[内容提要]由于受到国家利益需求的变化、对中国价值判断的变化、国内政治力量对比的变化、国际形势与环境的变化、中国自身的变化以及华人因素等诸多方面的影响，冷战后印尼的对华政策经历了复交和解期和友好发展期两个阶段。了解上述因素在不同时期如何发生影响，不仅有助于理解印尼对华政策的根本原因和实质，而且有助于长期把握中印尼两国关系发展走向。
中印尼建交以来，两国关系发展曲折。由于受到内外部环境等诸多因素的影响，印尼冷战后的对华政策，较之自身前期以及其他国家的对华政策，有着不同的发展变化特点。
冷战时期中印尼两国关系的演变
冷战时期，中印尼两国关系经历了“蜜月期”和“断交期”两个阶段。在1967年两国断交之前，两国之间同时存在过政府关系、政党关系、华人与母国和居住国等多组关系，这些关系彼此关联，相互影响，为中印尼关系的陡然恶化埋下了伏笔。
印尼是东南亚地区第一个与中国建交的非社会主义国家，但由于国际形势和国内政局的影响，在建交初期印尼奉行亲美反共的外交政策，中印尼关系相对冷淡。50年代中期以后，印尼政府才开始执行友好的对华政策。1955年中国总理周恩来参加了在印尼万隆召开的亚非会议，并在会后对印尼进行了正式友好访问。两国总理发表联合声明，强调致力于实现亚非会议所肯定的共同愿望和促进世界和平与合作的宣言，在和平共处五项原则的基础上发展双边政治、经济与文化关系[①]。1956年到1964年期间，苏加诺总统先后三次访问中国，两国关系日益密切，形成了“北京—雅加达轴心”。但值得注意的是，在这个时期，印尼国内各种政治势力对中国态度不同，以军队为代表的亲美势力将反印尼共、反华和反华人联系在一起。
1965年印尼国内发生了“九三零事件”[②]，以苏哈托为代表的军人集团掌握了印尼政权。政权性质的变化改变了印尼外交政策的方向，也导致了中印尼关系的恶化。1967年，印尼宣布与中国断交。
1967年到1990年期间，中印尼关系处于断交状态。这一阶段，在苏哈托的威权统治下，印尼采取低调的外交政策，将通过经济发展加强自身国力确定为首要任务。为这一目标服务，印尼采取亲美政策，积极发展能够为印尼提供援助和投资的对外关系。在对华问题上，印尼不愿同中国恢复外交关系，将中国视为本国安全的重要威胁，认为中国始终支持印尼共，与中国的接触会导致印尼共的重新崛起，而且认为中国利用印尼的华人干涉印尼内政，担心这会引起国内政局的动荡，进而影响经济发展。
冷战后印尼对华政策的调整
冷战后印尼对中国采取了和解政策，两国关系得到了平稳发展。以苏哈托政权结束为分水岭，复交后的印尼对华政策可以分为两个阶段，即1990至1998年的复交和解期和1998年至今的友好发展期。
（一）1990至1998年：复交与和解
80年代中期起，两国关系有所缓和，1985年印尼首先恢复了对华直接贸易。1990年8月，中印尼复交。其后，以和平共处五项原则和万隆会议的十项原则为基础，两国关系发展稳定，高层互访频繁，经贸、科技、教育、卫生、旅游等领域的合作顺利。
这一时期，印尼对华政策主要表现为：1.从本国的经济利益出发，恢复与发展中印尼关系，两国的经贸合作关系得到迅速发展。2.在安全方面，重视中国的崛起，将中国视为影响本地区的重要因素，在采取合作与对话政策的同时，心存防范，采取了相应的“威慑”措施。第一，关于“中国威胁论”，在印尼虽然曾有专家提醒政府应当提防来自中国的威胁，但印尼官方却不愿公开提及这个话题，复交后首次访华的外长阿拉达斯在会见中国总理李鹏时曾明确表示，“某些人散布的所谓中国威胁论是不成立的”[③]。