政绩考核,自古以来就是官员考核办法。然而古代官员政绩考核更多是一种封闭、自上而下的考核制度,有诸多弊端,但很少唯GDP论,更多的时候是综合官德、财赋、功过等于一体的综合考核制度,对今天不无启示。
张居正的“循吏”与白居易的《纳粟》
“钱不是万能的,但没有钱是万万不能的”。中国古代地方官号为父母官,治下的百姓都成了“子民”。按照传统的礼教和法律,父母对于子女有教训惩戒的权力,也有获得子女供奉孝敬的权利。作为父母官,教训惩戒的权力就是司法审判权力,获得供奉孝敬的权利,即征收赋税的权力。能不能给皇帝源源不断地收税赋,是对地方官员的一大考验。
秦汉时期,对官吏实行考课制度。考课就是对官员政绩的考察,即今天的考绩。考课是用于将职位责任同官员的能力行为联系起来,以考绩的标准来约束和激励官员,以考课结果的优劣来决定对官员的赏罚黜陟,以便劝善戒恶,使考绩得以发挥作用。秦代的考课是通过上计制度进行的。上计制即:郡臣于年初将一年的赋税收入预算写在木券上,呈送国君,国君把木券一分为二,国君执右券,臣下执左券。到了年底,合乎标准的留任,不合乎标准的则罢免——也就是说,预算完成了,留任；完不成,滚蛋。
所以,能够超额完成弄钱任务的官员,从来都是颇受青睐的。明朝张居正当政之初,面对吏治败坏、财政危机、赋役不均、军心涣散之困局,痛下决心,雷厉风行推行系列改革,使大明王朝的生命又延续了数十年。张居正当政期间,朝中大臣极力推荐以清正廉洁而闻名天下的海瑞,张居正却对海青天很不感冒,一再不允,问其原因,说了如下一句话:“……应多用循吏,少用清流。”
所谓“循吏”,最早见于《史记》的《循吏列传》,指那些重农宣教、清正廉洁、所居民富、所去见思的官员,与普通的“清官”“好官”大有不同。但在张居正一 朝,“循吏”则意指不择手段去达到上级目的的官员们,例如户部尚书王国光,因任人唯亲、鬻官黩货、损公肥私等罪状屡遭弹劾,却又是谙熟财政的理财高手,主政户部五年,朝廷赋税年年攀升,这种人恰恰为张居正所喜,而不是那个认死理的海瑞。
当然,不择手段的“循吏”多了,自然会成为酷吏。古代对“抗粮者”即不按时交纳税赋者惩罚是非常严重的。明清两代,如果纳税人不按期缴纳,就要用武的一手威胁。这叫做“比较”,设定5日或10日的最后期限,通知对方必须到衙门缴纳,如果晚到、或虽到衙门报到但不能缴纳应缴纳的数额,就得受“比”,挨一顿板子,按照法律最高可笞五十或小板二十。如果到比较日不来衙门报到,就要发票勾摄。经三“比”仍不能完纳的,就为“抗粮”之罪,拘拿归案后处笞五十,枷号示众一个月。比较日都预先公告,一般是在开审日的下午,上午长官审案,下午就集中“责比”,将未能完纳的那些人集中勾到,轮流责打,一批批押出去枷号示众。
白居易当年是大唐的一名税吏,彼时遭遇安史之乱,盛唐不盛,元气大伤,收税的活不好干。白易居还算是个人文主义者,一面狠下心来收税,一面又写下不少充满悲悯之情的诗歌,如《纳粟》一诗,白居易这样写道:
有吏夜叩门,高声催纳粟。家人不待晓,场上张灯烛。
扬簸净如珠,一车三十斛。犹忧纳不中,鞭责及僮仆。
昔余谬从事,内愧才不足。连授四命官,坐尸十年禄。
常闻古人语,损益周必复。今日谅甘心,还他太仓谷。
体制内的“三等九级”与体制外的“万民伞”
不过总体说来,古代对官员的考核,相对还是比较全面的。
西晋时以五条标准考核郡、县官员,这五条是:正身(个人品质),勤民(为百姓办事),抚孤(抚恤孤老之人),修人(帮人改错)。北魏考核官员分为三等:上上、中中、下下。上上者提升,下下者免官,中中者不升不免。北周考核官员制定了六条标准,这六条是:清身心,敦教化,尽地利(发展农业生产),擢贤民(推荐人才),恤狱讼(执法公平),均赋役(合理征收赋税劳役)。
唐代的考核,非常完善。一年一考,其中文官的考第是三等九级,参考标准为“四善”和“二十七最”。四善是:德义有闻,清慎明著,公平可称,恪勤匪懈。偏重思想品德和工作作风；“二十七最”是区分不同职务所定,偏重行政能力和绩效。比如“法官之最”的标准是“推鞫得情,处断公允”；“学官之最”的标准是“训导有方,生徒充业”；“校(书郎)正(字郎)之最”的标准是“雠校精审,明于刊定”,颇似现代出版总署对编校人员的考核,规定差错率不得超过万分之几,等等不一。
