到外面来的红卫兵，就主动跟他们交涉，不让他们在张老家里胡作非为。“破四旧”期间，共有五批红卫兵找到张老家，由于事先有了准备，外来的红卫兵始终没能动张老一下。〔15〕
周恩来能够在这时采取有力措施保护张治中等人，和章士钊的一封信也有关系。
八月二十九日夜，北京大学经济系的一群红卫兵闯入了全国人大常委和政协常委章士钊的住宅，肆意进行查抄。事后，章士钊写信给毛泽东，反映红卫兵的无理行径，要求在“可能范围内稍稍转圜一下，当有解铃之望”。次日，毛泽东在来信上批：“送总理酌处，应当予以保护。”
周恩来接到批件，马上采取措施，对章宅实行保护。就在这一天，周恩来亲自写下一份应予保护的干部名单，包括宋庆龄、郭沫若、章士钊、程潜、何香凝、傅作义、张治中、邵力子、蒋光鼐、蔡廷锴、沙千里、张奚若、李宗仁等十几位高级民主人士，还有人大常委会、国务院及所属各部委、全国政协、各民主党派中央、最高人民检察院、最高人民法院的负责人。〔16〕这份名单虽然只有几十个字，却包含了几百名保护对象。第二天，他下令三○一医院准备接受章士钊、程潜、傅作义、蔡廷锴、李宗仁等入院，对他们加以保护。对名单上的每个人，周恩来几乎都费了一番心思，寻求稳妥的保护方法。
拿宋庆龄来说，她是国内外享有盛誉的爱国民主人士，是几十年来同中国共产党患难与共的挚友。建国后，宋庆龄大部分时间居住在上海。“文化大革命”一开始，周恩来担心她长住上海不安全，劝说她来京定居，指定中央警卫局负责人杨德中主管宋宅的安全工作，由公安部、北京市公安局和当地派出所协同警卫。“破四旧”中，宋庆龄在上海的寓所受到冲击，万安公墓内她的父母的墓地也遭到红卫兵的破坏。此外，在南京，有人提出要推倒孙中山的铜像；在北京街头，出现了攻击宋庆龄的大字报，还有人扬言要冲入宋庆龄在北京后海的住地。为了阻止事态的继续发展，周恩来亲自出面对红卫兵进行教育。他说：
“宋庆龄是孙中山的夫人。孙中山的功绩，毛主席在北京解放后写的一篇重要文章《论人民民主专政》中就肯定了的。他的功绩也记在人民英雄纪念碑上。南京的同学一定要毁掉孙中山的铜像，我们决不赞成。每年‘五一’、‘十一’在天安门对面放孙中山的像是毛主席决定的。孙中山是资产阶级革命家，他有功绩，也有缺点。他的夫人自从与我们合作以后，从来没有向蒋介石低过头。大革命失败后她到了国外，营救过我党地下工作的同志，抗日战争时期与我们合作，解放战争时期也同情我们，她和共产党的长期合作是始终如一的。我们应当尊重她。”“到她家里贴大字报不合适。她兄弟三人姐妹三人就出了她一个革命的，不能因为她妹妹是蒋介石的妻子就要打倒她。”〔17〕
在周恩来的竭力保护下，宋庆龄和她的住宅没有受到冲击，她父母在上海的墓地也得到修复。十一月十二日，周恩来冲破江青等人的阻挠，在北京主持大会，隆重纪念孙中山诞辰一百周年。同时，他还批准人民出版社重印出版由宋庆龄题写书名的《孙中山选集》和新编辑的由周恩来题写书名的《宋庆龄选集》。
这一时期，受到周恩来保护的还有班禅额尔德尼·确吉坚赞、阿沛·阿旺晋美等民族宗教界人士和一些著名学者、艺术家、知名人士及其家属。
为了教育年轻而缺乏知识的红卫兵，周恩来有时还要耐心地给红卫兵讲一些自然科学、社会科学的基本常识，来劝说他们不要做违反科学常识的事情。例如，有些红卫兵坚持要把交通信号改作“绿灯停、红灯行”，周恩来先从光线的透射力谈起，进而说到国际间的通行惯例，向他们说清楚不能这样做的道理。再如，为了纠正某些学生组织提出的“消灭伊斯兰教”这种极端错误的口号，周恩来以全中国有几千万、全世界有几亿伊斯兰教徒这个基本事实为出发点，耐心向红卫兵讲述宗教的起源、发展及其社会影响等等，说明党的民族和宗教政策的必要性、长期性。有一次，周恩来打电话紧急处理发生在北部边境城市海拉尔的一起涉外事件时，不得不亲自向冲到国际列车上去“革命”的红卫兵解释“为什么中国人给外国人开车”的理由。〔18〕
