求索阁

    自改革开放以来，中国机构改革的其中一个重大目标是缩减政府规模，提高政府效率。但是机构改革走过了三十多年了，除了政府部门的数量有很大的减少之外，政府的规模和政府部门就业人员不仅没有减少，反而有很大的增加，当然，政府的效率也没有显著的提高。实际上，中国政府规模有多大？如何控制政府规模？如果提高行政效率？这些最基本的问题仍然是中国社会的热点问题。

    在新一轮机构改革来临之时，人们有必要考察一下过去三十多年来在这方面所走过了很多弯路，回答“为什么做了那么大的努力但到现在还没有走出一条路子来？”这一问题，在回答这一问题基础之上，如何发展行政体制改革的新思维来。

    本栏在前两周已经指出，政府不肯真正向社会分权是政府本身难以“瘦身”的根源，因此政府机构如果要精简，就要走分权社会的道路。但这并不是说，机构内部的改革没有空间了。尽管本栏上周已经指出，大部制改革方面，就官僚机构系统内部的调整和改革来说，已经没有多大的空间，但是如果超越狭义上的大部制，人们就会发现新的改革空间。最主要的就是改革党政关系和缩短从中央到地方间的行政距离。

    就是说，进一步的行政体制改革首先需要考虑到党政关系。党政关系实际上涉及到两个方面的关系，第一是党的机构本身改革问题，第二是党系统和政府系统之间的关系。就党的机构改革来说，改革开放以来，中国所经历的机构或者行政体制改革仅仅局限于政府部门体制的改革，而党的机构改革从来就没有提到议事日程上来。

    在80年代邓小平和赵紫阳时代，对党的机构改革有过讨论，也有过一些细小的改革。但之后，党的机构改革已经被完全遗忘。这可能是因为行政体制改革由国务院系统负责，而党的机构属于党务，也就是属于政治改革的范畴。也就是说，国务院系统不可能、也没有权力来谈论党的机构改革的问题。如果党务方面不能把这个问题提出来，那么这个问题一直会被“遗忘”下去。不过，也很显然，在中国党政不分的制度环境中，党的机构就其实质来说也是总体行政机构的一部分，并且占了总体行政机构很大的一部分，如果党的机构不能精简，那么总体政府规模很难缩减。

    第二方面即党政关系是一个老问题。党和政府的关系非常复杂。从中央到社会最基层，党和政府是两套平行的系统，经常出现互相扯皮争斗的情况，严重影响行政效率。要建立有效政府，在行政改革时也必须把党的系统考虑在内。党政关系始终是中国政治改革的一个核心问题。

    上世纪80年代邓小平、赵紫阳主政时期曾经提出过“党政分开”，也根据这个思路在一些有限的领域进行改革，但成效不大。现在回头过去看，现实地说，这个目标可能过于理想，很难在中国体制内具有操作性。实际上，考虑到中国的实际情况，从中央到地方，没有必要实行同样的党政两套班子平行的体制。

    在中央和省两级，可以行“党政分工”的体制，而在省以下可以行“党政合一”体制。中央和省的层面，各方面的事务繁多，党政两套班子有足够的事务要处理。从实际经验来看，在这两个层级，大体上也已经形成了党管政治、政府管行政的格局。这就是“党政分工”体制。如果从比较的角度看，中国高层的体制类似于法国的半总统制和俄罗斯的总统制。在这些制度下，总统和总理都是来自于同一个执政党，但两者之间存在着分工合作关系。

    但是在地方，无论党还是政府面临的都是一些具体的事务，很难形成“党政分工”的局面，党政两套班子经常演变成互相争取行政权力的局面。在地方层面，执政党实际上仅仅是行政党，是高于政府之上的另一个政府。在这样的情况下，在地方层面，可以考虑行“党政合一”的体制。广东省顺德区已经在这方面取得了很多很好的经验。顺德的“大部制”改革的一项重要内容就是党政“合署办公”或者党政“联动”。但不管用什么样的概念，主要是要实现两个目标，一是缩减政府规模和党政从业人员的总数，二是通过党政一体化机制来强化行政体制的效率和治理的有效性。

    要缩减政府规模，下一波行政体制改革的另一个可能的重大突破口在于缩短行政层级。中国历史数千年，大多数时间里，行政层级只有中央、省和县三级。在很长时间里（元朝之前），省也只是中央政府的派出机构。建国之后，建立了中央、省、县、公社和生产大队五级行政体制。这种体制具有非常浓厚的革命色彩，也迎合了建国之后巩固新生政权的需要。

    改革开放之后，随着行政体制改革推进，行政层级本来也可以缩短。但事实上，不仅没有缩短，反而有了延长。现在的体制是中央、省（直辖市）、计划单列市、地区、县和乡。如果不算计划单列市，仍然有五级。80年代初开始的以“生产承包责任制”为核心的农村改革导致了人民公社体制的解体，也导致了这个体制的基础，即生产大（小）队的解体。农村现在实行村民自治，已经不在正式行政体制之内。

