新中国大规模经济建设的开始，迫切需要有一个和平安全的国际环境。朝鲜停战的实现，使缓和远东和国际的紧张局势有了可能，使中华人民共和国的国际地位得到巨大提高，成为谁也无法忽视的力量。这两个重要事实都发生在一九五三年，从而把打开外交新局面的课题突出地提到新中国的面前。在这种新形势下，作为总理兼外交部长的周恩来将自己的精力更多地从处理国内问题转向国际问题上来，努力用和平协商的方法来解决国际争端。
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这时，整个国际关系也正发生微妙的变化：从一九四六年丘吉尔富士敦讲话以来已经持续八年之久的国际紧张局势出现某些缓和迹象。朝鲜停战后不久，苏联政府在一九五三年九月二十八日照会法、英、美三国政府，提议召开有中华人民共和国参加的五大国外长会议，审查缓和国际紧张局势的措施。十月八日，周恩来代表中国政府发表声明，赞成这一提议。一九五四年一月二十五日至二十八日，中断将近八年的苏、美、英、法四国外长会议又在柏林举行。这次会议对欧洲问题虽没有达成协议，在亚洲问题上却取得一项引人注目的成果——决定四月间在瑞士日内瓦举行讨论朝鲜问题和印度支那问题的国际会议，苏、美、法、英、中五国参加会议的全过程，同讨论的问题有关的其他国家分别派代表参加有关问题的讨论。会议委托苏联政府把这个建议转告中华人民共和国政府。
周恩来立刻作出积极的反应。二月二十七日，他在接见印度驻华大使赖嘉文时说：“柏林会议有一点收获，就是要举行日内瓦会议，从远东的具体问题来解决一些国际上迫切的问题，尤其是远东和平问题。这就是一个成就。还有，用协商的方法来解决国际纠纷的原则也被推进了一步。”“中国人民是支持这个会议的。它可以推进国际和平，首先是朝鲜和越南的和平。”〔1〕
三月三日，中国政府正式答复苏联政府，接受邀请，派全权代表参加日内瓦会议。这次会议所要解决的，就是力争以协商的方法来解决在远东的重大国际纠纷。
这是新中国成立以来第一次以大国身分参加的重要国际会议，也是一场极其复杂的多边的外交斗争。周恩来有着多年积累起来的丰富的谈判经验和处理对外事务的经验，但代表中国出席这样的重大国际会议，对他依然是新的课题。他向周围的工作人员打了一个生动的比喻，说：尽管我们过去在国内谈判有经验，跟美国吵架也有过经验，但是那是野台子戏；这次是一个正式的国际会议了，我们登上国际舞台了，又是一个大国，是一个正规戏、舞台戏，又是第一次唱，所以要本着学习的精神去做。
为了开好这次会议，周恩来做了充分的准备。从方针策略的制定到重要的技术准备，都由他直接负责。他阅读了大量有关这次会议的文件、函电和资料；多次约请外交部和其他方面的有关人士进行商谈；亲自起草《关于日内瓦会议的估计及其准备工作的初步意见》；考虑代表团组成的人事安排；并参加中央会议，研究确定参加这次会议的方针。
在所有准备工作中，最重要的，是要对会议面对的形势和可能出现的问题作出准确的估计，确定明确的方针。当时，国际局势仍然复杂多变，既有有利因素，也有不利因素，还存在不少未知数，中国在这方面又缺乏经验，要预先作出正确的判断，力争会议取得成功，是十分不容易的。
周恩来在他起草并报送中央的《初步意见》中，经过深思熟虑，一开始就提出：对日内瓦会议应该采取积极参加的方针，务期排除障碍，达成某些协议，以利于打开经过大国协商解决国际争论的道路。这就使中国代表团在参加这次重要国际会议时，有着明确的指导思想。他写道：
“关于召开日内瓦会议协议的达成，是苏联代表团在柏林四外长会议上一项重大的成就。单就有中华人民共和国参加的日内瓦会议一事看来，它已使缓和国际紧张局势的工作前进了一步，因而得到了全世界爱好和平的人民和国家的广泛支持。帝国主义侵略集团，特别是美国政府故意低估日内瓦会议的作用，并预言日内瓦会议将同柏林会议在德奥问题上一样得不到任何结果，但美英法三国之间在朝鲜问题特别在印度支那问题上以及在许多国际事务上的意见并非完全一致，有时矛盾很大，它们的内部困难也很多。
“根据以上所述，我们应该采取积极参加日内瓦会议的方针，并加强外交和国际活动，以破坏美帝的封锁禁运扩军备战的政策，以促进国际紧张局势的缓和。在日内瓦会议上，即使美国将用一切力量来破坏各种有利于和平事业的协议的达成，我们仍应尽一切努力，务期达成某些可以获得一致意见和解决办法的协议，甚至是临时性的或个别性的协议，以利于打开经过大国协商解决国际争论的道路。”
日内瓦会议将要讨论的两大主题是和平解决朝鲜问题和恢复印度支那和平。这两个地区的情况有相当大的不同。《初步意见》根据实际情况，分别提出对策。
提出朝鲜问题，是因为朝鲜战争虽然停下来了，但朝鲜的和平统一问题还没有解决。周恩来写道：“我方应紧紧掌握和平统一、民族独立和自由选举的口号”，坚决支持朝鲜民主主义人民共和国将在会上提出的和平解决朝鲜问题的全面建议。同时他清醒地估计到：这些建议“显然都不可能为对方所接受。争到最后，我们应在承认维持南北朝鲜现状，分期撤退外国军队和恢复南北朝鲜交通贸易等问题上谋求解决办法，以建立初步的和平局面”。
对印度支那问题，周恩来写道：“我们要力争不使日内瓦会议开得无结果而散。即使不能达成任何协议，也要使恢复印度支那和平的谈判不致完全中断，形成边谈边打局面，以增加法国内部的困难和法美间的矛盾，而有利于印度支那人民解放斗争局势的开展。”应该支持越南民主共和国的和平统一、民族独立、自由选举的口号以及法国军队撤出印度支那、反对美国干涉印度支那战争的主张。他预计到争取在印度支那实现停战是有可能的，提出：“在恢复印度支那和平的具体问题上，就地停战不如划定南北停战线如十六度之类，但这需要再经过多次战斗才能换取这样有利形势。”
周恩来不把他的视野局限于日内瓦会议既定的两个议题上。他在《初步意见》中接着又写道：
“日内瓦会议的议题虽只规定为讨论朝鲜和印度支那问题，但并未排除讨论可能提出的具体问题。”“等到会议中，我们可以相机提出有利于和缓国际紧张局势的其他迫切的国际问题”，“因此，我们除朝鲜和越南问题外，还必须准备其他有关中国、远东及亚洲的和平与安全等问题的材料和意见。尤其是发展各国间的经济关系和贸易交通往来，更为缓和国际紧张关系、打破美帝封锁禁运的有效步骤。在会议外，中英、中法、中加的相互关系也会触及，我们亦应有所准备。”〔2〕