周恩来对祖国的后代始终抱着发自内心的关心、爱护和极端负责的态度。他利用和红卫兵谈话的机会，多次向他们介绍自己的家庭、个人经历、工作经验教训等，以切身体会来告诉青少年们：革命的道路并非一帆风顺，年轻人犯错误是难免的，粉饰和掩盖错误是不对的，要勇于正视它、改正它。他在各种场合讲得最多的一句话是：“我要做到老，学到老，改造到老。”〔19〕
就这样，身为几亿人口国家的总理，周恩来几乎每天都要和来自四面八方的红卫兵打交道，做工作。正如他自己所说，从这时起，他的基本工作已放在了红卫兵方面。〔20〕
然而，“破四旧”仅仅是“红卫兵运动”的开始。
从八月下旬起，红卫兵又开始一项重大举动：实行全国性的“大串连”。北京一些大中学校的红卫兵离京“南下”、“北上”、“东进”、“西征”，向全国播撒“文化大革命”的火种。各地的红卫兵也纷纷涌入北京，接受毛泽东的检阅，向首都红卫兵取“造反”之“经”。八月二十八日，外地来京学生已达十四万人。三十一日，毛泽东第二次接见红卫兵，更使他们受到极大的激励，出入北京的学生人数逐日递增。
由于参加“大串连”的学生一律免费乘坐火车，他们的伙食和住宿由当地政府安排，费用由国家财政开支，“大串连”更加如火如荼地发展起来。九月七日，周恩来致信江青、中央文革小组并报毛泽东、林彪和中央政治局常委说：
“上次天安门大会（八月三十一日）后，从九月一日到五日止，经过铁路运输，离京学生（包括北京外出学生在内）共约四十二万人；来京学生（包括回京学生在内）共约三十九万多人，其中当天未得安置，留在车站等待安排的五天总数约八万八千人，以九月五日最多，达到四万多人。”〔21〕
这以后，每天来往北京的红卫兵成倍增加，已难以数计。怎样安排好来京红卫兵的吃住这副重担，又落到了周恩来的肩上。他想方设法，费尽心思，后来连中南海国务院办公的地方也住进了几千名红卫兵。
十月中旬，根据中央关于进出北京的红卫兵可能达到一百五十万到一百七十万人的要求，周恩来向调来国务院协助工作的谷牧提出，可以制定出上、中、下三套方案，以应付可能出现的各种情况。〔22〕到这一年十一月下旬止，毛泽东共计八次接见来京串连的全国一千一百多万红卫兵。
以首都北京为中心的全国红卫兵大串连，一步步把“红卫兵运动”推向新的高潮。
鉴于北京红卫兵“破四旧”中已经发生的种种情况，周恩来不难想象在全国各地到处“造反”中将要发生的严重问题。他以焦急的心情，考虑由中共中央下达一份文件，对全国红卫兵的行动加以指导和约束。在八月三十一日接见大会上，周恩来号召红卫兵要向解放军学习，遵守“三大纪律八项注意”，保护群众利益，保卫国家财产，造成良好的社会主义的新风气。第二天，他又在首都大中学校红卫兵代表座谈会上提出：当前红卫兵面临的两大问题，一是组织起来，二是学习政策，为此，有必要搞一个红卫兵的章程。〔23〕
八月底九月初，周恩来亲自起草《有关红卫兵的几点意见（未定稿）》，包括十条内容。《意见》强调：“目前最急迫的任务是组织起来，学习和掌握政策”，“不能各自为我，违反纪律”。针对已在全国掀起的红卫兵大串连，周恩来写道：“我们提醒你们，实行革命串连，要保障党和国家的首脑部门、要害部门和宣传工具……工作不受影响，安全不遭危害，机密不致外泄，档案不致遗失，财产不受损失。要保证国家的专政工具正常行使职能。要保证交通运输机构照常运行，不受阻挠。要保证党和国家的对外关系和活动不受影响。”“我们还要提醒你们，同厂矿、科研机关和服务性行业实行革命串连，要保障厂矿的生产和基本建设不受影响，科研机关的科学实验和中间性生产不致停顿，尖端技术的厂区不被闯入，尖端技术资料不受损失，服务医疗事业不致中断。”〔24〕《意见》还就红卫兵的组织形式、工作方法等作出一些具体规定。
九月三日，周恩来主持中央政治局常委（扩大）碰头会，讨论《有关红卫兵的几点意见（未定稿）》。会上，陶铸、陈毅、王任重等明确表示赞同。康生却表示反对，说：“十个问题，需不需要讲？我看有代替的危险。”姚文元也话中有话地提出：“应该用阶级分析讲政策。”〔25〕由于中央文革小组成员的反对，这个《意见》稿最终还是夭折了。
