一九五七年二月十三日，周恩来途经昆明、重庆回到北京。
这次出访任务已经圆满地完成了，特别是在亚洲各国。周恩来回到北京的第二天说：“在亚洲看到人民普遍强烈地要求和平和友好，因为亚洲国家的遭遇相同，都要求取得民族独立，需要和平环境发展自己的国家。所以亚洲人见面分外亲热，这点使我们深深感动。”但亚洲国家之间并不是没有分歧和争端，特别是一些历史遗留下来的问题需要妥善处理，其中比较突出的是中缅边界问题。
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在缅甸，吴巴瑞和吴努都曾对他说：“这个问题不宜久拖，否则外力破坏的可能性就会增加。”缅甸方面的担心不是没有根据的，在埃及事件和匈牙利事件发生后，有的西方大国利用缅甸对中国的恐惧心理一直在进行挑拨，企图破坏亚洲地区的和平。周恩来清楚地看到这一点，十分理解缅甸方面急于解决好两国边界问题的心情。二月十八日，他在这次访问报告的提纲中写道：“问题应当解决，但决不应妨碍团结，致为殖民主义者所乘。办法是相见以诚，通过和平协商，按照五项原则和万隆决议解决。最困难的问题是边界问题，现有多处遗留。中缅之间亦有边界问题。中缅曾经商谈，可望获得公平合理的解决。”〔3〕同时，他也认识到，及时而妥善地处理好这个问题对中国自身创造一个长期稳定的睦邻友好的国际环境也是十分必要的。因此，周恩来回国后花了许多时间和精力来关心和处理这个问题。
边界问题，不只是中缅两国关系中的问题。它是新中国对外关系中必须处理好的一个十分重要的问题，很早就受到周恩来的重视。一九五三年，中国驻缅甸第一任大使姚仲明回国述职，周恩来曾对他说：“我们的对外关系中，有切身利害的是两个问题：一个是华侨问题，一个是边界问题。我们同周边国家都有边界纠葛，解决好这个问题是十分重要的。”一九五五年万隆会议期间，周恩来代表中国政府首先同印尼之间顺利地解决了华侨的双重国籍问题，在这方面树立了范例。这样，如何解决好边界问题就变得更加突出了。一九五六年一月，他又对巴基斯坦大使阿哈默德说：中国同一些国家还有边界问题没有解决好，“如果使所有这些问题都严重化，那就会天天吵架，我们就没有精力进行建设了。”
中国的边界线漫长而曲折，单拿陆地疆界来说就有二万多公里长。和中国接壤的国家有朝鲜、原苏联、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、锡金、缅甸、老挝和越南。中国在封建王朝统治时期，正像封建时代的许多国家一样，它的四至边界一向不那么明确，而处在“犬牙交错、出出入入、分而又合、合而又分”的状态。在边境地区，还散居着不少部落。这种历史遗留下来的复杂状况，使边界问题的解决有着极大的难度。中缅边界的情况也是这样。一八八五年英国侵入缅甸后，划定了一部分边界，又制造了许多纠纷，遗留下不少没有解决的问题。一九四八年缅甸独立后，同中国之间的未定界问题十分引人注意就是这个原因造成的。新中国建国之初，面对许多重大而迫切的问题需要处理，因此，包括中缅边境在内的所有边界问题都没有来得及处理，采取了“暂维现状”的方针。〔6〕
缅甸同中国的云南省接壤，蜿蜒曲折的边界线呈南北走向，有二千七百多公里长。新中国成立时，中缅边界的大部分已经划定，但有三段还存在没有解决的问题。
第一段是南段，即佧佤山区的一段。这里一直居住着勤劳的佤族人，他们长期过着部落生活。一八八五年，英国占领缅甸后，它的军队从来没有到达这个地方。而那时，中国却到达了这个地区的班洪部落和班老部落。在班老那个地方有银矿，中国政府曾经动员民工去开采过。一八九四年和一八九七年，中英两国先后签订的两个条约，对这一段边界都有一些规定，但由于有关条文自相矛盾，这一段边界长期没有确定下来。为了造成既成事实，一九三四年初，英国派军队进攻班洪和班老地区，遭到当地佤族人民的英勇抗击，没有得逞。七年后，也就是一九四一年，中国面临抗日战争的严重危机时，英国又乘机借封闭滇缅公路（当时连接中国和外国的主要通道）来施加压力，强迫中国政府用换文的方式，在佧佤区划定了一条边界，把班洪和班老辖区的一块划入英国占领地，这就是人们通常所说的“一九四一年线”。不久，由于爆发了太平洋战争，双方没有来得及在这条线上竖立界桩。缅甸独立后，继承这个协定，班洪和班老在“一九四一年线”以西的这块土地被划入缅甸的自治邦——掸邦。
