求索阁

    “供给侧改革”的概念提出之后，引发了对中国需要什么样的改革的思考。尽管这一改革具有广泛的内容，包括“去产能、去库存、去杠杆、补短板”，但归根结底就是要理顺政府和市场或企业之间的关系。在健全的市场经济条件下，市场本身在调节产能和库存、补短板方面发挥关键作用。因为市场本身也会有失败的时候，政府就需要扮演市场所不能起的作用，补救市场的短板和失败。但不管在怎样的情况下，政府不能取代市场而调节经济活动。一旦政府取代了市场，经济活动就会严重失衡。中国在过去很多年积累了那么庞大的产能、库存，在那么多领域出现严重短板，就是政府和市场作用严重失衡的产物。从这个角度来看，供给侧改革的核心就是“去杠杆”，尤其是去制度杠杆，即政府干预市场经济活动的种种手段和方法，包括显性和隐性的制度。

    企业是国家经济发展的主体，人们开始去探究企业所面临的各种制度杠杆的成本和制约。近日《人民日报》整版发表了对53家企业所做的实地调查，再次说明去制度杠杆的重要性。调查发现，困扰企业最大的就是制度性成本。这里所谓的“制度性交易成本”就是由于体制机制问题而造成的经济、时间和机会等各种成本。中共十八大三中全会以来，中国经济改革的重点就是要下放行政审批权，给企业更多的权力。但事实上并不是这样。在很多地方，一些用来帮助企业减低成本的政策，要不沦落为空头支票，要不到最后反而增加了企业成本。政策松绑表面化，理论上为企业带来便利，但实际上则增加企业的成本。税费、评估、检测等制度性交易成本让企业不胜其扰。更有甚者，即使高层呼吁行政审批权下放，但到了基层，权力下放后接不住或不想接。文件治理经济的现象十分严重，并且文件往往缺少细则，政策口号出了一箩筐，企业仍然是画饼充饥。报告的结论是，作为有形之手的政府仍在不恰当干预市场，企业在呼呼建立“亲”“清”的政商关系。

这份报告所揭示的现象并不让人惊奇，因为稍微了解中国经济现状的人都知道，这些现象是存在于中国经济中的痼疾。但这份报告提出了非常严肃和严峻的问题：为什么改革越多，体制的弊端就越多越严重？十八大三中全会提出经济改革的目标是市场起决定性作用，政府起更好的作用。这一改革目标是继1992年中共十四大提出“社会主义市场经济”概念以后，对政府和市场关系最为明确的表述。这个政策目标应有助于理顺政府和市场之间的关系，有效推动经济改革的深化。不过，企业和政府打交道的经验则不是这样的，它们和政府的关系不是简化了，而是更复杂了；政府不是简政了，而是繁政了。

为什么会这样？不能回答这个问题，就很难找到解决问题的方法。不妨围绕着政府和市场关系的变化，回顾中国经济改革的进程。不难看出，甚至“去制度杠杆”也不是什么新的概念，即使之前没有直接使用过这个概念，但通过体制改革为企业松绑的思想和改革行为早就有了。

中国改革的总方向是要实现从计划经济到市场经济的转型。在1980年代，改革的目标就是分权，要政府向企业分权，但1980年代分权的主线是从中央政府到地方政府的分权。1980年代更提出了迄今仍然有效的改革口号，即“小政府、大社会”。政府小了，社会就可以长大。类推也可以说，“小政府、大企业”，政府小了，企业就可以大起来。所以，历经江朱时代到胡温时代，每一届政府的其中一个改革重点都是行政体制改革，都希望通过它来调整政府和市场（企业）的关系。其中，朱镕基总理的“拆庙赶和尚”改革方案最为激进和有效，大大减少了政府机构和人员的数量，市场空间有了长足的发展。在朱镕基改革期间，一方面是从地方向中央的集权，另一方面是从政府向市场的分权。市场或者社会的进步都和行政体制改革有关。

十八大以来，政府机构的调整空间变得极其有限。这个现象在胡温时代已经开始出现，当时政府开始向服务型转型，要求政府承担更多的提供社会服务的责任和功能，政府有了扩张的动力。十八大以来，政府机构改革不再是改革的重点，这个现象是可以理解的。取代机构改革的是行政审批权的下放。经过前面几波的行政体制改革，尽管政府机构减少和减小了，但仍然掌握着大量的行政审批权，有效地制约着企业的发展。为了减少行政审批权，各地（尤其是自由贸易区内）还制定了负面清单。