周恩来所以要亲自起草这十条《意见》稿，表明他对今后难以预料的形势的忧虑。这种忧虑随着“红卫兵运动”的扩展而日益加深。周恩来后来回顾这一段情况时说：文化大革命发展的“速度、广度和深度都不是我们原来所能预料的。我们大家（包含我自己在内）都没有足够的思想准备，就是说，没有能够完全预料到。”“就是在十一中全会以后，我们对这个运动的发展也常常估计不足，对于这样波澜壮阔的局面的来到，精神准备不够，总是要想方法，把它分步骤，或者分期分批，加以约束、限制。”〔26〕
尽管这个《意见》稿被否定了，周恩来仍不放弃自己对广大青少年进行教育、劝导的责任。他连续地出席离京、在京和来京这三种红卫兵会议，针对实际情况和问题，耐心地宣传解释党的各项政策和国家法律。
九月十日，他向离京奔赴各地的首都红卫兵提出：红卫兵应是一支战斗队、学习队、宣传队。“战斗”指的是进行文斗而不是武斗；“学习”就是要做调查研究，要进行科学分析，要有冷静的头脑；“宣传”就是讲政策、讲实际、讲界限，不盲目行动，不强加于人。他说：
“因为你们还很年轻，你们的知识毕竟有限，你们知道的各方面的情况和党的政策是很不完全的。”“你们会遇到许多不熟悉的事情，因此要坚持‘没有调查，就没有发言权’的原则。”“（对毛主席著作）单单学语录是不够的，还要看全文才能懂得毛主席如何根据当时中国的情况创造性地发展了马列主义，才能看到文章的时代背景和伟大的前途，否则决不是真正学懂了。”“当前无产阶级文化大革命的重点是文教机关，而工厂、农村、服务性的行业应由那里的干部群众自己进行文化大革命，你们可以去进行必要的革命串连，但不能像在学校里一样，冲进去，要到哪里就到哪里。我们是无产阶级专政的国家，要有革命的秩序、建设的秩序。”“边疆的省份，靠边境的城市、集镇和边防点你们不要去。这些地方的每一个行动都关系到很多政策，如对外的政策、民族的政策等。那里宗教信仰常常和民族问题结合在一起，人们有自己的风俗习惯，即使改变也需要时间。”“总之，你们要团结一切可以团结的人们，包括爱国的剥削阶级知识分子、剥削阶级家庭出身的其他人士，甚至剥削阶级分子本身。”〔27〕
同一天，周恩来出席北京市大中学校红卫兵代表座谈会，发表长篇讲话。在谈到党的干部问题时，他指出：
“不能说全国的大学、中学里所有的领导都是‘走资本主义道路的当权派’。领导中有正确的、积极的因素，不能说一切都是坏的。也不能说所有党政机关的当权派都是‘走资本主义道路’，如果都是，那我们的无产阶级专政，毛主席的英明领导，不是在这些地方落空了吗？”“某些领导机关的某些领导同志犯了错误，而这个错误即使是某一个时期的路线错误、方向错误，也不能画等号就是‘黑帮’。”“所以，不是一切领导机关都要‘炮打’，也不是一切领导人都是路线错误、方向错误，更不是一切领导人都是‘黑帮’。”“即使不看作一切，而看作是绝大多数，也不合适，因为不合乎事实嘛。”“黑帮、黑线这些词早就不用了，你们翻开十六条看看。”“你们传了一个口号，叫‘炮打司令部’。我在这里申明，对毛主席的话，一定要经过毛主席本人批准，由新华社、《人民日报》、《解放军报》、人民出版社发表，或由各级党委正式传达的为准，不能以社会上流传的作根据。”“‘炮打司令部’是有所指的，不能乱打一通，不能对一切司令部都炮击，不能把一切领导都打成‘黑帮’、‘黑线’。”〔20〕
九月十三日，他又提出：“黑帮”这个名称不能乱用。“犯路线错误的是否就是不革命、反党反社会主义？不能这么说，没有这个定义。”“去上海的同学问我，是否给上海市委去过电话，说‘上海市委是革命的’。我确实这样讲过。因为今天我们没有充分的材料，证明上海市委是黑帮、是不革命的。”〔28〕
二十一日，周恩来接见来京的哈尔滨军事工程学院的三个红卫兵组织代表时，再次批驳了“黑帮”、“黑线”的说法，指出：这不是毛泽东思想，不是马列主义的科学语言。〔29〕
