内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，是保证单位规避风险、长期健康发展的重要手段，是反腐防腐、维护社会主义市场经济秩序和公众利益的重要机制。
在实施内部控制时，应当遵循五项原则，即全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。
一、制衡制度的设计
周密、合理、有效的制衡制度为内控实施提供了常态化机制。为了设计合理有效的制衡制度，首先要对业务流程进行分析梳理，发现业务风险点及相关权力主体，再通过组织、流程、决策、监督几个方面的制约模式设计，形成权力主体相互制衡以防范风险的制度。
要想设计出严谨并可操作的制衡制度，体现纵向约束、横向制衡的思想，必须注意四个方面。
1．整体全面
制衡制度的设计必须从整体出发，从组织架构、业务流程、决策过程、以及监督过程几个方面入手，综合全面地建立制衡机制。
首先，在组织架构上进行制衡设计。不相容职务应相互分离，包括：授权批准职务与执行业务职务相分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务相分离；财产保管职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。根据自身实际情况制定一系列关键职位强制休假制度与重要岗位定期轮岗制度、任职回避制度。
其次，在业务流程上进行制衡设计。不相容职务相分离原则除了体现在岗位、职务的设置上，还体现在具体的业务流程中。在完成关键工作时，必须经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位、环节，并且各个环节之间必须分离并互相制衡和监督，形成闭环。设计防范风险点的流程控制点，不允许由一人办理关键业务全过程。
另外，在业务流程每个环节上，要采用授权控制方式形成纵向制约。应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。
岗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查。授权体系包括：授权批准的范围，所有的经营活动一般都应当纳入授权批准的范围；授权层次，授权应当是区别不同情况分层次授权。当然，应当允许根据具体情况的变化，不断对有关制度进行修正。
再次，在决策过程中的制衡设计。决策过程的制衡体现了权力在制度下行使的思想，在完备的监管治理结构之下，任何个人或部门不能脱离内部控制制度的制约，杜绝独断专行、一人掌权等现象，避免产生任人唯亲、拉帮结派的行为。决策过程的互相制衡和监督主要是要将决策程序制度化，并在制度中体现制衡原则，包括集体会商、对内透明、估问责等。
最后，在监督过程的制衡设计。监督要达到制衡效果有三个主要条件，一是监督过程的独立性，二是监督人员的专业性，三是违规处理的公正性。包括：业务流程之外的独立监督机制；监督结果的独立汇报通道；监督结果的越级汇报通道；监督人员的专业知识；违规处理的透明公正；违规者的申诉通道；监督结果纳入业务考核指标。
2．有效合理
制衡制度必须有效合理。
有效性主要体现在两个方面：一是覆盖要全面，要对所有风险点都制定了相应的内控制衡制度；二是要有可操作，规定无二义性，执行责任明确。
合理性主要体现在管理成本适度上。首先是对非关键点业务流程的简化；其次是争取每一种风险只需一个控制环节或控制点就能实现防控，避免出现交叉控制的现象，同时每种风险内容不出现交叉，避免重复控制；第三是在授权控制上做到根据控制节点的重要程度和风险程度确定合理的授权层次。
3．重在防患
内控旨在防患于未然，制衡制度的设计重点在于通过制约避免违规行为的发生，查处意在惩前毖后，目的是通过警示减少或杜绝违规的发生。
4．持续改进
内控制度的实施是一个和其他管理制度的一个不断融合，改进的过程。对制衡制度的改进需求主要来自两个方面，一是新问题新业务新流程带来的改进需要。二是对现有制衡制度的完善。
二、刚性执行的措施
有了制衡制度，只是有了内控的依据，要想真正做到严格按制度实行，达到内控目的，必须要有刚性执行的措施。重点是：首先，严格按照内控流程和控制点的要求执行，以风险点为重点，规范手续，严格审批，坚持原则，不搞变通，不断降低组织的违规风险；其次，要在工作中采取强有力的技术措施，确保内控执行刚性到位。