第二，支持中国参加东盟地区论坛、亚太经合组织等，推动中国与东盟的对话与合作，认为这是确保地区安全的重要途径。第三，试图利用中国牵制外部大国，维护地区稳定，为印尼与东盟争取更多的活动空间。第四，一些印尼学者和政策建议者认为，仅仅采取在经济和政治上的接触政策还不足以限制中国的行为，必须采取相应的“威慑”行动[④]。1996年11月印尼在纳土纳海域进行的军事演习就被认为是这种观点的具体体现。3.在人权与民主问题上，与中国保持一致，反对美国等利用人权问题干预本国内政。4.对印尼华人仍然采取同化政策，利用与限制华人资本。印尼政府在与中国复交后，仍然实行对华人的经济限制和文化同化，在客观上也反映了其对中国仍心存疑虑的现实。
这一时期印尼对华政策的特征为：1.保持与东盟对华政策的一致性。印尼外交政策首先要符合其国家利益，同时力图使东盟的整体利益最大化，确保本地区的安全与稳定，通过提高东盟在国际事务中的地位，相应增强印尼在外交上的发言权。2.两国关系在经济领域的发展相对较快。3.以和解与接触为主，但同时存在防范心理并采取相对措施。但这一时期中印尼关系发展尚存在诸多阻碍因素，包括：印尼政府内部的反共情绪、印尼政府继续执行歧视华人华侨的政策、南海问题等。[⑤]
第二时期（1998年至今）：友好发展
1997年东南亚金融危机引发了印尼的政治、经济双重危机。苏哈托总统被迫辞职，标志着威权统治结束，印尼进入了民主化转型时期，其内政外交发生了重要的变化。
从1998年到2004年，印尼历经了哈比比（1998.5-1999.10）、瓦希德（1999.10-2001.7）、梅加瓦蒂（2001.7-2004.10）和苏西洛（2004.10-）四届政府。频繁的政权更迭使印尼的外交政策走向更加复杂化。[⑥]
瓦希德政府外交政策强调优先发展与亚洲国家的关系，而梅加瓦蒂政府外交政策的特点是依靠美国，靠拢亚洲，对华友好。但就对华政策而言，两届政府都采取了促进两国友好关系快速发展的政策。主要包括：1.重视高层互访，促进国家关系的发展。瓦希德认为中国是印尼最重要的伙伴之一，在当选之前就宣布要改善中印尼关系，并于1999 年12 月访问了中国，这是他当选总统以来进行的第一次正式的国事访问。2002年3月梅加瓦蒂访华并签署了一系列有关合作的文件。2.争取中国对印尼经济恢复的支持。金融危机后的印尼历届政府都认为中国是帮助印尼经济恢复的重要力量。首先，进一步加强与中国的经贸合作。1999年，两国外贸总额为50亿美元，到2002年，两国贸易额达79.28亿美元，印尼对华贸易顺差为10.73亿美元[⑦]。其次，促进中印尼的经济合作，积极争取中国对印尼的援助。瓦希德访华期间，双方达成协议，中国增加对印尼的援助和贷款，通过世界银行追加3 亿美元贷款，提供无偿援助4000 万元人民币[⑧]。再次，利用中国的影响力，呼吁外逃华人资本回国。1998年5月，雅加达发生了排华骚乱，估计有大约40亿美元的华人资本逃离印尼[⑨]。暴乱发生后，印尼政府采取各种措施恢复华人信心，并希望中国和新加坡能劝说华人资本重返印尼。3.在地区与国际事务中，争取中国的支持以抗衡美国等国的压力。金融危机后，美国和国际货币基金组织要求印尼进行金融改革，面对这种压力，瓦希德政府强调与亚洲国家的合作以抗衡来自西方的压力。九一一事件后，美国将东南亚视为反恐的“第二战场”，要求印尼在反恐战争中做出更多贡献，但是印尼民众却反对这样做，处于夹缝中的梅加瓦蒂试图获取外界的支持。中国明确表示支持反恐战争，但反对将反恐扩大到其他国家。