这个《初步意见》，是周恩来在一九五四年二三月之间写的。有这样的准备和没有这样的准备是大不一样的。它极富远见，切合实际，做到了“谋定而后动”。
三月下旬传来的信息：“美英都认为朝鲜统一问题在日内瓦会议上是不可能解决的，也不能找到一劳永逸的解决办法。”“二月间法政府派国防部长普利文亲赴印度支那视察后，肯定打是打不下去了，要求停战的压力日增。”西方国家和舆论界对印度支那问题已出现的解决方案有五类：一、就地停战；二、在统一选举的基础上建立联合政府；三、以北纬十六度线为界，南北分治；四、先划分地区，再行停战；五、由联合国托管印度支那。〔3〕
四月中旬，中央人民政府主席毛泽东正式任命周恩来为出席日内瓦会议的中国代表团首席代表，张闻天、王稼祥、李克农为代表。代表团秘书长为王炳南，顾问为雷任民（对外贸易部副部长）、乔冠华、黄华、雷英夫，各组组长和工作人员有陈家康、柯柏年、宦乡、龚澎、吴冷西、熊向晖、章文晋、浦寿昌、陈浩等。这个代表团阵容强大，包括了各方面人才。乔冠华回忆道：“当时总理一方面要我们大家都重视这场斗争，另方面提出要练兵，要利用这个机会锻炼我们的队伍。总理是从练兵的观点出发来组织代表团的，因此，凡是与此有关的干部一般都参加了。”〔4〕值得注意的是，代表团顾问中包括了对外贸易部副部长雷任民，这是周恩来特地指定的。雷任民回忆道：“本来这个会议是政治、军事会议，解决越南战争和朝鲜问题，但总理却不仅仅参加政治和军事的谈判，还积极打开对英贸易。”〔5〕
四月十九日，代表团出发的前一天，周恩来再一次会见印度驻华大使赖嘉文，对他说：日内瓦会议是不应该让它失败的，现在的问题是美国要阻挠会议达成任何协议。在日内瓦会议召开之前，它就散布这种说法，说日内瓦会议不会在朝鲜问题上有何进展。“但是不管怎样，朝鲜总是一个僵局，要再打起来是不容易的。因此它必须另外找一个热战的地方，那就是印度支那。”在这种情况下，“美国更主要的目标就是要避免印度支那战争的停火，要阻挠日内瓦会议就此问题达成协议”。“但是在法国，就是在议会中，和平的呼声也是很强大的。”
他接着对赖嘉文说：“我们的结论是：一、美国要侵入亚洲，这是肯定的；二、亚洲各国和人民所要解决的问题是如何自救的问题，这就是要团结友好，反对侵略，不参加军事侵略性的集团；三、要告诉英法等西方国家，他们面临着两条任选其一的道路，要么搞好和亚洲人民的关系，从而保存他们的一部分利益，要么他们拒绝这条道路，选择同美国一道走的道路，从而就会失掉一切而且还会永远被亚洲人民所唾弃，这确是两头失塌。”〔6〕
周恩来在会前对形势所作的基本估计是完全准确的。他所说的中国政府的态度和决心，既是讲给印度等亚洲国家听，也是要通过他们预先转告英法等西方国家。
第二天，周恩来率领中国代表团前往瑞士参加日内瓦会议。四月二十六日，这次举世瞩目的会议在日内瓦国联大厦开幕。
日内瓦会议的第一个议程是朝鲜问题。参加会议的，除五大国和朝鲜双方外，还有澳大利亚、比利时、加拿大、哥伦比亚、埃塞俄比亚、希腊、卢森堡、荷兰、新西兰、菲律宾、泰国和土耳其。会议由泰国、苏联、英国三国首席代表旺亲王、莫洛托夫、艾登轮流主持，后期同印度支那问题的讨论平行进行。
朝鲜问题的讨论，正如周恩来在会前就预计到的那样，形成了一个“僵局”。
会议一开始，朝、中、苏三国代表为和平解决朝鲜问题作了巨大努力。四月二十七日，朝鲜民主主义人民共和国外务相南日提出实现朝鲜和平统一的三点方案：一、举行国民议会的全朝鲜选举，以组成朝鲜统一政府；二、一切外国武装力量在六个月内撤出朝鲜；三、对维护远东和平具有最大关心的相应国家保证朝鲜的和平发展，并为朝鲜的和平统一创造条件。第二天，周恩来发言，完全支持南日提出的这个公平合理的方案。
但正如毛泽东早就看出的那样：朝鲜战争在三八线停下来是反映了两大阵营势均力敌的现状。〔7〕这种力量对比，在停战后的九个月中并没有产生多少变化。美国根本不准备再向前跨进一步，达成任何新的协议。美国国务卿杜勒斯在柏林会议上已经告诉莫洛托夫：“朝鲜问题会议可以开，但什么协议也达不成。”一些西欧国家对解决朝鲜问题也不热心。英国外交大臣艾登对周恩来说：“朝鲜那个地方没有关系，我不感兴趣，反正打不起来，问题在印度支那。”〔8〕
这样，会议开了三天，周恩来就在致中央的电报中作出初步判断：“根据三天会场情况看来，朝鲜问题的讨论形成敷衍局面，因美国不打算解决问题，法国对朝鲜问题又不便发言，英国也表示不想发言。”〔9〕
朝鲜问题的谈判不可能取得突破性的进展，已是明摆着的事情。尽管如此，朝、中、苏三国代表依然继续做出努力。五月二十二日，周恩来就朝鲜民主主义人民共和国的方案提出补充建议：为了协助全朝鲜委员会根据全朝鲜选举法在排除外国干涉的自由条件下举行全朝鲜选举，成立中立国监察委员会，对全朝鲜选举进行监督。但这样的建议仍遭到美国等的断然拒绝。
从四月二十六日到六月十五日，日内瓦会议关于和平解决朝鲜问题的讨论，除小组会外，先后举行了十五次全体会议。美国自始至终没有提一项积极性的建议。讨论也没有取得任何积极成果。
六月十五日下午，日内瓦会议举行讨论朝鲜问题的最后一次全体会议，艾登担任会议主席。中国和朝鲜、苏联做了最后的努力。南日首先发言。他说：如果会议不能在通过自由选举实现朝鲜统一的问题上取得谅解，那么我们也应当在其他一些问题上，首先在维护朝鲜和平问题上取得谅解。他提出了保证朝鲜和平状态的六点建议。周恩来支持南日的六点建议，并提出召开中、苏、英、美、法、朝鲜民主主义人民共和国和大韩民国七国参加的限制性会议，以讨论巩固朝鲜和平的有关措施。莫洛托夫主张：与会各国发表宣言，保证不采取任何可能足以对维持朝鲜和平构成威胁的行动。他们三人发言后，主席艾登说：在我的名单上现在没有要求发言的名字了。这时，有人突然建议暂时休会，得到主席同意。
这次休会的时间长达四十分钟。重新开会后，美国代表、副国务卿史密斯首先发言。他说：如果说到要维持朝鲜的和平，那么已经有了停战协定；至于莫洛托夫的建议，那么联合国大会的决议的用词要更确切得多。这就一口拒绝了朝、中、苏提出的所有建议。又有几个人发言后，泰国代表宣读了一个美国等十六国的共同宣言。它的结论是“由本会议进一步考虑与研究朝鲜问题是不能产生有用的结果的”，就是要把继续讨论这个问题的门完全关死。