第二段是南畹河和瑞丽江汇合处的勐卯三角地，又名南畹三角地。这个地方是中国的领土，面积约有二百五十平方公里。过去英国在条约中也明文承认这一点。但是，一八九四年中英两国签订第一个中缅边界条约以前，英国不经中国同意，强行通过这个地区修建了由八莫到南坎的公路。到一八九七年，中英两国签订第二个中缅边界条约时，英国又以“永租”的名义取得了对中国这块领土的管辖权。缅甸独立后，继承了这个地区的“永租”关系。
第三段是尖高山以北的一段。这段边界过去始终没有划定。清朝时，有一些地方两国都没有管，由一些部落在这里散居着。英国在这个地区曾不断制造纠纷，借机扩大它的殖民领域。最严重的是，一九一一年初英国武装侵占片马。这个事件激起中国人民的强烈义愤，抗议运动风起云涌。在中国人民的强大压力下，英国政府不得不在一九一一年四月十日照会中国政府，正式承认片马、岗房、古浪三处各寨属于中国。但是，事实上，英国仍一直侵占着这个地区。缅甸独立后，继承了英国的统治。
由于中缅边界问题由来已久，问题本身又十分复杂，因此，新中国一开始处理这个问题就采取了审慎的态度，有准备、有步骤地寻求解决办法。
周恩来最早接触这个问题是在一九五四年夏第一次访问缅甸时。有一天，在使馆休息时，周恩来对姚仲明说：“要清醒地估计到，两国发表和平共处五项原则的声明后，如何先急后缓地解决一些两国关系中的实际问题，像边界问题等势将提上日程。”他要姚仲明抓紧研究，以便因势利导，避免落后于事态的发展。果然，在最后一次会谈中，吴努向周恩来提出，希望早日解决两国边界问题。姚仲明说：“周恩来真是事事想到前面了。”〔4〕当时，吴努提出这个问题的直接原因是边界南段发生的情况引起的。五十年代初，中国云南解放时，国民党军队残部李弥率几千人逃往缅甸，盘踞在掸邦地区。此后，他们不断向中国境内进行破坏和骚扰。一九五二年，中国人民解放军追剿时，进入南段“一九四一年线”以西的地方，并且在那里驻扎下来。当时，缅甸内战还未结束，无暇顾及这个地区。而到一九五四年，缅甸内战已经结束，开始向这里派遣部队。为了避免出现军事冲突，吴努希望两国政府抓紧解决这个问题。周恩来对吴努说：“希望有一点时间，把情况弄清楚后再正式商谈。”这年十二月，吴努应邀访问北京，双方第一次就边界问题全面而认真地交换了意见。在会谈中，双方的主要分歧是对未定界的认识。缅甸方面认为只有北段边界存在问题。中国方面认为南、北两段都存在问题。当时，陪吴努一起来访的吴敏登对周恩来说：“南段边界是已定界。”周恩来当即指出：“这是你们的观点。”尽管双方存在不同认识，会谈还是取得很大成效。十二月十二日，中缅两国总理发表的会谈公报中指出：“中缅两国边界尚未完全划定，两国总理认为，有必要根据友好精神，在适当时机，通过正常的外交途径，解决此项问题。”〔7〕以后，周恩来每次出访路过缅甸，都要谈到边界问题，寻找解决问题的途径。
然而，正当中缅两国领导人为解决边界问题进行积极努力的时候，一九五五年底，在中缅边界南段未定界的黄果园附近，双方的前哨部队由于误会而发生一次武装冲突。那天清晨，边界线上大雾浓密，几步外什么都看不清。中国军队巡逻到黄果园附近时，同缅甸军队相遇，由于弄不清情况，互相开了枪。事隔不久，缅甸军队在北段边界又占领了五个地方。由此，边境局势一下子变得异常紧张。更严重的是，黄果园事件发生后，缅甸《民族报》歪曲事实，攻击中国侵入缅甸，并且把两国正在协商中的问题全部公布了。与此同时，美国借这个事件大做文章，极力渲染中国正在对外“扩张”，并且支持马尼拉条约国搞了一次军事演习，制造紧张空气，威胁到东南亚地区的和平。在这种情况下，周恩来感到：“解决中缅边界问题应该加快步伐了。”〔4〕
