求索阁

    中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权，在建设“大社会”和“强社会”的同时，也建设一个“好社会”。实现这些目标至少有三方面具有同等重要意义的内容，一是培植新的社会组织，二是改革现存社会组织，三是实现社会对政府事务的参与。

    首先，需要培植新社会组织。很多地方在作培植新社会组织方面的改革实践。但各地进展不一，其中北京、上海和广东走在全国的前列。尤其是广东在各方面做了非常有益的尝试，积累了有益的经验。为了培植新社会组织，广东省率先简化了社会组织登记条例，并且采取了很多举措来实现赋权社会的目标，例如政府向社会组织提供活动场所、提供一定的经济支持、收购社会（组织）服务等等。广东的大部制改革的正在进行的一步，就是政府向社会下放行政审批等权力。

    不过，现实地说，如果社会没有空间来组织自己，就会很难承担由政府下放的权力。这就首先要求给予社会自我组织的权利。只有有了自我组织的权利之后，社会才能发展出自我管理的能力。更为重要的是，政府不仅要向社会下放权力，而且更要花大力气来培植社会组织。政府向社会下放权力，不是说政府完全可以不管社会了。向社会分权只是政府转型，即从控制和直接管理，转型成为规制型政府的重要一环。

    应当意识到是，赋权社会并不只是简单地分权给社会，更重要的是要培植社会力量。社会组织和力量的产生和发展需要时间，政府要在这个过程中扮演重要角色，至少在初期。从其他国家的经验来看，如果政府积极参与社会组织和力量的产生和发展，就会有助于在政府和社会之间建立一个良性关系，也就是说政府和社会组织结成伙伴关系。

    今天，在很多国家，无论在发达国家和发展中国家，社会组织和政府之间越来越呈现出各种不同形式的紧张关系，甚至对立和敌视的局面。中国可以从其他成功的国家学到重要的经验教训，避免出现这样一个局面。如果要达到这一目标，政府必须积极参与社会组织和社会力量的培植。广东的做法就是，不仅让渡更多空间给社会，而且积极参与社会组织的形成和培植。从长远来看，这种实践具有很大的政治意义。

    其次，改革传统社会组织。同样，也不应该忘记改革现有的社会组织。中国的现存社会组织实际上是很强大的，主要包括共青团、妇联和工会等。在建国初期，这些组织在支持政府、动员社会力量参与国家建设方面扮演了很重要的作用。但后来，这些组织逐渐地成为了执政党及其政府的附属组织，而失去了和社会的关联作用。也就是说，它们成为了执政党和政府的外围组织，代表的是执政党和政府的利益，而非它们所应当代表的社会利益。现在，其他社会力量已经崛起，这些传统社会组织也面临改革的压力。很显然，这些组织必须转型。它们要成为真正能够沟通执政党及其政府和社会之间的中介组织，而不是简单地依附于前者。

    也就是说，它们至少必须两条腿走路，一条腿在社会，一条腿在政府，是一种政府和社会之间的平衡力量。传统上，它们光依赖政府，和社会无关。但如果改革后它们光代表或者依赖社会，就会和新产生的其他社会组织没有什么差别。这些传统社会组织的改革目标应当是成为“中介”，即连接政府和它们所代表的社会组织。例如，工会在劳、资、政三方谈判过程中，不仅要代表工人的利益，也要考量到社会的整体利益（这也是政府所应当考量的）。这些方面，广东和北京的改革已经积累了很多经验，可以加以总结，一方面可以深化那里的改革，另一方面也可以向其他地方推广它们的经验。

    其三，社会的政治参与。建设大社会和强社会的第三个方面，就是实现社会对政治的参与。社会管理要改变自上而下的思路，要强化社会对政治过程的参与。传统的“维稳”思路已经证明为走不通，因为它制造着越来越多的问题。基于暴力之上的社会管理不可持续，政府和人民陷入恶性互动，最终会造成弱政府、弱社会的局面。实际上，中国并不是一定要走上这样一条道路的，其它更有效、更符合人性的途径也是存在着的。

    改革开放以后，中国在社会管理方面也积累了很多很好的经验。在1990年代，执政党通过开放政治过程、把社会力量容纳进政权的政治过程来管理社会。这主要表现在容许民营企业家入党、参政。改革开放之后，中国的改革最成功的地方，就是容许在国有部门之外发展出一个非国有部门来，民营经济很快在很多指标上超越了国有部门。但是这里就出现了一个新问题：民营企业家怎么办？这是个很大的新兴社会群体，在社会上扮演着很重要的角色。对这个新兴群体，尽管当时社会有很大的争议，但执政党还是为这个群体开放政治过程。无疑，容许民营企业家入党，是中国共产党最具有创意的决策。