这时，周恩来起来发言了。他清醒地知道，在这种国际会议上只能做到客观力量对比容许他所做的事，不能抱任何不切实际的空想；但是在可以容许他做的范围内，他一定要力求取得最大限度的效果，决不在最后一刻放松自己的努力。
周恩来说：十六国宣言是在断然表示要停止我们的会议，这不能不使我们感到极大的遗憾。情况虽然如此，我们仍然有义务对和平解决朝鲜问题达成某种协议。他建议通过下述决议：“日内瓦会议与会国家达成协议，它们将继续努力以期在建立统一、独立和民主的朝鲜国家的基础上达成和平解决朝鲜问题的协议。关于恢复适当谈判的时间和地点问题，将由有关国家另行商定。”周恩来说：“如果这样一个建议都被联合国军有关国家所拒绝，那么，这种拒绝协商和和解的精神，将为国际会议留下一个极不良的影响。”谁都能感觉到，他最后这句话的分量是很重的。
接着，开始了一段精彩的对话。
比利时代表斯巴克想出来解释。他说：“莫洛托夫和周恩来的建议与十六国宣言并不矛盾。我们不同意，只是因为它们的精神已被包括在朝鲜停战协定与十六国宣言中了。”周恩来反驳：“斯巴克的说法没有根据。朝鲜停战协定并没有如我们建议的规定。中国代表团带着协商和和解的精神第一次参加这样的国际会议，如果我们今天提出的最后一个建议都被拒绝，我们将不能不表示最大的遗憾。全世界爱好和平的人民将对这一事实做出判断。”斯巴克又解释道：“我说的是周恩来的建议与我们起草十六国宣言的精神是一致的，说到头我毫不反对周恩来建议的精神。我相信，英国代表与我其他的同事持有与我相同的态度。”他一讲完，周恩来立刻再起来说：“如果说十六国宣言与中国代表团的建议有着共同的愿望，那么，十六国宣言只是一方面的宣言，而日内瓦却有十九个国家参加。我们为什么不可以用共同协议的形式来表达这一共同愿望呢？难道我们来参加这个会议却连这一点和解的精神都没有吗？我必须说，我是在第一次参加国际会议中学到了这条经验。”周恩来这个合情合理的、富有说服力的发言，显然打动了与会的许多代表，而且是很难反驳的。斯巴克听后说：“为了消除怀疑，我本身赞成以同意票决定我们接受中华人民共和国代表团的建议。”
主席艾登归纳道：“我们面前有一个中华人民共和国代表所提出的建议。如果我的了解是正确的话，比利时代表认为这个建议表达了本会议工作的精神。如果大家同意，我可否认为，这个声明已为会议普遍接受？”艾登说完后，会场上沉寂了十多分钟，没有人出来发表反对的意见。美国代表史密斯急了，只得自己站起来说：“我不懂得中国建议的范围与实质。因此，在请示我的政府以前，我不准备表示意见，也不准备参加刚才有人建议通过的决议。”但他在会上处境的狼狈和孤立已是有目共睹的了。接着，主席艾登说：“我们没有投票的规则。我们在这里是靠共同协议来行动。我们现在不能在任何一个文件上达成协议。我想建议会议，同意只是把这些发言记录下来，作为会议记录的一部分。”
周恩来再一次作了发言。他以缓慢而沉重的语调说：“我对比利时外交大臣所表现的和解精神感到满意。会议主席的态度也值得提及。然而我必须同时指出，美国代表立刻表示反对并进行阻挠，这就使我们大家都了解到美国代表如何阻挠日内瓦会议并且阻止达成即使是最低限度的、最具有和解性的建议。”他说：“我要求把我刚才的发言载入会议记录。”这最后一次会议，时间超过了五个半小时。主席在裁决所有这些发言都将载入会议记录以后，宣布会议闭幕。〔10〕
日内瓦会议上历时五十一天的关于朝鲜问题的讨论，终于在美国的阻挠下没有达成任何协议而结束。但这个讨论是有收获的。它如周恩来所说：“在全世界人民面前证明了苏联、中国和朝鲜民主主义人民共和国是在寻求用协商方式缓和国际紧张局势的，是用各种建议求得达成协议，达成朝鲜的民主统一、民族独立。”“美国在表面上很凶，但背后却很虚弱。艾登六月二十六日在国会演说时也曾说：朝鲜问题并没有在议程中抹掉。朝鲜问题虽然没有达成任何协议，但问题已看得很清楚，再打起来的可能性是很小了。”〔11〕
周恩来在会上表现出来的那种宽阔的政治家胸怀、合情合理的主张和机智灵活的才干，给与会者以至国际社会留下了深刻印象。
在恢复印度支那和平问题上，日内瓦会议却取得突破性的成果。
印度支那战争已经持续了将近九年。第二次世界大战刚一结束，多年来领导越南人民为争取民族独立而奋斗的胡志明在一九四五年九月二日宣布越南独立，成立越南民主共和国。二十多天后，战前对印度支那实行殖民统治的法国动用武装力量，在越南南方登陆，向北推进，先后占领西贡、海防、河内等大城市，控制各主要交通线和重要经济区域。战火逐渐燃及整个印度支那地区。一九五○年以后，战局开始发生有利于越南民主共和国的变化。由于法国远征军屡遭失败，美国乘机插手，战争有继续扩大的危险，严重威胁着亚洲及世界的和平。
中国政府和人民对在自己近邻进行着的这场战争以及战争扩大的危险不能不密切关注。并且认为：朝鲜战争停止了，印度支那战争同样应该停止。用周恩来的话来说：“恢复印度支那和平问题，这是缓和今天国际紧张局势的一个关键。”〔11〕
停止这场战争的可能性是存在的，并且正在增长。经过八年多的战争，法国远征军已遭受沉重打击，国力也难以支持。越来越多的法国人日益感到：这场战争继续下去，将使法国的民族利益和国际地位受到严重损害。一些较有远见的法国政治人物认为战争已经没有前途，主张停战。一直主战的法国总理拉尼埃和外长皮杜尔也开始动摇。四月二十八日，日内瓦会议还没有开始讨论印度支那问题时，周恩来给中央的电报中已经说到：“皮杜尔急于要商谈印度支那问题。皮已与莫洛托夫接触，并表示愿经苏方与我见面，会外亦设法与我代表团人来往，因此，届时有提早讨论的可能。”〔9〕五月七日，越南人民军解放越南西北重镇奠边府，歼灭法国和它扶植的保大政府的军队共一万六千多人。这个震动世界的重大胜利，使印度支那战局顿时为之改观。
一九五四年五月八日，就在奠边府战役结束的第二天，日内瓦会议开始讨论印度支那问题，参加的有中、苏、法、美、英、越南民主共和国、越南共和国（即保大政府）、老挝王国、柬埔寨王国。会议由英、苏两国外长轮流担任主席。
尽管有这些有利条件，要达成实现印度支那和平的协议，仍不是一件容易的事情。面对的障碍，有法国的少数主战派，而主要的仍来自美国。他们看到法国势力的衰退，以为有机可乘，野心勃勃地企图通过参与干涉，逐步取代法国在印度支那的地位。因此，他们不希望日内瓦会议能在印度支那问题上达成协议，不断制造会议将毫无结果而散的流言，并在暗中加紧军事策划，企图破坏会议。