一九五六年初，中缅两国政府就边界问题开始频繁接触。这年春夏之交，缅甸政府接连致信中国政府，主要内容是，要求中国军队撤出一九四一年线。为了慎重而妥善地解决这个问题，从一九五六年下半年开始，周恩来认真研究了中缅边界的全部情况。他要求外交部会同云南省和中国驻缅使馆等部门，把对中缅边界的调查研究工作摆到议事日程的重要地位。他一再强调，除了同缅方在交换意见中缩小分歧外，对一切有关问题都要事先认真摸透，做到心中有数，方能在同缅方交换意见时提出恰当切实的建议。他说：“如若仓促从事，反而不利于问题的合理解决。”周恩来亲自认真地查阅有关中缅边界问题的各种资料，研究中缅边界涉及的各项问题，设想解决这些问题的各种方案。他经常同有关同志一起讨论，有时请他们当场回答一些问题，有时又请他们提出需要进一步调查的题目。周恩来反复告诫他们：对如此复杂的边界问题，想当然绝对不行，若明若暗也绝对不行，一定要做到了如指掌，胸中清晰有数，才能提出好主意。
经过一段时间的深入调查和研究，周恩来认为孤立地解决这个问题对中国是不公正的。这同他两次派往边境实地考察的中国人民解放军总政治部副主任萧华得出的结论是一致的。萧华说：“这是一条比较难于承认的线，需要研究。”
八月下旬，周恩来形成一个同时解决南北两段问题的方案。这个方案得来很不容易，用毛泽东的话说是“周总理读了几本书，我们把过去的文件和书都研究了又研究”的结果。〔8〕八月二十五日和二十七日，周恩来两次会见吴拉茂，向他提出这个方案。周恩来首先指出：“应该按照吴努的建议，成立关于边界问题的联合委员会。这个委员会应该谈判解决南北两段边界问题，这样才是公道，否则就不能寻找到解决的办法。”关于具体方案，他提出：“在南段，即使我们承认一九四一年线是有困难的，但是，我们还是愿意考虑把中国军队撤离一九四一年线以西的地区。我们同时要求在北段，缅甸军队也从片马、岗房、古浪这三个同样由英国文件承认是中国的地方撤走。我们还要求缅甸军队撤出今年在北段所占领的五个地方。双方军队撤走后，我们应该保证，另一方的军队不进入撤出的地区，这样就可以把双方隔离开来，由联合边界委员会寻求一个对边界问题的恰当解决。”周恩来还强调：“北段的问题不是一个历史问题，而同南段一样，都是法律问题和实际问题。”〔9〕
会谈中，吴拉茂交给周恩来一封吴巴瑞的信，信中强调缅甸国内存在的困难，希望中国政府能够答应他们的要求。吴拉茂说：“缅甸政府处在困难的境地。特别是因为国会在八月三十日要开会，希望在此以前能解决一些问题。”周恩来表示理解缅甸方面的困难，他说：“既然缅甸政府坚持自己的意见，我们作为友邦，应该慎重地加以研究。”〔10〕同时，周恩来也严肃地指出黄果园事件发生后缅甸国内出现的一些错误舆论。他说：“中国毫无侵略缅甸的意思，我们正忙于建设，我们国内还有许多没有开发的地方，而且我们的制度也不容许我们进行侵略。至于说我们采取军事行动，那更谈不到，李弥的军队已经在缅甸多年，但是我们从来没有在报上说过一句伤害缅甸政府的尊严的话，这是别的国家所不会做的。”〔10〕
由于缅甸方面一时难于转变认识，如果双方继续就这些具体问题进行争论，只能使谈判陷入僵局。因此，周恩来决定暂时先不讨论具体问题，而先确定一个解决问题的原则，统一彼此的见解，为总的解决开拓道路。这时，国际上相继发生的埃及事件和匈牙利事件，引起缅甸方面的恐慌。为了解除缅甸方面的疑虑，周恩来在出访亚欧十一国前夕，主动邀请吴努访问中国。