    在整个国际共产主义运动历史上，共产主义的目标就是要消灭资本主义，消灭资本家。容许民营企业家入党，是中国共产党的创举，也使得中国共产党和其它共产主义政党区分开来。这种实事求是的做法，展示了执政党的开放性，使得其可以实现可持续发展。

    在建设大社会过程中，人们也可以参照容许民营企业家进入政治过程的方法，容许和鼓励新型社会组织参与到政治过程中来。这方面，广东各地尤其是顺德已经有了很多创新。广东的经验，简单地说，就是“走出去、请进来”。“走出去”就是政府主动走向社会，和社会建立关联；“请进来”就是政府主动打开政府“城门”，让社会力量来影响自己。

    在中国，社会的参与不仅仅是要实现公民的参政权，而且也是要解决执政党及其政府官员同社会的严重脱节问题。和社会脱节是中国政治目前面临的最为严重的问题。广东为了应付这个挑战，设计了“走出去”和“请进来”两个重要的制度环节。根据顺德、南海、惠州等地的实践，“走出去”就是建立“两代表一委员”（党代表、人大代表和政协委员）制度，借鉴香港、新加坡的议员密切联系群众的做法，以党代会常任制试点为契机，以党代表工作室为载体，党代表为核心，联合人大代表和政协委员，到社区定期听取群众意见，并跟进、督促政府解决问题。“请进来”的主要内容就是建设公共决策咨询机构，设立咨询工作各项制度，促进社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论。例如顺德建立了区、镇、村三级咨询体系。

   这里也有必要强调一下“走出去”和“请进来”制度的重要性。现在共产党面临最大的问题，就是跟社会脱节，听不到真正的民意。社会上怨气很多。很多怨气是因为社会经济的转型，给人们带来了很多的不确定性，很多的困扰。也有很多怨气是冲着政府官员来的，是政府官员执政不当引起的。但不管哪一种怨气，政府都负有责任。对老百姓的怨气，政府官员爱理不理。很多地方政府实行的是“城堡政治”，党政干部把自己关在城堡里面，拥有各种特供系统，享受着各种特权，不关心城堡外面所发生的事情。

这种局面持续不了多久的。如果你把自己关在城堡里面，老百姓总有一天要“围城”，造成政府官员和老百姓之间的高度对立。怎么办？这就要发挥基层党组织和党员的作用。中国共产党现在有8200多万党员。人们不禁要问，这些基层党员在干什么？很显然，还没有有效的机制来发挥他们的作用。党不能发挥他们的作用，他们也不清楚到底要做什么，感觉被边缘化。

    因此，执政党要打开城门，走出去，沉下去，和群众打成一片。这是新加坡人民行动党长期执政的经验。听取民意要制度化。在新加坡，每一位部长和国会议员，每周都要定期接见选民，选民什么样的问题都可以提出来。在这个过程中，基层党员发挥了很大的作用。他们都是义工，帮助国会议员和部长，参与组织这些定期的见面会。在制度化的层面，广东实行的党代表工作室和人大代表工作室，是个结合中国实际的非常大的政治创新。

    广东地方政府所设立的决策咨询委员会的做法（即“请进来”），也有助于执政党和社会的关联。专业人士的意见很重要，现代社会很复杂，政府不是所有方面都能做到专业，因此要倾听专家的意见。尽管人大和政协系统应当成为专业人员影响决策的平台，但这两个机构已经过度政治化和官僚化。因此，设立新的专家平台显得有必要。当然，从制度建设的角度看，最有效的做法，是对现行人大和政协体制进行改革，把额外的专家平台整合进这两个现存的制度化平台。

    从长远来看，在社会力量建设一段时间之后，可以把一些具有重大影响的社会组织进行分类，作为功能界别，吸引到包括人大和政协等正式组织体系里面来，也就是说给于它们正式的参与管道，参与到国家各个层面的事务中来。这可以通过将来的政治体制改革来进行。在目前和下一个阶段，主要是要通过行政体制改革来创造条件，在促成社会力量组织化的同时来有效监管社会力量。这是中国有序制度变革的有效途径。

作者郑永年是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点

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