面对这种复杂的情况，应该怎么办？周恩来敏锐地看清，要抓住两个要点：首先，关键仍在法国。因为要达成停战，首先得取决于交战的双方。尽管美国正在施加种种压力，最后做主的还是法国。而美法之间在这个问题上是有矛盾的。不少法国军人也已看到：如果继续打下去，法国需要付出很大代价，结果却将是被美国取而代之，而不是恢复法国在那里的统治。所以，只要采取正确的对策，进行坚持不懈的努力，争取同法国达成实现印度支那和平的协议是可能的。同时，还需要尽量联合一切可能联合的力量，包括英国、东南亚国家和印度支那地区其他国家在内。英美在这个地区也存在利益上的矛盾。第二次世界大战前英国在东南亚地区处于优越的地位，战后已被迫作了不少退却。它担心美国一旦大举进入这个地区，会更加削弱它在那里已经江河日下的地位，对它不利。东南亚国家，包括在印度支那的柬埔寨王国和老挝王国，刚刚取得独立不久，要求和平与中立，不想打仗，也不希望美国大举进入这个地区。
基于对客观形势所作的冷静分析，周恩来认为：“扩大印度支那战争，使其国际化，首先美国国内有顾虑，而更大的反对是英、法和东南亚国家。”“因之，日内瓦会议就有文章可做了，就使印度支那恢复和平有了可能。我们就是本着对形势的这种估计来确定我们的方针的。”他明确地提出：
“我们要争取进一步缓和紧张局势。世界上不同制度的国家可以和平共处，用和平竞赛的办法来证明人民民主制度的优越性，使旧世界起变化，我们互不干涉内政，这样一个方针是可能的。因此，就要造成这样一个国际统一战线，要联合法国，联合英国，联合东南亚国家，联合印度支那成员国，达成印度支那的和平，来孤立美国，主要是孤立美国主战派。”〔11〕
日内瓦会议对印度支那问题的讨论开始后，越南副总理兼外交部长范文同在会上提出关于停止印度支那敌对行动和恢复印度支那和平问题的八点建议，并且发表准备允许运走在奠边府的法军重伤俘虏的声明。五月十二日，周恩来在会上发言，完全支持范文同的八点建议。他说：“摆在我们面前的重大任务就是要在承认印度支那人民的民族权利的基础上，停止敌对行为，恢复印度支那的和平。”并且尖锐地批评道：“美国人自己既然在朝鲜接受停战，为什么又不容许法国人在印度支那接受停战呢？”
但与会国家之间依然存在着复杂的矛盾。在最初一个月左右时间内，谈判的进展并不顺利。周恩来在五月十七日给中央的电报中说：
“由于我方解放奠边府，范文同主动提出释放重伤俘虏和苏联主动提出中立国监督”，“使美国和法国主战派的破坏谈判遇到很大困难。法国国会多数要求停战，政府中坚决反对停战者亦占少数。在这种情况下，美国和法国主战派为了挽救这种对他们不利的形势，除以美法军事谈判进行恫吓外，还在伤俘问题上制造紧张空气，故意不积极接运伤员，反说我推迟遣送伤员”。〔12〕
五月三十日，周恩来在给中央的电报中又说：“关于印度支那停战问题双方将进入实质的讨论，其中最中心的问题为划区、监察和国际保证，对这三个问题双方的意见有很大距离。”〔13〕
日内瓦会议关于印度支那问题讨论中取得的第一个重要突破，是在柬埔寨王国和老挝王国问题上。
最初，越、中、苏方面主张印度支那问题要通盘解决，不能把三国的问题分开来处理。周恩来本着实事求是的态度，经过认真调查和周密思考后，在五月三十日给中央的电报中提出：“印度支那三个成员国的民族和国家的界限是非常显明而严格的。这种界限在法国建立印度支那的殖民统治以前就已经存在，而且在三国人民当中也是如此看待的，过去我们在国内没有看得这样严重。”“柬埔寨、老挝两个王国政府在大多数人民看来仍然是合法的政府，并且是被世界三十多个国家承认的政府。”“这次在日内瓦会议的接触中，我们才懂得问题不是那样简单，必须严格地以三个国家来对待。”他请中共中央对他这个电报中所提意见是否妥当考虑后决定，如认为对，请电商越南劳动党中央。〔13〕六月四日，越南劳动党中央复电中共中央，同意周恩来的意见。〔14〕六月十三日晚，中、越、苏三方代表商谈决定：关于柬埔寨、老挝问题的建议由中国提出，“必须予以具体讨论，并提出与越南不同的办法”；而由越南提出“三国应相约互相尊重独立、统一和国内制度”。〔15〕
按照中、越、苏三方商定的意见，六月十六日，周恩来在讨论印度支那和平问题第十四次限制性会议上发言，提出对柬埔寨、老挝问题的建议：“在本次会议中我曾多次说过，印度支那三个国家的情况是不完全相同的，因而在解决问题时应该考虑各国的具体情况；同时三国的问题也不能截然分开，应该联系起来考虑才能获得适当的解决。”他接着提出了老挝和柬埔寨境内停止敌对行动和敌对行动停止后不许从境外运入任何新的部队和人员以及武器和弹药等六项建议。同一天，他去会见会议两主席之一的英国外交大臣艾登，向他表示：我们愿意看到老、柬成为像印度那样的东南亚型的国家，我们愿意同它们和平共处，这样对法国、英国也是有利的。艾登表示：英国的要求也正是这样。
这是日内瓦会议关于恢复印度支那和平问题讨论中的一个重要突破。本来，日内瓦会议的气氛已相当紧张。周恩来在限制性会议上提出老、柬问题建议的上一天，关于朝鲜问题的讨论在没有达成任何协议的情况下结束，更给会议蒙上了一层阴影。美国等正准备中断关于印度支那问题的讨论。会议面对着中途夭折的危险。周恩来在六月十九日给中央的电报中说：“美英为了中断会议，原定星期五（十八日）就走掉，后因十六日我方提出高、寮（即柬、老——编者注）问题的建议，法国积极活动，反对中断会议，这才扭转局势。但因美国还是不想谈下去，十八日会上史密斯逃会不出席，由罗伯逊发言拒绝我建议，但当场无人响应。休息时，卡西亚（英国外交部外交副次官——编者注）也向张闻天同志表示英国也不赞成罗伯逊的发言。老、柬代表在会上也表示我的建议与他们有共同点，老挝代表并说可以作为讨论的基础。”〔16〕双方经过紧张的会外磋商，终于就老挝、柬埔寨问题的协议取得一致意见。十九日下午，在限制性会议上共同达成《关于在柬埔寨和老挝停止敌对行动的协议》。会外，周恩来又分别同柬埔寨和老挝的代表团团长会谈，表示尊重他们的和平中立愿望，并介绍他们和越南代表团团长范文同见面。
六月十七日，法国内阁变动，主张和平解决印度支那问题的孟戴斯—弗朗斯以战后法国的最高票数（四百一十三票）被国民会议授权组织新内阁，取代原为主战派、后又采取拖延政策的拉尼埃内阁。这是一个十分重要的动向。周恩来立刻抓住时机，对此作出判断：