仅在九月份里，周恩来接见北京和各地的红卫兵就达二十多次，所谈内容涉及党的干部、民主党派、知名人士、民族资产阶级、知识分子、民族、宗教、华侨、外事等各个方面的政策性问题。
尽管许多青少年无知狂热的行动，使周恩来日夜操劳，他仍丝毫不减对后代的真诚爱护的情感。九月九日，他直接同在西安的西北工业大学绝食学生代表通电话：
“我一直在等待你们！你们没吃饭、没治病，我怎么能睡觉啊？你们提出的问题都好商量，你们有权提出要求。有些是马上可以办的，有些要经过中央讨论，我不能马上回答。你们不吃饭，我们心里不安。在毛主席的新中国，怎么能绝食呢？我们不责怪你们，而是劝导你们。光凭这个热情，会得到你们所不希望的后果。你们要求把问题提到毛主席面前，要他考虑。你们从一方面看，他要从全局看；你们是从一个时候看的，毛主席、党中央是从整个历史看的。很多问题不像你们想的那样简单。你们的要求，我接过来，但不能马上回答。这二十四位同学有意见，完全可以派代表来京面谈，我可以派飞机把你们送来。你们赶快治病。再不吃饭，我们心里就不安。”〔30〕
从第二天起的半个月内，周恩来一连四次接见西安绝食学生代表，耐心地对他们做劝导工作。
周恩来对红卫兵的耐心说服解释，在全国引起巨大反响，“一致认为解决了很多思想问题和政策问题”。〔31〕北京和各地的红卫兵组织大量传抄、翻印的中央领导人讲话中，周恩来的讲话占了很大比重。由于周恩来的地位、声望，尤其是他入情入理、循循善诱、平等待人的讲话风格和广博的知识、宽阔的胸怀，使许多青少年深受教育。以北京西城区红卫兵纠察队（后来同东城区、海淀区红卫兵纠察队组成“首都红卫兵联合行动委员会”）为代表的一些学生组织，就是在这种影响和事实的教训下，开始怀疑或抵制一些无政府主义言行，逐渐对中央文革小组产生不满。
周恩来不仅自己做青少年的教育工作，还要求各级党政主要领导干部丢掉“怕”字，放下包袱，到群众里面去，宣传解释党的政策，劝阻违背政策和法律的极端行动，体现党对运动的领导。同时，周恩来主持的中央政治局常委碰头会还商定，要抓紧研究有关社会政策问题，先由各方面负责人收集材料，进行研究，提出初步处理意见，再报毛泽东和中共中央。〔32〕
对于各地频繁发生的各种涉及政策法律的事情，周恩来也常要亲自处理。九月十九日，他对中央给中共吉林省委《关于被批判、斗争对象工资处理问题的请示报告》的批复稿作了修改，并将报告中“凡属定性的，暂时只发给其本人及需要由他供养的家属生活费”一句，改作：“即使已定性的，也暂不改变；如本人少领工资，或捐献一部分工资作党费，听其自愿，但不强求，也不许其由减少用费而致病。”将报告中“凡未定性的，工资可暂发给”一句，改为：“凡未定性的，工资仍照旧。”
延伸阅读
九月下旬，周恩来和陶铸多次联名写信给毛泽东、林彪，反映连续在一些地区发生的红卫兵违反政策的情况。二十四日的信中谈到上海的情况：“最严重和急迫的就是他们要在明（二十五）日举行带一二百资本家游街示众，市委劝阻无效”。为此，中央决定给上海市委和北京赴沪红卫兵发出紧急指示加以制止。这个电报经毛泽东同意后，在当夜发出。二十六日的信中又提出：“鉴于各地医院领导不少瘫痪，院中红卫兵对专家医生打击面过大，大家一致主张支持华东局的意见，并且认为医院红卫兵要做到自动取消为好。”〔34〕为了阻止红卫兵的一些过激行为，并避免由此引起连锁反应，周恩来还以中共中央名义起草电文，指示华东局和上海市委，要他们转告“首都红卫兵南下兵团”及在沪的北京其他红卫兵组织，立即结束在沪活动，返回北京。〔35〕
但是，随着愈来愈猛的大串连风潮，形势变得更加难以预测了。中共中央原定分期分批进行全国大中学校师生串连的计划，实际上已完全失去控制。同样，周恩来做出的种种努力，自然也难以完全奏效。运动的发展已不再像他原先所预期的那样。在这种情况下，周恩来曾在内部宣布过、并经毛泽东认可的文化大革命运动将在这一年十月或年底结束的时间表〔36〕，根本无法实现了。