因此印尼将中国视为能够借用的抗衡力量。3. 淡化意识形态和历史问题对两国的影响，加强在人员交流、文化、旅游等方面的交流。瓦希德总统在访华时表示，中国的意识形态问题是中国自己的事，印尼对此不再担心。印尼很快会准许中国图书和资料进入印尼，放宽中国公民到印尼旅行的签证并减少收费。4.改变本国的华人政策，取消了一些歧视华人的政策，吸引华人外逃资本回国。从哈比比开始，印尼政府逐步废除苏哈托政权时期制定的排华种族歧视法令，允许华人建立政党和参与政治，允许华人公开庆祝自己的节日，并解除对华人文化的禁令等[⑩]。
1998年至今印尼对华政策的特征是：1.两国的关系得到快速全面的发展。2.中国在印尼外交政策中的地位有所提升，印尼将中国视为在本国经济发展和外交事务中需要争取和加强合作的有利因素，但由于历史和国内政局的影响，印尼对中国还存有戒心，印尼国内在对华政策问题上还存在不同意见。3. 印尼对国内华人的政策发生实质性的变化，虽然这种变化的落实还需要时日。
影响冷战后印尼对华政策调整的主要因素
影响印尼对华政策调整的因素主要有以下几个方面。
1．印尼国家利益需求的变化。
印尼对外政策的基本原则是奉行有利于国家利益的自主积极的政策[11]。国家利益指一个国家生存和发展的利益，包括国家经济利益、安全利益、政治利益和文化利益[12]。在不同时期，印尼国家利益的侧重点不同，据此不断地调整其对外政策。
60年代中期至70年代末，印尼将确保国家安全利益放在首位，并集中精力发展经济，而中国被印尼视为威胁国家安全的重大隐患。印尼认为如与中国复交，中国将会支持印尼共与华人，对现有政权和国家安全构成威胁。80年代初到90年代末，苏哈托在印尼建立了稳定的统治，经济建设也取得了成功。以此为基础，80年代初起，印尼的国家利益重心由以安全利益为主，转变为政治利益与经济利益并重，而对华政策的转变正是由此决定的。在政治方面，印尼一改70年代的低调，开始采取独立、积极的外交政策，重视东盟的经济合作和本地区的安全安排，重视不结盟运动，力图在本地区和发展中国家中充当领导力量。印尼意识到，改善与中国等社会主义国家的关系，有利于自己在国际和地区事务中发挥积极作用，提升自身在地区和发展中国家中的地位。在经济方面， 80年代中期受全球石油价格下跌的影响，印尼希望开拓新的非石油出口市场，不仅包括美国、日本等西方国家，而且包括中国、前苏联等社会主义国家。尤其在泰国和马来西亚对中国的出口不断增加的情况下，愈显中印尼复交对印尼经济的重要性。因此，中印尼关系的正常化首先从恢复直接贸易开始。这是经济利益直接推动两国复交的重要表现之一。
后苏哈托时代，中印尼关系的快速友好发展仍符合印尼的政治与经济利益。在政治方面，中国支持印尼为维护国家统一和领土完整所做的努力。在经济方面，印尼认为，中国具有巨大的经济实力，印尼恢复经济需要发展与中国的特殊关系[13]。通过加强对华关系，争取中国对印尼经济恢复提供物质支援；通过促进双边经贸合作，利用中国广阔的市场和高速的经济发展，带动印尼的出口与经济恢复；通过增进对话，希望中国承诺中国经济的飞速增长不会损害东南亚其他国家的利益[14]；通过与中国保持友好关系，吸引华人资本重回印尼。
2．印尼对中国价值判断的变化
印尼对华政策的改变是以其对华判断的变化为前提条件的。冷战后至今，印尼对中国的价值判断发生了很大的变化：中国从威胁本国安全的因素转变为影响本地区政治经济发展的不可忽视的因素，对印尼的影响从负面为主转化为以正面为主。影响这种变化的因素包括：⑴中国自身的变化。⑵地区与国际环境的变化。⑶印尼整体对外政策的变化。