“孟戴斯—弗朗斯虽然主张印度支那停战，但他不是真正的左派，他是以和平口号来团结资产阶级各党派的多数。因此他还须满足各方面的要求，还是具有摇摆性的。美国将对他施加压力。英国对他也表示迟疑。不过他与皮杜尔是不同的，表示他能实现印度支那停战，他的内阁就能继续下去。”“因此，如能与法国达成停战，对整个形势有利。目前我策略重心应放在鼓励法国的积极性上，要使法国不完全听美国的话，使英国对停战也表示赞助，只要条件合理，就应求得迅速达成停战。孟戴斯—弗朗斯是主张法越直接谈判的。因此，设法摆脱美国的影响，使法越直接谈判紧密起来较为有利。如军事代表能达成协议，日内瓦会议就不好不批准。”
“目前形势是：如我能在军事会谈中提出合理的具体方案，即可争取与法国迅速解决问题，达成停战。这样既可推动法国新政府抵抗美国干涉，又可拖延欧洲军问题。这对东西方都是有利的。”〔16〕
日内瓦会议从开幕以来，已经近两个月了。从六月二十日起，会议暂时休会，各国外长纷纷回国。许多人认为周恩来也要回国了。但是他说：我还要留几天，做几天工作。二十三日，他约法国新总理兼外长孟戴斯—弗朗斯在瑞士伯尔尼会面，就恢复印度支那和平问题坦率地交换意见。选择在中立国瑞士另一个地点见面的原因是：中法还没有建交，而会议又已休会。孟戴斯—弗朗斯那次去，在名义上是对瑞士进行外交访问，并会见了瑞士总统。
两人一见面，周恩来就直截了当地问他：你对印度支那停战到底是怎么个方案？以前，皮杜尔在这个问题上一直躲躲闪闪，不肯有一个明朗的表示。这次，孟戴斯—弗朗斯比较直率。周恩来不久向印度尼赫鲁总理讲起：关于越南问题，“他提出双方军队应有两个大集结区。这就是说，从东到西划一条线，形成两部分集结区。但是在这个问题上，法国方面还没有提出十分具体的方案。孟戴斯—弗朗斯先生说：需要几天的准备，也就是说待新政府组成以后”。“他并希望这一问题可以快点具体化。我认为，法国和越南民主共和国在某些点上可能是有共同见解的。孟戴斯—弗朗斯先生告诉我说，可以根据越南民主共和国代表团团长范文同先生在五月二十五日提出的原则来划区。”〔17〕他们又就老挝和柬埔寨问题、监察问题、政治问题等广泛交换了意见。对周恩来提出的主张，孟戴斯—弗朗斯或者表示同意，或者没有反对。最后，孟戴斯—弗朗斯说：只要印度支那停战，一定要跟中华人民共和国、越南民主共和国友好的。这次会晤，是日内瓦会议中又一次重要突破。
会晤的第二天，周恩来离开日内瓦，赴印度、缅甸访问。六月三十日回到广州。
七月三日至五日，他在广西柳州同胡志明主席举行了八次会谈。中方参加的有：罗贵波、韦国清、解方、陈漫远。越方参加的有：武元甲、黄文欢。这是一次高层的决策性会议。武元甲先就战争局势作了报告。周恩来用三个半天时间，介绍日内瓦会议的经过和最近的国际局势，并着重谈了和与战的问题，详细地对两种选择的利弊得失进行分析。他说：“总的趋势是印度支那的战争在适当的条件下应该停下来了。”“在停火条件上是好办的，最后可以十六度为界，万一还不成，可考虑以九号公路为界，土伦港和顺化可有特殊规定。”〔18〕他讲完后，胡志明明确地提出两点意见：“一、我们要帮助孟戴斯—弗朗斯，使他不下台，这对我们有利。二、时间问题，在十一月份以前，必须和法国搞好，取得和平。因为十一月以前美国要选举，对干涉有顾虑，十一月以后就不保险了。”〔19〕他又说：“如以十六度为界，东京湾内部整个将是我们的。”〔20〕会议快结束时，胡志明作了结论。他说：“周总理不仅在日内瓦奋斗，而且来此报告，讲得很透彻，很感谢。”“现在越南是站在十字路口，可能和，也可能战。主要方向是争取和，准备战，工作的复杂性在于得准备两套。”“劳动党中央的工作是要打通高级干部的思想，还要打通高、寮同志的思想，时间是不长了。问题是干部不多，工作却很多。接收河内、海防需要准备一批干部。现在最担心的是干部不够，别的困难都不担心。”周恩来接着说：“刚才胡主席的结论，除去称赞部分以外，我们完全接受。”〔21〕
七月七日，周恩来在北京出席中共中央政治局扩大会议，作关于日内瓦会议、访问印度、缅甸和举行中越会谈的报告。讲完后，毛泽东说：“周报告很好，同意他说的方针并批准过去两个多月的活动。方针是正确的，活动是有成绩的。”“该让步的应让，该坚持的应坚持，就可以达到孤立少数（美国），团结多数。继续这个方针，抓紧问题，是可以达成协议的。”〔22〕刘少奇最后说：“应作出决定：批准日内瓦代表团在日内瓦的工作和今后的方针。”〔23〕
七月十二日下午，周恩来在经过莫斯科同苏联领导人交换意见后返抵日内瓦。当晚，分别拜访莫洛托夫和范文同，向他们说明越、中、苏三国领导人商定的一致意见：主动、积极、迅速、直截了当地解决问题，在不损害基本利益的前提下，作个别让步，以求达成协议。
那时，双方依然存在争执的关键是越南停战的划界问题，越、中、苏主张在北纬十六度，法国坚持在十八度。双方都投入紧张的磋商，寻求迅速达成协议的道路。十三日上午，周恩来会见来访的孟戴斯—弗朗斯。第二天，他向中央发了两个电报。第一个电报说：
“孟强调十八度分界线在地理、历史和逻辑上都有道理，认为法国在红河三角洲所作的让步大大超过越盟可能放弃的利益，法撤出的是经济政治人口上都很重要的地区。以人口论，法方要撤退三十万人，而越盟只要撤三万人。法方的要求是要避免将来发生事件，并能符合与会九国的愿望。孟说，他要是处在范文同地位，他宁愿少要两度而有美国的保证，不愿多要两度而无美国的保证。关于是否法方还能有所让步问题，孟表示如果越盟能在分界线上让步，法方可在政治方面让步，如发表政治宣言。我除对法国代表团特别是孟戴斯—弗朗斯的努力表示高兴外，强调双方应再做些努力，互相让步求得达成协议。我说，越南民主共和国在中越和南越与当地人民有着密切的联系，要从这些地区撤退需要很大力量，去进行解释需要时间，撤退的面积很大，法方应能了解这种情况和越方的困难。我还告孟，我们是希望看到法国在印度支那的地位的保持的。我曾两次表示，如果法国肯前进一步，越南是愿以更大的一步来迎接法国的让步的，希望他再加考虑。对美国代表到巴黎而不来日内瓦和他们破坏会议的企图，我表示不能满意，并指出美国人不遵守协议，反说别人不遵守协议，其实世界上最不遵守协议的人就是美国人。”〔24〕