从十月二十五日至十一月四日，周恩来同吴努进行了四次会谈。在第一天的会谈中，周恩来根据新中国的和平睦邻政策，以及对边界问题调查研究的结果，向吴努提出一揽子解决中缅边界问题的三点原则性建议：第一，关于南段未定界，周恩来指出：“我们承认，缅甸有权用纯法律的理由来提出这个问题，因为缅甸承继了英国的统治。国际法上有一个原则，新的政府可以承袭过去政府的既成事实，不管过去政府是被交替的或者是被推翻的。但是，我们过去都是被压迫的民族，现在独立起来了，我们应该既考虑本国的愿望，也考虑对方的愿望。我们承认缅甸有权在法律上提出这个问题。我们要求缅甸方面也承认，中国人民承认一九四一年线在情感上的困难。”周恩来还说：“我们准备把驻在一九四一年线以西地区的军队撤出。我们愿意得到缅甸政府的保证：缅甸军队不进驻我军过去驻扎的地区。”周恩来的这个要求包含两个意义：一个是立桩划界以前，军队最好不要急于进去。另一个是缅甸政府可以先派人进去做工作，因为当地民族很强悍，必须先做好工作，搞好关系，否则要出乱子。第二，关于勐卯三角地区，周恩来考虑到如果断然收回这块“永租地”，缅甸北部交通会面临严重困难，因此十分体谅地说：“中国人民认为，这块土地最好由中国收回，但是因为缅甸有公路通过，我们愿意提出这个问题来商量，究竟应该如何收回。”第三，关于北段未定界，周恩来建议：“自尖高山以北边界没有划定，我们愿意看到缅甸政府定出时限，把缅军从片马、岗房、古浪三地撤出，中国军队保证不进入这一地区，以待划定界限。”周恩来强调：“以上三点要联系起来解决，才能改变我在前边所说过的情况。这个方式比较好，缅甸的要求可以得到满足，也照顾了中国人（民）的感情，便于我们进行解释。”〔11〕这三点建议后来写入十一月五日中国政府的备忘录中。周恩来提出的这个全面而又兼顾双方利益的建议使吴努深受感动，他说：“你说不会容许边界问题来破坏中缅的友谊，我非常感激。中缅友谊正是我们设法在五项原则的基础上建立起来的，友谊非常有价值。”他赞成：“在解决边界问题的时候，要向前看，而不要向后看。”〔11〕
在二十六日的会谈中，周恩来进一步阐述了自己的意见，他提出，双方可以组成一个边界委员会，这个委员会在南段的任务是立桩，在北段的任务是划界，在勐卯三角地的任务是寻找具体的解决办法。他建议缅方，对南段问题应该“一方面说这段边界应该是一九四一年线，另一方面也承认一九四一年线是英国乘中国之危强加于中国的。现在既已成为事实，就应该维持下来。那么你们既向人民做了交代，又对中国表示了友好”。对勐卯三角地的“永租”问题，“应该想个办法来解决”，“可以同边界问题全盘联系起来研究”。对北段的划界，周恩来认为应该有一个大致的方向，按照传统习惯线划界，就是在尖高山以北、恩梅开江以东。他说：“中缅北段边界可以划到接上‘麦克马洪线’的一点为止，但是这是我们之间的一个默契”，“将来划界时，把英国早在一九一一年承认是中国领土的片马等三地划入中国。这一点现在我们也不宣布，便于缅甸做工作”。〔12〕
为了说服吴努，二十七日，周恩来又在西花厅家中单独会见他，谈话气氛十分融洽。吴努认为：“整个说来，中国政府的建议是公平的。”这使周恩来很高兴。他对吴努说：“我们不仅以这样的原则来对待中缅边界问题，而且也用同样的原则来对待我们同印度、巴基斯坦、阿富汗、苏联、蒙古、朝鲜、越南的边界问题。”〔13〕
在中缅两国的谈判中，周恩来提出了“互谅互让”的主张。对有争议的问题，他总是坚持先弄清事实的由来，抱着现实的态度，通过友好协商，寻求公平合理的解决。会谈期间，缅方认真研究了周恩来的建议。事后吴努告诉周恩来：“我和缅甸政府的一些人都感到满意，内阁的外交小组也认为周总理的建议是合理的。”〔14〕由于建议中的一些内容涉及到缅甸克钦族的切身利益，吴努请来克钦邦的三位首领吴赞塔信等前来一起参加会谈。十一月三日，会谈继续进行，周恩来向克钦邦首领耐心解释了中国这样提出问题的原因和好处。吴赞塔信十分感动，他说：“对周总理这样耐心的解释非常感谢。能这样讨论问题，就不会有不能解决的问题。”吴努在一旁也表示：“现在中国是一个强大的国家，缅甸是一个弱小的国家，中国能提出这样合理的方案，我非常满意。”