    改革开放以来，行政体制改革一直聚焦于横向的机构缩减、整合和调整。但是从纵向看，行政机构实际上一直处于扩张之中。行政体制改革的一大错误在于把原来省和县之间的行署改革成为了一级实体政府，即成为现在的地级市。设置计划单列市并赋予副省级也是一个考虑不周的决策。这些决策有当时的背景，主要是要满足向地方分权和推进经济发展的需要。

    行政层级的无限扩张已经造成了无穷的问题。中国的行政体制实在太臃肿，机构实在太多。这造成巨大的行政开支，因此也是巨大的社会负担。有人说，较之西方发达国家，中国政府的规模不算很大。如果从人口的比例来说，的确如此。但西方政府的规模主要是因为存在着庞大的公共部门，例如社会保障、医疗卫生、教育和公共住房等等。中国因为社会体制建设不健全，公共部门仍然很小，这些领域的政府雇员规模并不大。也就是说，随着社会制度建设的进展，公共部门的扩张，中国的政府规模必然趋向于扩大。如果不能通过缩短行政层级等举措减少政府规模，政府会大得不可想象。

    再者，形成层级太多大大影响了行政效率。行政就是政策执行，“执行”就是经济学意义上的“交易”。那么多行政层级，政策从中央到地方，要经过多少次“交易”。行政成本因此非常之大。更为严重的是，这些“交易员”（也就是各级政府）都是自私的，都要根据自己的利益来修正政策，这导致了政策的变形。当然，种种形式的“交易”机会也为这些“交易员”（政府官员）制造出大量的腐败的机会。中国财政资源集中于中央，从中央一级一级地向下分配。每分配一次，也就是每交易一次，就增加一次腐败的机会。

    再次，行政层级过长已经导致了中间层次过多。政策变形不仅造成了中央政府权威的流失，而且这些中间层次更是改革的阻力。现在的情形是，中央政府要求改革，一线基层政府也要求改革，而中间层则趋向于保守。它们既没有中央政府的全局观，也没有一线政府面对的社会压力。如何克服这么多中间层的阻力而推进改革是中国面临的一个重大挑战。

    很显然，缩短行政层级势在必行，也必须通过新一波的行政体制改革去达到这个目标。如何做？从很多地方的经验看，最底层的乡（镇）成为县（市）政府的派出机构并不难。浙江等省很多年里已经通过“撤乡并镇”等方式，大大减少了这一级政府的数量。在这一步完成之后，乡或者镇可以转型成为县（市）的派出机构。城市的区、街道等改革也同样呈现出这种改革趋势。从广东省的一些地方例如深圳、顺德、南海等地的情况看，已经取得了不小的进展，并且仍然有加快推进改革的空间。

    更为重要的是，前些年施行的“省管县”也已经累积了很多很好的经验。这一体制就是为了弥补80年代行政体制改革的错误，即把行署变成了一级实体政府，处于省政府和县政府之间，阻断了省和县的关系。尽管到现在为止“省管县”的体制局限于经济资源分配领域，即省政府直接把经济资源分配给县，而无需经过地级市，但从实践效果来看，实行这一体制的地方的发展状况已经要远远好于没有实行这一体制的地方。

    下一波行政体制改革可以把这一体制扩展到包括人事在内的所有的方面。其实，从长远看，有两种途径可以用来改革省、县和居于中间的地级市之间的关系。一种方法就是把地级市重新回归到“行署”的设置，就是成为省政府的派出机构，这样就可以取消这一级现存的很多其他机构，只留下行政机构。

还有一种更有可能的方法就是县和（地区）市完全扁平化，即县和市同属省政府管理，属于同一行政级别，所不同的只是地理概念和管理上的分工，即县管农村，市管城市。如果遇到地级市既得利益的阻碍，这样做有困难，那么也可以做一妥协，就是地级市和县（县级市）仍然继续不属于同一行政级别。但是县（县级市）不再从属于地级市的领导，两者都属于省领导，这样的安排也是可以的。而计划单列市也可以给予类似于地级市那样的制度安排。

    这一波行政体制改革一旦实现，中国又可以重新回到传统上三级政府的局面。三级行政体制和世界各国通行的体制相当。实际上，日本在数千年前接受了中国的行政体制之后，从未有变化过。尽管这个体制表现出传统性，但其仍然具有强大的生命力。

    在现实层面来说，中国政府规模过于庞大，财政危机随时都可以发生。今天，很多地方政府都面临财政困难，在乡镇一级，很多政府财政实际上已经处于破产状态。随着高经济增长阶段的过去，政府财政收入会面临越来越大的压力。因此，可以考虑把通过减少行政层级来控制和减少政府规模提升成为政府的改革议程，越早越好。

作者郑永年是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点

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