在第二个电报中，周恩来说：
“孟见我后范文同同志去见孟，孟故表示十八度不能再让，但三次问范越方对划线有何建议。范最后向孟提出十六度。孟当时指出十六度有困难，即土伦、顺化和九号公路问题，但未进入具体讨论”，“实际上法国是想在十八度与十六度之间达成协议的”。“孟戴斯—弗朗斯来日内瓦这三天中忙于分头接触，看来他是想在七月二十日前达成协议的，法国已将他们起草的三个文件交我方。”〔25〕
七月十七日，周恩来回拜孟戴斯—弗朗斯。他给中央的电报中说：“孟着重说越盟不应该要九号公路，因九号公路是老挝向东方的出口，不能让越盟控制老挝的生命线。我说越南民主共和国对九号公路没有什么特殊的利益，也许主要是这条公路在十六度以北的原故，至于老挝的出口问题这倒是值得注意的。孟接着就问：范文同先生是否可以同意划出这条公路？他说，果然如此的话，他们也愿在其他方面让步。”〔26〕十九日下午，孟戴斯—弗朗斯和艾登来见周恩来，主要是谈老挝问题。
“与艾登和孟谈完后，同来的艾的助手卡西亚留下与张大使谈关于划线问题。卡表示法国要九号公路是绝对的，‘如果这一点争取不到，我们都只能买回家的车票了’。卡还要求在九号公路以北有足够的地区以保安全。卡还提出在九号公路和十八度之间有两条河可以选择其中一条作为分界线。关于选举日期问题，卡提出要求为一九五六年年内。关于军事同盟问题，卡表示英国和英联邦的态度是：如果在此地取得大家可以接受的协议，而且协议中规定印支三国不得参加任何军事同盟，则英国方面认为不会邀请三国参加，而英国本身更不会这样做。卡说，老、柬会单独发表声明说明不参加任何军事同盟。”〔27〕
这样，双方的底牌都已亮明。当天，越、中、苏三方商定共同的最后方案，并提交给处于中间人地位的英国代表团。最后方案的内容共有四条：
“一、在停止敌对行动协议签字后两年内举行普选。举行选举的确切日期和准备及举行选举的办法，由越南北南两区有资格、有代表性当局协商，不迟于一九五五年六月作出决定。二、国际监察委员会由下列三国代表组成：印度、波兰、加拿大，以印度代表为主席。三、分界线通过第九号公路以北约十公里，照顾到地形。四、越南境内军队的集结应在二百四十五日内实现。”〔28〕
这个最后方案提出后，谈判局势急转直下。第二天，也就是二十日，双方在会外协商中共同取得七项协议，包括将越南军事分界线确定在十七度略南、九号公路以北。二十一日凌晨和中午，交战双方司令部代表分别在越南、老挝和柬埔寨三个《停止敌对行动协定》上签字。
七月二十一日下午，日内瓦会议举行恢复印度支那和平问题的最后一次会议。周恩来在会上发言说：“印度支那敌对行动的停止就要实现了。举世渴望的印度支那的和平就要恢复了。正如朝鲜一样，和平又一次战胜了战争。让我们更加坚定信心，继续为维护和巩固世界和平而努力。”会议通过关于恢复印度支那和平问题的《日内瓦会议最后宣言》。
美国代表没有得到来自任何一方面的支持，无法阻止会议进程，但拒绝参加会议的最后宣言，只表示美国将不使用威胁或武力去妨碍这些协定和条款的实施，同时声称：“美国将充分关切地注视违反上述协定的任何侵略的再起，并认为这是严重威胁国际和平和安全的。”这些话都是借口，实际上是为它下一步扩大对印度支那地区的干涉埋下了伏笔。
历时近三个月、受到举世瞩目的日内瓦会议，终于在取得重大成果的情况下闭幕了。这些成果是得来不易的。
日内瓦会议前，周恩来在草拟的《初步意见》中已考虑到：除会议规定的两大主题外，还可以相机提出有利于缓和国际紧张局势的其他问题；会议外，中国和一些西方国家（包括英国在内）的相互关系也会触及。在日内瓦会议进行过程中，周恩来通过他积极而富有成效的工作，使中英之间的关系得到了明显的改进。
英国在西方世界中曾长期处于主导的地位。第二次世界大战后，英国力量衰退，地位下降，对美国依赖加深，但两者之间又存在着矛盾。周恩来指出，资本主义世界，就其代表国家的统治阶级来说，美国是“主战派”，而英、法等是“维持现状派”，它们的态度是有不同的。〔29〕
英国是最早承认新中国的西方大国，因为它在远东有着特殊的利益关系。但是，由于英国对中国在联合国的代表权问题投弃权票等原因，两国的建交谈判迟迟没有取得进展。朝鲜战争爆发后，英国出兵参战并跟随美国对中国实行禁运，双方的建交谈判陷于停顿。
日内瓦会议开始后不久，四月三十日中午，莫洛托夫邀周恩来同英国外交大臣艾登会见。当谈到中英关系时，艾登说：“英国是承认中国的，只是中国不承认我们。”周恩来回答：“不是中国不承认英国，而是英国在联合国不承认我们。”艾登说：“英国对中国也有不满意的事，不过今天我们在一起共餐，我不想提这些事了。”谈到改善中英关系时，艾登说：“我这次把驻华代办杜维廉带来，为的是与中国代表团接触。”周恩来说：“我也把欧非司司长宦乡带来了。”艾登说：“那么我们思想相同了。”〔30〕当晚，杜维廉就宴请中国代表团顾问、对外贸易部副部长雷任民，表示英国三个商业团体愿意同中国贸易，并欢迎雷任民到英国参加工业博览会，又约定下一周请宦乡吃饭。他先请雷任民吃饭，说明英方特别重视的是中英贸易问题，也说明周恩来把雷任民列为代表团顾问是富有远见的。
这以后，中英之间官方和半官方的接触频繁。艾登在五月间两次主动拜会周恩来，又约他共进晚餐，周恩来也回访了一次。杜维廉同雷任民接触多次，并介绍英国工业联合会代表来洽谈贸易，同意中国进出口公司派专家去英访问，由工业联合会出面邀请。曾任英国贸易大臣的工党议员威尔逊偕同保守党议员罗伯逊·布朗也来访雷任民，向他表示欢迎中国去建立一个常设的商务机构，并且说这不仅是他们的个人意见，“而且是有根据的”。威尔逊还表示：英国工业联合会邀请中国进出口公司去英的访问团到英国后，“将会受到官方和议会的欢迎”。雷任民回忆道：“就这样，我们向西方资本主义国家派了第一个贸易代表团，打破了美国的封锁，打开了西方世界的大门。英国一接待我们，比利时也松动了，也去那里做了访问，试试路子。在当时对外贸易上也以苏联为中心‘一边倒’的情况下，总理仍坚持主张和西方打通关系做生意，数额虽然小，但政治意义很大。”〔5〕
五月间，在中英关系上还有一件重要的事情是：英国工党公布，应中国外交学会的邀请，派该党领袖艾德礼和比万等访问中国，这也是英国对改进英中关系的进一步的非官方表示。