在友好的气氛中，周恩来进一步表达了他的愿望：把“与缅甸的边界问题解决好，作为典范。”〔15〕这是周恩来酝酿已久的想法。他准备以解决中缅边界问题作为开端，创造经验，提供范例，再争取逐步同其他邻国一一解决历史遗留的边界问题。为什么选择解决中缅边界问题作为处理这个问题的范例呢？周恩来曾经对姚仲明说：“边界问题是帝国主义侵入东方后遗留下来的，很复杂，无论是勘界、竖桩，还是绘制地图，我们都没有好经验，需要认真研究一下，选择一个对象来试之。缅甸与我们关系好，是和平共处五项原则的倡议者，这是我们相互之间可以谈问题的政治基础。缅甸代表了一些小国的想法，如果我们同缅甸的边界问题解决得好，对于消除缅甸对我们的恐惧心理、安定其他周边国家都会产生很好的影响。更深一层的意义是，还可以推动中国和其他国家的边界问题解决得好。”〔4〕
经过这次北京会谈，双方虽然没有形成正式协议，但是，两国领导人对如何解决边界问题在原则上达成了一致意见。周恩来和吴努在联合发表的新闻公报中宣布：“从一九五六年十一月底到一九五六年年底，中国军队撤出一九四一年线以西地区，缅甸军队撤出片马、岗房、古浪。”按照这个约定，中缅两国在一九五六年底以前分别完成撤军工作，这就在边境上先造成一种良好的和缓气氛，有利于双方冷静地研究和解决其他比较复杂的问题。
一九五六年底，周恩来访问缅甸期间，同吴巴瑞和吴努就未定界问题进一步说明了各自的观点。除此之外，双方还谈到已定界问题。吴巴瑞说：“已定界的一部分是以瑞丽江为界，而瑞丽江时常改道，使一些原来在缅甸的村庄到了中国那边，又有一些原来在中国的村庄到了缅甸这边。当缅甸村到了中国那边时，缅甸政府的行政统治并不延伸过去，而当中国村庄到了缅甸这边时，中国的行政统治就延伸过来”，希望明确这个问题。周恩来很重视这个情况，建议可以确定一个原则：“凡进入对方国境的村庄就算作对方的领土。但如果村民不愿加入该国国籍，也可允许他们回来，但这样他们就得抛弃原来在该村的财产。”〔16〕吴巴瑞同意以这个建议作为基础来解决已定界方面存在的问题。这次访缅期间缅甸人民和缅甸政府所表现出的真挚友情，更加增强了周恩来解决中缅边界问题的决心和信心。
同时，他也更深切地感到，为了巩固东南亚的和平，这个问题不能够再拖下去了。一九五七年八月七日，他在史地学家座谈会上说：我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信。一些亚洲国家很担心，认为大国必然扩张。所以要用实际行动使他们慢慢相信，争取和平共处，在十年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，陆续解决，解决后他们就放心了。
边界问题不仅仅是一个对外关系问题，同时，对国内也有很大影响。究竟应该怎样解决这个问题，还需要充分听取国内各界人士、特别是边境地区民众的意见。这正是周恩来出访回国后所要进行的主要工作之一。
中缅边界问题提出后，引起国内各界人士的普遍关心。由于这个问题是帝国主义长期推行的侵略政策造成的，曾经严重地伤害过中国人民的感情，许多人记忆犹新，国内要求改变边界现状的舆论十分强烈。中缅边界又是一些少数民族聚居的地区，两边的部落、家族、亲戚关系极其密切，却被边界线多年分割。所以，一些人对周恩来提出的“互谅互让”的原则并不是一下子能够理解和接受的。