1.落实执行责任
在内控执行过程中，为了强化责任，首先要编制内控流程责任表，按业务流程与各职能部门工作性质的关联程度，将业务流程落实到有关部门，部门负责人为业务流程的第一门责任人。
同时将每个流程的每个控制点落实到每个岗位，便于每个人对照内控流程落实执行，完善内控责任制。避免只有少数人关心内控的状况，从而步入人人关心内控，全员参与内控的良性循环轨道，从主观上确保内控制度的有效运行。
2.建立信息技术平台
随着信息化的普及，越来越多的单位构建了支持业务流程运行的管理信息系统。这些管理信息系统不仅是提高业务运行效率的技术平台，也应该是保证制衡制度刚性执行的有效技术手段。
其作用在于：第一，通过将制衡制度体现到管理系统的信息流和控制点的设计中，将制衡制度的执行转化为信息系统中不可缺少的操作，并且将整个业务流程完全放到管理系统平台上运行，从而最大限度地摒除内控管理中人为干扰因素，实现刚性执行的目标。
第二，通过信息系统不仅能够在技术上实现业务流程中的互相制衡，同时由于信息系统可以对业务过程操作的全程进行跟踪记录，对异常处理进行了特殊标志，从而为事后的违规监督提供了线索和证据。
3.实施必要的审计评估
虽然信息系统从技术上对刚性执行起到了强有力的支持，但对执行效果的审计评估还是必不可少的。这主要有两方面的原因：一是信息系统的设计有可能存在缺陷，使得一些本应刚性执行的操作未能实现。二是一些非常规的特殊操作，虽然在系统设计中是允许的，但其是否违规却需要人的判断。
因此，通过对典型业务流程的抽查审计以及对特殊处理业务的重点审计可以帮助发现制度设计和管理信息系统设计中的漏洞，不断完善制衡制度和技术平台。
三、中央电视台广告经营管理中心的内控管理实践
央视广告中心（2010年以前的央视广告部）作为中央电视台全部频道广告的唯一经营单位，面对竞争日益激烈的市场环境，其内控管理所面临的挑战是严峻的。
广告中心较早就认识到了内控的重要性，在上世纪90年代，央视的黄金广告资源在市场上具有一定的稀缺性，因此内控是预防利益输送的有效机制。从那时起，广告中心在业务流程规范化、制衡机制制度化、运营管理信息化等方面开展了一系列的工作，逐步形成了一套完整规范的内控管理体系。2002年，广告中心成为媒体行业第一家通过ISO9001认证的单位，并获得ISO国际认证委员会颁发的“卓越管理奖”。
作为在央视广告部门工作了二十多年的管理干部，笔者在管理实践中也深刻体会到制衡制度及其刚性执行在内控管理中的关键作用。可以说，没有制衡制度，内控管理没有内在的实施动力，而没有刚性执行手段，即使有制度也是形同虚设。据此，央视广告中心的做法是：
1.设计科学有效的制衡机制
在制衡制度设计方面，广告中心针对广告业务运营的实际，分析业务流程，找出风险点，并从组织架构、流程控制、决策过程、监督审计几个方面进行了制衡机制设计。
在组织架构上，将广告中心的组织机构的设立与业务流程的制衡相适配，将业务规则的制定者与执行者、监督者在不同的部门（或科组），并互相制约。
例如，制定广告价格的人与销售广告的人分离，销售广告的人与执行广告播出的人分离，执行广告播出的人和监测广告实际情况的人分离，合规审核审计人员与业务操作人员分离。
在业务流程上，保证完成关键工作时，必须经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位或环节，且各个环节之间必须分离并互相制衡和监督，形成闭环。
例如，合同的双岗复核，未复核合同不能进行财务确认，未财务确认合同不能报播；对于正常合同，价格自动计算，对于特殊合同，则需要通过特殊审批流程。对各级干部的权限根据业务相关性和重要性进行分层授权管理，对特殊项目，诸如广告定价等关键性业务，实行科、部、中心三级审批，避免越权操作。
在决策过程中，制衡体现在集体会商、决策透明、授权管理以及监督问责的制度设计上。近期开始全面实行“三重一大”事项需要领导班子集体会商讨论制度，避免一言堂；重要决策的过程对内透明，避免暗箱操作；对决策效果进行监督评估，并对失职行为进行问责。
在监督审计中，不仅组织上保证监督部门的独立性，而且配备了具有业务工作经验的人员，使得监督工作能够落实到业务关键点上，起到真正的监督制衡作用。作为业务流程闭环的最后一节，在执行中，通过业务运行的常规复核、非常规抽查以及第三方监播等形式，结合信息系统中业务日志分析手段，并重点对非常规业务的审查，实现业务流程的监督制衡。