根据以上情况，周恩来在六月一日致电中央提议：“对推进中英关系，目前可采取下列步骤：一、利用威尔逊及罗伯逊·布朗的建议，向英方正式提出在伦敦设立常设商务代表机构的问题。此机构应享有完全的外交权利和地位，如同苏联早期在资本主义国家的商务代表处一样，实际上是一个外交机构。二、如英方同意设立这种机构，即由雷任民同志正式访英一次，安排设立商务代表机构的具体事宜，并可进行参观。三、视情况发展，再进一步提出派我方谈判代表驻伦敦的问题。根据各方面反映，不论是英国政府或人民都是欢迎的。”〔31〕这是一种过渡性的外交关系形式，是适合改善中英关系的需要和实际情况的。
六月十七日，中英双方同时发表公报称：“中华人民共和国中央人民政府和联合王国政府协议，中央人民政府派遣代办驻在伦敦，其地位和任务与英国驻北京代办的地位和任务相同。”十九日，艾登来见周恩来。“艾登最后提到，他最高兴的事，是中英关系改善了。”〔32〕
日内瓦会议结束后不到一个月，八月中旬，艾德礼率领英国工党代表团来华访问。艾德礼是英国反对党的领袖，又曾是第二次世界大战结束时的英国首相。他们的访华，引起国际社会的广泛关注。周恩来在北京会见并宴请他们。谈到中英交换大使问题时，周恩来说：“只要英国在联合国投票驱逐国民党的代表，赞成中国的代表进入联合国，中英就可以互换大使。这是我们对于中英互换大使的唯一条件。”工党总书记菲利浦斯对周恩来说，英国贸易代表团将于今年十、十一月间来华，有关方面告诉他说，中国方面限制该代表团的人数，这样英国工商界对于代表团人员就不得不进行选择，以致某些感兴趣的人也不能来。周恩来立刻回答：“这个问题很容易解决。请菲利浦斯先生回国后告诉有关方面，他们愿意多派人来，我们是欢迎的。”〔33〕在出席英国驻华代办杜维廉为艾德礼等访华举行的宴会上，他又说：“思想意识上的分歧不应该妨碍一国与另一国、一国的一个政党与另一国的一个政党在政治上的合作。”“只要我们找到共同点，我们就有政治合作的基础。”
周恩来对改进中英关系，是从世界战略的眼光来看待的，不只是把它看作两国之间的问题，而且看作同西方改善关系的开始。他说得很清楚：“英国对推进中英关系采取了主动的态度，在日内瓦，英国执政党通过艾登跟我们接触，现在反对党又来访华，都是证明。我们改善同西方的关系将首先从英国开始。这说明，世界上不同制度的国家是可以和平共处的。”他又说：“中国六亿人口的市场很大，同中国发展贸易很有前途，西方国家都懂得这一点。我们跟西方国家改进关系，在政治上是和平，在经济上是贸易。美国害怕这两点，和平它怕，死抱住扩充军备和紧张局势不放；贸易它也怕，怕别人跟它竞争。我们可以根据这两条跟一些西方国家结成统一战线。”〔34〕这不仅在政治上有重要意义，而且冲破了几年来美国为首的西方世界对中国的封锁和禁运，打开了同西方国家扩大接触的局面。这在当时是一个重要的突破。
就是对那时对新中国采取敌视态度的美国，周恩来也采取坚定而又慎重的政策，既坚持原则，表现出无所畏惧的凛然正气，又保持一定的灵活性。美国一直以世界霸主自居，它的国务卿杜勒斯在日内瓦会议上采取十分僵硬的顽固态度，千方百计阻挠和破坏会议的进行，还禁止美国代表团成员同中国代表团有任何接触，虽然同坐在一个大厅里开会，迎面走过也不打招呼。会议开了几天，杜勒斯发现自己在会上不能起多大作用，甚至得不到英、法的有力支持，便提前离开日内瓦回国，由副国务卿史密斯代理团长。史密斯见到周恩来时先点了头，还在休息室里随便地同中国代表团的翻译谈天。这个情况立刻引起周恩来的重视。他说：既然美国的代理团长想同我们接触，说明杜勒斯的那套规定现在打破了。当六月下旬日内瓦会议休会时，史密斯走过来，看到周恩来正同别国的代表谈话时，就对中国代表团的秘书说：“请你告诉周恩来先生，我要走了，希望不久还回来。”周恩来也叫秘书告诉他：“请转告史密斯先生，谢谢他的通知，希望不久我们能一同回日内瓦来。”史密斯又对这个秘书说：“请你告诉周先生，中美关系是迟早的问题。中国是一个古老的国家，希望周先生有点耐心才好。”〔8〕日内瓦会议进行期间，美国还通过英国代表团成员杜维廉向中国代表团的宦乡口头转达，要求同中国代表团讨论有关遣返两国在对方的人员的问题。周恩来在请示中央取得同意后，安排双方代表团人员就两国侨民和留学生问题在会议期间进行了五次接触。并且达成协议：会议结束后，两国在日内瓦继续进行领事级会谈。一年后，又升格为大使级谈判。持续达十多年之久的中美大使级谈判就是这样开始的，从而为日后震动世界的中美恢复邦交谈判留下了伏笔。
日内瓦会议是第二次世界大战结束后国际外交史上的重要一页。它所讨论的是缓和远东以至国际紧张局势中的两个热点问题，矛盾错综复杂，局势发展跌宕起伏，处理稍有不慎便可能造成严重后果。尽管参加这样重大的国际会议，对新中国是第一次，对周恩来也是第一次，会议最后仍取得了人们没有完全预料到的突破性成果。
对日内瓦会议取得的成果，八月十一日，周恩来在中央人民政府委员会上报告说：“日内瓦会议关于恢复印度支那和平的协议，是在法国承认印度支那人民的民族权利的基础上达成的。这些协议不仅规定了印度支那三国停止敌对行动的具体办法，以结束印度支那的八年战争，将和平带给印度支那人民和法国人民，而且也规定了解决印度支那三国政治问题的原则。”不仅如此，周恩来还从更深的层次来观察，指出它所带来的具有普遍性的意义，也是更重要的一点：“日内瓦会议的成就证明，国际争端是可以用和平协商的方法求得解决的。现在世界上赞成不同社会制度的国家和平共处的人已经越来越多，美国侵略集团所坚持的扩军备战的实力政策已经日益不得人心。如果一切愿意和平的国家和人民坚持和平和合作，反对战争和反对组织对立的军事集团，国际紧张局势是可以求得继续和缓的。”他又说：“在日内瓦会议期间，中华人民共和国和联合王国的关系得到了改进。这种改进，将有助于我国和西方国家建立正常关系的可能性的增长。在此期间，我国和西方国家间的贸易来往和文化交流，也有了新的发展。”〔35〕这些，对中国外交新格局的形成以至日后国际关系的发展，对新中国国际声望的提高，产生了深远的影响。