这几年的实践表明，行政审批权的下放很不理想。那些含金量很大的权力，各级政府机构还是舍不得下放，另一些权力下面没有能力接和接不住；而那些没有含金量的权力，下面不想接。这就是中国的现状。从理论上说，市场要在经济活动中起决定性作用，但市场运作所需要的自由（也就是权力）仍然掌握在政府手中，作为经济活动主体的企业仍然没有足够的权力。同时，政府尽管仍然掌握着很大的经济权力，但其在经济方面已经很难作为。这样，就出现了“权力闲置”状态。这也可以解释为什么目前经济增长缺乏动力的现象。

十八大提出“市场起决定性作用，政府起更好的作用”，就是说要在经济领域确立“大市场、小政府”的体制。但实际上，中国迄今仍然没有改变“府内市场”（market in state）的格局。当然，从政府与社会关系来说，也没有改变“府内社会”（society in state）的局面。在“府内市场”或者“府内社会”的体制下，市场和社会都被有效控制，市场和社会高度依赖政府，自治空间很小，两者都在政府设定的空间内活动，即从前所说的“鸟笼经济”。在这样的体制下，主导企业经济行为的是关系网络规则（rule of network）而不是法律（rule of law）。关系网络包括企业和政府的关系、和其他企业的关系。更为重要的是，在这样的关系网络里面，法律很难使用，因为强调普遍性的法律和强调特殊性的关系发生严重的冲突。对企业来说，遇到问题，很难诉诸于法律手段，而必须求助于和政府官员的特殊关系。

由此看来，这些年来改革没有达到改革所预期的目标，原因就不难理解了。要让市场和社会发挥决定性作用，就首先要把市场和社会做大。如果不让企业和社会成长起来，制度杠杆成本不会有实质性的变化。为什么市场和社会成长不起来？因为在很多方面，不同的政策之间没有任何有效的协调，出现互相矛盾甚至互相抵消的情况。例如政府一方面呼吁分权（给企业和社会），但同时很多政策方面的做法则是限制市场和社会的成长发育。尽管市场空间的发展已经具有了法律的合法性，但仍然有很多政策在限制着市场的发展；社会空间更是面临着更多的制约。

在市场和社会没有发展起来的情况下，即使政府愿意放权，但市场和社会没有能力来接，即使接了也很难行使权力。在这样的情况下，经济体系的运作还必须依靠政府的有形之手。只要经济体系的运作对政府这只有形之手仍然有需求，政府还会一直干预下去，企业必然也要面对来自政府的制度杠杆的制约和影响。

随着政府向服务型政府转型，政府面临着很强的扩张冲动。发达经济体在转型成为规制型政府和服务型政府之后，政府规模大大扩张。这就是上世纪80年代美国里根革命和英国撒切尔革命的背景。二战之后，福利社会的扩张导致了政府官僚体系的扩张，这场革命就是要缩减政府，把很多功能从政府转向社会（企业）。从提供社会服务的角度来说，和发达国家比较，中国政府的规模实际上仍然较小。这也就是一些提倡大政府的左派学者所持的观点。不过，他们忘记了，迄今为止，中国官僚机构所履行的大都是企业可以履行的经济功能，而非如发达国家那样履行政府的服务功能。如果政府不想从经济领域退出来或者退不出来，而社会服务领域政府又有责任进入，政府规模必然会得到扩张。

如果真的要去制度杠杆，就必须结合十八届三中全会和四中全会两个改革方案。前者的核心就是市场起决定性作用，政府起更好作用，后者的核心则是建设法治国家，让法律在调节社会经济生活中起决定性作用，而政府起更好的作用。三中全会强调了社会建设，但还需要强调培养社会空间的重要性。如果没有市场和社会的发育和发展，不可能发生有效的供给侧改革。同样，四中全会的建设法治社会的改革方案也必须到位。在市场和社会空间发展起来之后，法律就要成为调节它们行为的最有效制度手段，并且法律也是调节政府与市场、政府与社会关系的最有效手段。

无论是过去的改革经验还是现实情况都表明，要真正有效地去“制度杠杆”，改革不能仅仅着眼于政府或者官僚体制侧的改革，而要同时着眼于市场和社会侧的改革，只有当市场和社会壮大之时，供给侧的改革才会具有可能。

作者郑永年是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点

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