中国对印尼的价值在于：⑴开放和发展的中国能为印尼提供广阔的出口市场。⑵两国在外交事务中存在共同利益，可以在人权和民主问题上借助中国抗衡西方国家。⑶随着中国在亚太地区力量的增加，印尼既可以在解决柬埔寨等问题上与中国合作，又可以通过中国制衡日、美、印度等国在本地区的影响。但是这一时期，印尼对中国的价值判断也有负面的。首先，以军方为代表的力量仍然对中国存在很大的戒心；其次，印尼的某些官员在谈到“中国威胁论”时，强调最多的是经济威胁，即市场容量更大和资源更为丰富的中国是印尼在世界市场上最强劲的竞争对手。后苏哈托时代的印尼政府对中国的价值判断则更趋向正面，把中国当作可以进行全面合作的伙伴和借重之力，这是由于金融危机后印尼国力的衰弱所致，也和瓦希德总统和梅加瓦蒂总统个人对中国的友好看法相关。总之，与印尼对华判断趋向正面相一致，印尼对华政策也日益趋向友好与合作。
3.印尼国内政治力量对比的变化及领导人作用
“印尼外交政策的决策过程有两个阶段。一是官方机构与有关组织，主要是外交部、军队、国会和政党，利益集团如印尼工商总会等；二是上层主要是总统决策阶段。”[15]不同的政治派别对中国的态度截然不同，它们之间力量的对比变化直接影响到印尼对华政策的调整， 90年代末之前，这一特征十分明显。
在对华关系问题上，印尼国内存在两种意见，即以印尼外交部和商业利益集团为代表的、主张恢复中印尼关系的相对友好派，和以军队和伊斯兰政党为代表的、反对与中国复交的反华派。前者认为印尼应当采取现实的、具有建设性的对华政策，两国关系正常化将使印尼经济受益，有利于印尼就一系列重要的国际问题直接与中国对话。而后者反对的原因是：中国与印尼共的关系是威胁印尼安全的因素，反共是执政党“专业集团”维护其统治地位，反对异己的重要手段。由于70年代以来，印尼形成的是苏哈托总统—专业集团—军队三位一体的统治地位，苏哈托总统更倾向于支持军队的意见，所以这一时期，军队和专业集团的对华观念直接决定了印尼的外交政策[16]。
到80年代中期，苏哈托总统在国内的统治地位上升，其态度对内政外交具有决定性影响，在对华关系中发挥了关键作用[17]。苏哈托总统主要从经济方面考虑，其次也希望印尼能够在国际事务中，尤其在不结盟运动中发挥领导作用，而恢复与中国的关系则是实现这一愿望的前提。再次，中国外交政策的变化使苏哈托总统改变了中国会威胁印尼国家安全的观念[18]。虽然中印尼的关系得以恢复，但印尼军方对中国的看法仍然没有变化，只是鉴于苏哈托总统的权威而无法公开反对。
1998年苏哈托下台后，专业集团的力量受到了削弱，军队也逐渐退出政治舞台，减少了此后的印尼总统采取对华友好政策的阻力。但需要指出的是，就印尼对国内华人的政策来看，“宣传大于行动”，这也说明了印尼国内对华不友好的力量仍然存在。
4．国际形势与地区环境的变化
首先，国际形势的变化需要印尼不断地调整包括对华政策在内的国家外交政策。其次，东盟是印尼外交政策的重要基石，东盟成员国与中国关系的变化会对印尼产生一定的影响，而东盟与中国双边关系的发展，在一定程度上也推动了中印尼关系的发展。
印尼曾是不结盟运动的重要成员国之一，不与大国结盟是其外交政策长期奉行的重要原则。冷战时期，与菲律宾、泰国和马来西亚等国相比，印尼的对华政策更多的是受九三零事件的影响，而不是因美苏对立导致的结果。尽管如此，随着70年代中美关系和解，马来西亚、菲律宾和泰国先后与中国建交，印尼外交部首先开始呼吁政府应该以更加务实的态度对待中印尼关系。到80年代，中印尼直接贸易的恢复，则存在与马来西亚等国争夺中国市场的意图。