周恩来对大事从来是倾注全力，想得很远，抓得很细。为了开好这次会议，周恩来事先进行了充分的准备，包括认真学习前人的外交工作经验，倾听各方面的建议，而又不墨守陈规，把这些同自己长期以来在谈判工作、统一战线工作、群众工作方面的丰富经验结合起来，在工作中表现出极大的创造性。在谈判时，他对所要商谈的问题从总体到细节都十分熟悉，对谈判对手可能作出的反应考虑得十分周到，始终从实际出发，既有坚定的原则性，又合情合理。在异常复杂的斗争面前，他沉着镇定，思想清晰，反应灵敏，决定果断，常常使对手为之折服。有时讨论已陷入僵局，仿佛将走进死胡同，经过他的努力，又化险为夷。当会议取得进展时，他又总是不满足已有的成绩，而是抓住一切机会来做工作，不断扩大战果，终于使会议得到比预期更大的成果。
日内瓦会议前后持续了近三个月。周恩来始终全神贯注，不知疲倦地工作着。会外，他还利用一切机会同各代表团和各方面人士接触，包括居住在瑞士的著名电影艺术家卓别林等。他曾分别邀请苏联、朝鲜、越南、英国、老挝、柬埔寨的朋友观看中国第一部彩色影片《梁山伯与祝英台》。在接触中，他那真诚、坦率、机智而又潇洒的个人魅力，给人们（特别是没有和中国共产党人接触过、原来心存疑惧的人）留下了深刻难忘的印象。一天下来了，代表团内部又要研究当天的情况，部署下一步的工作。别人休息后，他还要为第二天的谈判做准备，绝大多数给中央的电报都是他自己起草。他的休息时间实在很少很少。邓颖超曾托中国信使捎来他所喜爱的海棠花。以后，又托信使捎来装在袋里的一片红叶。袋面上写着：“请交恩来留念，祝日内瓦会议获得成就。”红叶的衬纸上写着：“枫叶一片，寄上想念。”周恩来到六月十三日才回信：“你的信早收到了，你还是那样热情和理智交织着，真是老而弥坚，我愧不及你。来日内瓦已整整七个星期了，实在太忙，睡眠常感不足……所幸并未失眠，身体精神均好，望你放心。”“现在已经深夜四时了，还有许多要事未办。明日信使待发，只好草草书此，并附上托同志们收集的院花，聊寄远念。”〔36〕
周恩来正是用这些辛勤操劳的日日夜夜换来的丰硕成果，回答了人民对他的期望。他在会议上表现出来的高度智慧和炉火纯青的才能，不仅在与会者间，而且在国际舆论中博得了普遍的赞扬。
日内瓦会议刚结束，周恩来回国后立刻又投入另一件大事：准备第一次全国人民代表大会的召开。他是八月一日从国外回到北京的。八月六日和七日，主持两次中共中央政治局会议，分别讨论《全国人民代表大会组织条例（草案）》和《中华人民共和国国务院组织条例（草案）》。接着，在接待以艾德礼为首的英国工党代表团的来访后，着手起草《政府工作报告》。
一九五四年九月十五日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重开幕。二十日，通过并公布《中华人民共和国宪法》。二十三日，周恩来代表中央人民政府在会上作《政府工作报告》。他在报告开始时就以明白的语言，指出：“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位。”他详细地总结了建国五年来在经济、政治、文教、外交等方面取得的巨大成就，并且提出了今后的方针和任务。他归结说：“我们的一切工作都是为了人民的。”“逐步改善人民的物质生活和文化生活，是我们的经常性质和根本性质的任务。”他着重地强调了不断提高生产力的问题，认为这是最主要的事情。他说：“我们必须用全力来实现宪法所规定的我们在过渡时期的总任务，而这里最主要的事情，就是我们人人都要关心提高我们国家的生产力。我们必须了解，增加生产对于我们全体人民，对于我们国家，是具有决定意义的。只有生产不断地增加，不断地扩大，才能逐步地克服我们人民的贫困，才能巩固我们革命的胜利，才能有我们将来的幸福。”〔37〕
九月二十七日，会议根据中华人民共和国主席毛泽东的提名，决定以周恩来为国务院总理。第二天，会议闭幕的那天，又根据周恩来的提名，通过国务院组成人员人选，陈云、林彪、彭德怀、邓小平、邓子恢、贺龙、陈毅、乌兰夫、李富春、李先念为副总理，周恩来仍兼任外交部长。
对国务院的性质和地位，宪法这样规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”
国务院和建国初期的政务院比较起来，不只是名称的变动，在性质和地位上也有所不同。最重要的区别有：第一，建国初期的中央人民政府是由中央人民政府委员会和它所属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署共同组成，政务院的性质是“国家政务的最高执行机关”；而国务院在《宪法》中有明文规定“即中央人民政府”，“是最高国家行政机关”。第二，政务院的工作范围不包括军事，所属机构中也没有设国防部。建国前夕，董必武在中国人民政治协商会议第一次全体会议上作《中央人民政府组织法》的说明时讲道：“关于政务院的名称，原来有人主张用国务院，但国务院包括军事，不太合适。”这就把“国务”和“政务”的区别说清楚了。而国务院的职权中包括“领导武装力量的建设”，并在所属机构中设立了国防部。第三，政务院向中央人民政府委员会负责并报告工作；在中央人民政府委员会休会期间，向中央人民政府主席负责并报告工作。国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭幕期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。这就是宪法所说国务院“是最高权力机关的执行机关”。
从这时起，五十六岁的周恩来担任国务院总理近二十二年，直到他去世。
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《共同纲领》中原来规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”在第一届全国人民代表大会第一次会议召开后，政协的这种职能自然就消失了。
十二月二十一日至二十五日，政协举行第二届全国委员会第一次会议。会议通过《中国人民政治协商会议章程》，其中写道：“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”“中国人民政治协商会议全国委员会根据《中国人民政治协商会议章程》的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”〔39〕会议选举周恩来担任政协第二届全国委员会主席。
这时，一九五四年就要结束了。