2.运用网络信息技术保障内控实施
早在1994年，央视广告部（广告中心的前身）就实施了网络信息化管理，是全国电视媒体中比较早采用信息化技术进行广告业务全流程管理的广告经营部门。
经过多年的开发升级，广告中心的信息管理系统已经实现了广告业务中从客户开发、商机发现、销售控制、财务审核、素材审查、自动播出、监播反馈、合同审查、公益广告制播到商业智能、辅助决策等广告业务全过程的信息化管理。
由于在广告业务管理信息系统的设计之初，就要求将制衡管理的思想贯彻其中，所以作为支撑整个广告业务流程运行的信息化平台，该系统已经成为制衡制度刚性执行的技术保证。
在该系统中，充分体现了流程分割，互相制衡，闭环监控的制衡理念，例如合同签订后，不经审核不能交款，而不交款就不能进行报播；再如，特殊价格的合同必须比常规价格合同多走一个审批流程，否则无法进入审核流程。
由于整个业务流程必须通过系统才能进行，所有手续必须体现在系统中，每个环节的制衡作用都体现在具体的系统操作上，所以从技术上杜绝了跳过某些控制环节的违规行为。
同时，由于所有操作均在计算机系统中留有“痕迹”，特殊性的处理在系统中有特殊标识，所以对后续的监督审查提供了线索和证据。
3.随着市场变化进行持续改进
随着电视广告市场的变化，广告经营中也面临一些新的挑战。例如：目前的广告中心的制衡设计均是以中心内部业务流程为控制对象的，但现在有一些广告已经在广告中心之外了。再如，日益兴起的植入式广告，目前不仅仅是广告中心可以管理控制的。所以植入广告的管理是目前面临的管理挑战之一。
另一个挑战就是价格体系的规范化，由于电视广告市场的竞争日益激烈，特别是在新媒体咄咄逼人的态势下，价格市场化是必然的趋势，如何在利用市场的价格发现机制的条件下形成价格体系的规范化管理，则是一个涉及市场分析、价格发现、价值评估以及定价体系内控管理的综合化课题。
四、内控管理中遇到的矛盾和认识
在多年的内控管理实践中，经常会在管理中碰到一些矛盾，其中比较具有典型意义的有：
1.效益与规范制度的矛盾
首先，制度与灵活性不是绝对的矛盾，应该说制度是限制了不受监督的灵活性，而对于有利于效率的灵活性，内控管理会在制衡的条件下予以支持。
其次，严格规范的内控管理可以降低沟通成本；相反，业务流程没有制度化，会导致员工和中下层管理者在业务中无所适从，凡事需上级定夺，大大降低了效率。第三，周密的制衡制度可以降低风险。
2.组织结构的扁平化与有效内部控制的矛盾
扁平化管理是在信息技术支撑下提高组织效率的有效方法，组织结构的扁平化将带来业务总体控制点的减少,使业务流程趋向更加的合理高效。
但是，业务总体控制点的减少却可能增加独立点集的单位风险，而过度的设置控制点，将带来控制的人力成本、时间成本和效率成本的上升，可能抵消组织结构的扁平化带来的管理成本节约，使内部控制制度成为内耗的因素。
对于这个矛盾，笔者认为，如何从风险控制的角度上设立控制点是内控制度成功与否的关键。通过合理设置风险控制点和建立授权分权的管理，增加违约和违责的机会成本，将可能实现在扁平化管理之下的内部控制效率的上升。
3.严格内控与积极创新的矛盾
创新是组织发展的内在潜力，代表了组织的活力，活力既有可能推动发展也有可能带来风险，而内控则是使创新在规避风险的前提下最大化推动发展的保障。
要想实现这个目标，就必须要针对创新带来的新的风险点，适时制定调整内控制度，不能只破不立，而要与时俱进，在业务创新的同时实现内控制度的创新。
4.实施制衡与相互推诿的矛盾
制衡制度是内控管理的核心，制衡制度的设计中，防止推诿是考虑的因素之一。为了避免由于制衡引起推诿，制衡制度设计中必须注意如下三点：
一是顺序制衡，避免循环制衡，以监督作为最后环节形成闭环；
二是制衡主体之间界面要清晰，责权明确，避免在制衡主体之间留下争议空间；
三是管理行为和指标要标准化，避免行为弹性和指标的模糊，留下推诿的借口。
此外，对制衡制度的合理性掌控也是很重要的，严格性和可操作性的平衡点是关键，而风险点的重要性和出错概率是找到平衡点的依据。
内控管理是保证组织规避风险、长期健康发展的重要管理手段，而制衡制度及其刚性执行又是内控管理成功的关键。只有全面、严格、合理地设计制衡制度，并以现代化信息技术保证其刚性执行，才能使内控不流于形式，真正起到风险防控、保障发展的作用。
作者：中央电视台广告经营管理中心副主任 来源：广电独家