台湾史学家黄清连在《唐代的文官考课制度》中,编过一份唐代官员九等考第的品评细则:按职设目达到“最”者,加四善俱全,就评“上上”,一最三善或无最四善,可评“上中”,一最三善或无最三善,可评“上下”；一最一善或无最二善,可评中上；一最或无最而有一善,可评“中中”；倘无最无善,但“职事粗理”,可评“中下”。再往后是“爱憎任情,处断乖理”评“下上”；“背公向私,职事废闻”评“下中”；“居官谄诈,贪浊有状”评“下下”。能排在中等三级的,起码可以保住职位或官阶,列入下等三级的,依次是革职降级,听候监察部门查处,直至“贪浊有状”移交司法部门,跟今天的“优秀、良好、一般、及格、不及格”差不多了,但唐朝对考核不合格者的处理,则比今天要严厉多了。
古代官员政绩考核多为内部进行,但也并非意味着完全不重视民间的声音,例如“万民伞”的把戏,那是百玩不腻的。在古代,习惯上州县长官离任时,总希望当地百姓搞一点纪念活动,以说明自己“官声卓著”“遗爱民间”。老百姓不得不配合,省钱又省事的办法是,送给离任长官一把有绅士们签名的“万民伞”,喻义是阖境绅民都曾得到这位长官的庇护。
还有一项离任的仪式就是“脱靴遗爱”。唐朝时有个叫崔戎的好官,在任华州刺史时,做了很多好事。后来任满离开时,百姓们都不舍得让他走,拦在路上,拉断了他的马缰绳,脱掉了他的官靴。后来形成习惯,明清时州县长官无论清浊贤愚,离任时都要搞这么一出把戏,在出境之前,由绅民拦路,请大老爷伸出脚来替老爷脱掉那官靴,算是留作纪念。
不同的地方,不同的考核
政绩考核“唯GDP”论的一大弊端,就是一刀切,同一把尺子去评价,结果出现“长跑和游泳一起比赛”“鹌鹑与大鹅一起比大小”的荒谬,一些资源条件差、底子薄的地区,工作再努力,社会再和谐,但考核也排不上好名次。近年来,各地政府考核中出现的另一个新变化——开始注重分类考核,不再忽略各地的差异性,注重科学、切合实际。
事实上,古代官员政绩考核也是比较注重差异化的。在明朝,充分考虑各地州县政务繁忙难易程度并不一样,虽然所有的州县长官的品级都是一样的,但是按照同样的标准委派官员的话,因为各位官员的能力不同,就会造成处理政务不适应的问题。为此明朝在将州县官品级划一后不久,洪武十四年(1381)就按照各州县负担的赋税数量来确定“繁”或“简”。凡征粮7万石以上的州、3万石以上的县就是“繁”,在这数额以下的就是“简”,在挑选任命州县长官时,要考虑到繁、简的因素。到隆庆元年(1567)吏部奉旨将天下府州县按照“大小、繁简、冲僻、难易”4项标准划分上、中、下3个等级。
清朝入关仍然按照明朝制度,划分等级的标准简化为4个方面:冲、繁、疲、难。到雍正六年(1728)又进一步明确:“地当孔道者为冲,政务纷纭者为繁,赋多逋欠者为疲,民刁俗悍、命盗案多者为难。”“地当孔道为冲”,交通要道。“政务纷纭者为繁”,事情繁多。“赋多逋欠者为疲”,税不易收。“民刁俗悍、命盗多者为难”,治安复杂。
按照这4个项标准进行划分,清朝将州县缺分成简缺、中缺、要缺、最要缺4个等级。一个地方4个字都全的,就是“最要缺”,要有过州县长官经历、而且考核成绩不错的人才可以担任；有3个字的,就是“要缺”,也要有过州县长官经历的人担任；有两个字的,是为中缺,可由有佐贰官经历、或在朝考中成绩较好的人担任；只有1个字或1个字都没有的州县,就是“简缺”,可以从初选官的人来担任。凡最要缺、要缺往往由熟悉当地情况的地方督抚来任命,而中缺、简缺由朝廷吏部直接任命。每个省的州县等级划分必须要经过朝廷的批准,一般来说,各省的州县缺要简数量是固定的,升一个简缺为要缺,就必须同时也降一个要缺为简缺。
根据《清史稿·地理志》来统计,清末全国大约有5%左右的州县定为4个字的“最要缺”,将近20%的州县定为3个字的“要缺”,30%左右的州县为2个字的“中缺”,1个字的或没有字的州县“简缺”有45%左右。比如晚清的上海县是属于“冲繁疲难”4字俱全的最要缺,而附近的华亭县为“繁疲难”的要缺,奉贤县为“疲难”的中缺。整个江南地区,常州府、苏州府、松江府所属的州县没有一个简缺。
当年,能够把一个“冲、繁、疲、难”之地治理得好的,那才叫做真正有政绩——对今天来说,其实也是这个道理。（来源：新华每日电讯）
