求索阁

    中共“十八大”之后，新一波行政体制改革的任务，已经摆上中共领导层的议事日程上来。下一波行政体制改革往哪里走？要回答这个问题，就需要人们首先理解中国行政体制改革的总体方向、内容及其历史进程。概括地说，改革开放以来，行政体制改革包含有三个大方面的内容。

行政体制改革的内容

    首先是经济上的。中国从计划经济到市场经济的转型，主要是通过行政体制改革来实现的。在计划经济的条件下，国家对经济的直接控制，主要是通过行政体制进行的。到今天，中国社会的一个普遍共识，就是要建立市场经济体制。行政体制改革，不仅要使得中国的行政体制符合市场经济体制的运行要求，而且更要让中国经济改革深化，即向市场制度的转型。很显然，这方面还需要很大的改革。大量的国有企业仍然是行政体制的内在部分，在企业化和市场化等方面，仍然有大量的改革空间。在这个领域，下一步改革最重大的挑战，就是如何在继续推进政府向企业分权的同时，建立对企业经济活动的监管制度。

    行政体制改革的第二方面的内容就是社会建设。这方面的内容在之前是缺失的。在很长时间里，中国改革的主体是经济改革，经济改革被赋予最高的政策议程。当然，也不能简单地说，社会改革没有进行，但社会改革始终没有被提高到一个重要的议事日程。在社会改革的构架内，行政体制改革至少具有两方面的内容。首先是要提供公共服务。提供公共服务要求政府职能的转型，从推进经济发展功能，转型到提供社会服务功能。这种转型必然进而要求政府机构和官僚组织的重组。其次，更为重要的是要建设大社会。近年来，社会管理成为中国政府社会改革的一项重要内容；而社会管理的主要内容就是社会的自我管理，这就要求政府给予社会充分的空间，容许社会自治力量的成长。同时，政府也要转变自身的功能，从直接控制社会转型到通过法治来监管社会。无论是赋予社会更大的空间还是监管社会，都需要通过行政体制的改革来实现。

    第三，从长远看，行政体制的改革，就是要进行有助于支撑未来民主制度有效运作的国家制度建设。在西方，中国一直被视为一个“只有经济改革而没有政治改革”的改革模式。这主要是因为西方从狭义上来界定政治改革，即把政治改革界定为政治民主化，而政治民主化又被进一步狭义地界定为选举制度的确立。尽管持这种观点的人在中国本身也有，但大多数中国学者和政策研究者，都会把行政体制改革视为是政治改革的内在一部分。人们意识到，民主只是众多国家制度中的其中一个重要的制度，但不能取代其他方面的国家制度建设。行政体制是任何国家制度中最基本的制度。没有一个有效的行政制度，任何国家都难以成为现代国家。行政体制应当说是中性的制度。没有一个有效的行政体制，民主制度即使产生了，其质量也会是非常低下的。从这个意义上说，行政体制改革就是为未来高质量的民主政治奠定坚实的制度基础。

    如果把这三大方面的内容放在国家与社会、政府与人民的关系中来看，中国行政体制改革的目标就会更加明确，那就是，建设小政府、大社会。这也是1980年代改革开放初期就已经提出了的改革目标。但要避免误解，今天还需要在“小政府、大社会”之上加上“强政府、强社会”。这主要是要说明在中国改革进程中，国家和社会、政府和人民之间并不是一场零和游戏，而是一种双赢游戏，即政府强，社会也强。

行政体制改革的演变

    因此，要回答“中国下一步行政体制改革往哪里去”的问题，就是要在这个目标框架内检讨已经做了什么？什么地方做好了？什么地方没有做好而还需要再继续做？又有哪些新的领域需要做？说得简单一些，就是要回答从哪里来到哪里去的问题。

     如何理解行政体制改革和小政府、大社会之间的关系？“小政府、大社会”在不同的社会里有不同的理解。在1980年代，中国的改革者提出这个口号，主要受当时西方正在进行的美国里根总统和英国撒切尔首相的革命，即私有化浪潮的影响。第二次世界大战之后，西方福利社会大发展，导致了公共部门的大扩张，从而也是管理公共部门的官僚体制（也就是中国所说的行政体制）的急速膨胀。结果，庞大的公共部门不仅制约了私营部门的经济效率，也制约着政府提供服务的效率。私有化运动因此成为不可避免，就是要求政府减少对公共部门的干预，甚至撤回。除了私有化之外，西方国家也采用“公私伙伴关系”的做法，即把一些政府服务外包给私营部门，也就是政府向社会收购服务。

    当时中国的情况和西方当然截然不同。中国的情况较之西方更甚。西方主要面临的问题是政府干预经济太多。但不管是怎样的干预，政府和经济之间仍然存在着边界。但中国是计划经济，在政府和经济之间根本就不存在任何边界，经济生活的所有方面全部由政府来承担。在计划经济内部，市场和社会既不容许发生作用，也不容许有生存空间。国家动员式的经济发展，在最初的成功之后没过多久就走向了衰落，最终演变成为改革开放之前的“贫穷社会主义”。