整个80年代，柬埔寨问题是影响东南亚地区局势的重要因素，在解决这一问题的过程中，东盟一方面加强成员国内部的合作，另一方面积极建立与包括中国在内的各大国之间的对话关系。印尼作为东南亚最大的国家和东盟的创始国之一，一直试图在地区事务中发挥“龙头”作用，因此恢复与中国的外交关系则成为其整体外交战略的需要。而且，印尼与中国的复交推动了东盟国家与中国全面建交的实现，对于中国发展与东盟的关系具有重要意义[19]。
冷战结束后，美苏相继从东南亚军事基地撤出，东南亚地区暂时出现了“力量真空”。为确保本地区的稳定与安全，东盟在加强经济合作的同时，积极推动多边安全合作机制，加强与美国、日本、中国、印度等国家的对话。尤其是近几年来，中国与东盟在政治、经济等方面的关系日益密切，这些都为中印尼关系的发展提供了一个良好的地区环境，也为双方的对话与沟通提供了重要的平台。
5．中国因素对印尼对华政策的影响
改革开放以来，中国的巨大变化是推动印尼改善与中国关系的重要因素。
首先，中国调整外交政策，努力消除印尼对中国的敌视与怀疑。70年代后期，中国外交政策的变化是中印尼关系改变的一个重要因素。一方面，中国改革开放以来的宽松气氛为双方交流提供了更多的机会，增进了彼此的了解。另一方面，中国强调在处理东南亚事务中，不支持各国的共产党的活动，不干涉这些国家的内政。1989年，中国外长钱其琛在会见印尼总统苏哈托时表示，中国不会干涉印尼的内政，也不再支持印尼共[20]。近年来，中国针对周边国家进一步提出了“与邻为善、以邻为伴”和“睦邻、富邻、安邻”的政策方针，并先后与东盟签署了《南海各方行为宣言》和《东南亚友好合作条约》。
其次，中国经济的快速发展，地区影响力的不断加强，使印尼逐渐意识到发展对华关系的重要性。对于中国的崛起，印尼认为加强与中国的对话而不是遏制中国，更有利于地区的稳定和消除地区冲突的隐患[21]。经历了金融危机和承受美国巨大反恐压力的印尼更加需要中国的支持。
6．华人因素
长期以来，华人问题是阻碍中印尼关系发展的重要因素。由于历史原因，印尼的反华派担心中国“利用”华人干涉印尼内政，所以反对与中国复交，并对本国华人实行严格的同化政策。1975年11月印尼外交部长马利克坦率承认：只是由于印尼国内问题，而不是中国的对外行为一直妨碍他的国家重建这一外交关系，“在两个政府之间并不存在什么障碍，……坦白地说，困难不在于印尼和中国之间而是在我们之间，这里不仅存在反共情绪，而且还有排华情绪，这就是使我们害怕的所在……我们需要时间去教育印尼人和印尼华人。”[22]
80年代以来，印尼国内的华人华侨状况有所改变，通过实行同化政策，90%以上的华人华侨加入了印尼国籍。华侨、华人问题基本上已转化为印尼的国内问题，印尼认为这种状况减少了中国利用华人华侨干涉印尼内政的可能性，华人华侨问题不再是中印尼两国复交的主要障碍。1990年中国总理李鹏访问印尼期间，两国签署了复交备忘录，明确表示不承认本国公民具有双重国籍的立场。
但直到90年代末，印尼政府仍然禁止华人进入军队、政府部门和国有企业，禁止开设华文学校、教授华文、发行华文出版物，一些反华派人士还指责华人对中国的投资是对印尼的不忠诚。印尼政府的华人政策在苏哈托下台后才发生实质性的变化。近年来，印尼政府逐步采取措施，取消了一部分限制和歧视华人的政策，华人处境得到一定改善。
对于中国政府来说，一方面强调不干涉他国内政，另一方面仍然十分关心海外华人的安危。1998年5月印尼发生排华骚乱，中国政府多次提出外交交涉并通过其他方式表示关切，要求印尼政府彻底查处有关事件，采取有效措施保护华人正当权益。由于同宗同源，中国的民众还是会关心海外华人的安危。而印尼国内究竟如何对待华人问题，一方面与其国内的族群关系紧密联系，另一方面也的确与其对华观念有着一定的联系。应该说，随着中印尼关系的友好发展，华人因素对两国关系的影响将逐渐弱化、但仍将长期存在。
尽管两国关系目前发展比较平稳，但一些影响两国关系的不稳定因素仍然存在：1.印尼政治稳定尚需时日，对华政策存在摇摆的可能性。哪个党派会在未来的印尼政治中发挥作用，在一定程度上会影响两国的关系。2.地区潜在的冲突（主要是南海问题）。90年代以来，印尼的领导层认为中国在南海问题上的立场日趋强硬，他们不仅对中印尼在纳土纳存在领海与能源争议关切，更担心随着中国经济的发展和军力的增强，其在亚太地区的行动方向[23]。 3.印尼华人政策的反复性仍然存在，从政策层面到观念态度，要彻底消除对华人的歧视，解决华人与印尼其他种族间的矛盾将是一个漫长的过程。
鉴于此，中国应采取的对策是：1.保持接触，恰当发出信号。在未来20年内，中国主要的任务还是利用战略机遇期，发展本国经济。但是如何使包括印尼在内的周边国家相信中国以及中国的崛起是和平的，将是重要而艰巨的任务。中国需要做的是：在探索式的互动中准确评估形势，恰当发出信号，从而使对方制订出友善的政策[24]。针对中印尼关系，中国不仅应该加强与印尼官方的联系，更应该重视加强与印尼各党派阶层和民间的交流接触。2.注重“软实力”的发挥。作为发展中国家，中国经济发展的成功经验、与印尼共有的反殖反帝经历、以及在亚洲价值观、人权等方面的相同立场，将是维护和中印尼友好关系继续发展的重要力量。
* 中国社会科学院亚太研究所博士
[①] 参见唐希中等著：《中国与周边国家关系（1949－2002）》，中国社会科学出版社2003年版，第244页。
[②] “九三零事件”是影响印尼现代政治和中印尼关系的重要历史事件，但由于各种原因，国内外学者对此的研究长期存在不同意见。我国学者的最新研究成果可参见梁英明：《印度尼西亚九三零运动再审视》，《亚太研究论丛》（第1辑），北京大学出版社2004年版。
[③] 《联合早报》1995年7月21日。参见[新加坡]周兆呈：《中国对印尼外交政策中对华人问题的思考》，载《华侨华人历史研究》2001年第2期。
[④] Dewi Fortuna Anwar, “Indonesia’s relations with China and Japan: Images Perception and Realities”, Contemporary Southeast Asia, 12,No.3, Dec 1990.
[⑤] Ian James Storey, “Indonesia’s China Policy in New Order and Beyond: Problems and Prospects”, Contemporary Southeast Asia, Vol.22, No.1, 2000.
[⑥] 由于哈比比在任时间很短，而苏西洛总统又刚刚上台，所以本文主要讨论瓦希德和梅加瓦蒂政府时期印尼对华政策的新变化。
[⑦] 参见中华人民共和国外交部网站。
[⑧] 温北炎：《试析瓦希德政府对华政策和对华人政策》，载《东南亚研究》2000年第3期。