      在这个背景下，改革就意味着还权给经济、还权给社会。这两方面也就自然成为中国行政体制改革的主要内容。但具体来说，在中国的政治环境中，“还权给企业”和“还权给社会”尽管都是行政体制改革的内容，但在很多人的概念中，它们分别属于两个不同的领域。“还权给企业”属于经济改革的内容，而“还权给社会”则属于政治改革的内容。

    从改革的优先次序来说，这两个内容的改革在不同时期是不一样的。总体来说，在1980年代，向企业分权和向社会分权是平衡推进的，至少改革者（主要是胡耀邦和赵紫阳）是这样设计的。当时不仅强调经济改革，而且也强调政治改革。到1990年代，中国的主体改革是经济改革，因此行政体制改革也是为经济改革作配合的。1990年代，行政体制改革的主要内容就是政府向企业分权，向社会分权的目标，基本上从改革的话语中消失了。

    进入本世纪之后，行政体制改革又增加了一项新的内容，那就是政府对企业的监管。就是说，就政府功能来说，行政体制改革就是要建立一个监管型政府。建立监管型政府既是改革本身的逻辑，也是政府利益逻辑。向企业分权，确立政府和经济领域的边界，并不是说政府和企业之间就不存在任何关联了；实际上的情形是，政府一方面要向企业分权，不再直接干预企业的经济活动，但另一方面政府必须对企业的经济活动进行监管，增进社会的公共利益。如果企业的经济活动不被监管，企业就会损害到社会的公共利益。无论是“分权”还是“监管”都涉及到政府改革。从政府利益逻辑来说，作为组织的政府，其本身也是有其自身的利益的，就是在和经济领域互动过程中，必须具有足够的权力和能力向公众提供公共利益。一旦政府无能向公众提供公共利益，政府本身的合法性就会成为问题。“强政府”因此成为政府改革的一项重要内容。

    直到最近几年，随着中国政府提出和设立“社会管理”议程，“大社会和强社会”的改革目标又正式被提出来。人们逐渐意识到，“社会管理”首先应当是社会的自我管理，而不是社会的“被（政府）管理。因此，”大社会“首先要求政府分权给社会，扩大社会生存和发展空间。同时，也和经济改革一样，政府一方面分权给社会，但另一方面也需要对社会进行监管。不过，较之经济领域，以建设”大社会、强社会“为目标的行政体制改革，仍然处于早期的探索阶段。市场和社会比较发达的东南沿海一带，尤其是广东，社会改革取得了很大的进展；但内陆地区，市场和社会并不发达，很多地方的社会改革还没有提上议事日程。这也不可避免。正如中国的经济改革，社会改革进程从区域上来说也会是一个不平衡的过程。

郑永年：中国社会管理的探索之变

    无论从哪个角度看，今天中国的社会改革面临前所未有的挑战。从经验来看，尽管社会稳定越来越成为一个大问题，但如何通过建设“大社会”来重塑社会秩序，仍然没有明确的答案。从中央高层的政策看，尽管前些年提出了“社会管理”的新概念，并且提升成为一种政策概念，但并没有看到后续具体政策的出台。

    更为重要的是，社会管理并没有反映到高层的权力结构（或者顶层设计）中。也就是说，在高层权力结构中，没有负责社会管理的机构。在上一届政府，社会管理被置于政法委系统。这种做法显然并不合适，因为政法系统是负责处理有问题的社会成员的部门，而社会管理针对的是社会大众。现在，有关部门意识到这个问题，努力把政法和社会管理分离开来。这个方向无疑是对的。但是，如果政法委不负责社会管理，社会管理就需要一个新的顶层设计。

    从地方执行层面看，只有北京、上海和广东这些地区开始把社会改革和行政体制改革结合起来，也设置了专门负责社会管理的政府部门和官员，其他地区并没有把这一改革提到政府的议事日程上来。社会管理是否会扩展到其他地区，还是个未知数。更为重要的是，地方层面也一样面临深刻的困境。现在中央政法委不再是政治局常委负责，是否意味着社会管理不再被那么重视了呢？如果继续重要，又该如何向各级政府传达出社会管理的重要性呢？在中国的政治结构中，如果中央层面没有负责社会管理的机构，地方就会不知所措。在“十八大”之后，各级地方政府又再次倾向于强调GDP（国内生产总值），对社会管理则轻描淡写，甚至不谈。这表明，在社会管理这个领域，地方官员现在面临巨大的不确定性。

行政体制改革任重道远。很显然，行政体制改革不仅需要继续努力实现那些既定的目标，例如深化经济改革和打造有效政府，在社会管理和建设大社会等方面面临着新的挑战。如何回应新的挑战？这是人们对新一届政府的期待。

作者郑永年是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点

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