一九五六年十一月五日，周恩来向全国人大常委会报告同吴努会谈的情况后，虽然得到会议的批准，但是，实际上不少人没有想通，有些人还提出了相当尖锐的意见。当时，周恩来正忙于做出访前的准备，没有来得及充分研究这些意见。一九五七年三月五日至二十日，政协二届三次会议在北京召开。在三月五日的全体会议上，周恩来作了关于访问十一国的总结报告。本来，他还打算根据上一年十一月五日全国人大常委会的批准和中缅两国总理会谈的公报精神，对中缅边界问题作一个比较详细的说明。但是，开会之前，他看到全国人大代表王季范、政协委员于树德、云南省代表尹明德写来的意见书后，改变了主意，决定另找时间单独谈一次这个问题。周恩来后来说：“当我发现他们几位很好的提醒的意见的时候，我觉得这个报告应该推迟，应该把各种材料搞得更充分一些，准备得更充分一些。”他还解释说：尽管解决中缅边界问题的建议已经经过一些法定手续，但是我们还要做得更细、更周到。因为“我们国家决定一个政策，根据政策进行的，不管是内政外交的措施，凡是关系大的，能够尽量地多讨论多商榷，总是对事情有好处的”。〔17〕
会后，周恩来多次邀请一些熟悉情况的专家、学者进行座谈，认真听取他们的意见。他还向原国民党高级将领卫立煌、郑洞国等了解国民党时期处理中缅边界问题的情况。周恩来听说尹明德在一九二六年曾经化装到边界北段的江心坡调查，并且几十年来一直从事对中缅边界的研究工作，十分钦佩，立即请他到北京来当面讨教。尹明德从云南给周恩来带来许多资料和地图。那几天，周恩来集中精力研究这些书和图。在他的办公桌上、地板上堆满了资料，有些字太小，周恩来就用放大镜一点一点地看，边看边画，十分专注。有时，为了搞清一个问题，他常常忙到深夜。
经过十天的悉心准备，三月十六日，周恩来在政协二届三次全体会议上，作了关于中缅边界问题的专题报告。因为事关重要，在开会的前一天，他再一次会见了尹明德、王季范、于树德，还有云南省副省长龚自知等，征求他们的意见。在会议开始前，他还在同历史学家金灿然一起研究如何划界。〔18〕这天的会场布置得别开生面，大会主席台上挂着中缅边界情况示意图。周恩来首先根据示意图详细讲解了历史上地图的变化。
为什么周恩来首先要从地图的变化讲起？因为近六十多年来，国内和国外出版的地图中，先后出现了对中缅未定界的很多很不相同的画法，这种情况不能不在广大范围内引起混乱的看法。会议召开的前一天，王季范见到周恩来时说的第一句话是：“根据地图，我感觉很大的不安。”周恩来后来说：我一下就听懂了，“王季范先生就是读图有感的人”。所以，周恩来在报告中说：“我今天从他那里学来，头一个也讲地图。”〔17〕因为是尚未划定的边界，在地图上是用虚线表示的，位置也没有固定下来。在收集到的几张历史地图中，最早的一张是清朝道光二十九年由清政府出版的《皇朝一统舆地图表》。在这张图上，中缅边界北段未定界标在中国怒江（进入缅甸后称为萨尔温江）以西的高黎贡山脉处。第二张图是清朝光绪二十九年，经京师大学堂审定出版的《中外舆地全图》。在这张图上，北部未定界也标在高黎贡山脉处。第三张图是民国六年出版的《中国新舆图》。当时，由于受到片马事件的刺激，这张图将未定界所标位置西移，把高黎贡山脉以西的江心坡标在中国一边。第四张图是民国二十二年丁文江、翁文灏等为纪念申报馆成立六十周年，采用近代制图方法绘制的。这次出版的行政总图和云南省分省地图有出入。总图中，北段未定界是以尖高山为起点，沿怒江和恩梅开江（位于高黎贡山以西）之间一直向北。云南分省图中，是以尖高山偏西北一点，把江心坡划成两块。第五张图是一九四二年国民政府军事委员会下令对上图作了修改后的地图。这张图在南段承认一九四一年线，而在北段的未定界处却把划在中国一边的面积大大扩大了，实际上是想把地图上的未定界尽量往西划，来掩饰他们在一九四一年条约中所造成的损失。这张图在人们头脑里留下了很深的印象，但并不能作为要求划界的根据。周恩来说，这五张图的变化“说明我们（的）地图是一件事，实际的情况是一件事，交涉又是一件事。这三件事并不吻合。当然实际跟交涉可能不吻合，因为交涉还没有达到。制图时要把实际和交涉之间有一个交代，可是我们过去的地图一百年来从刚才说的，一八四九至一九四八年没有交代的。所以爱国人士看到这样的地图当然很高兴”。〔17〕
既然历史上的地图存在这么多的问题，新中国成立以后又是怎样对待这个问题的呢？一九五二年中国地图出版社在申报馆出版的地图的基础上绘制了一本新图，送到周恩来处审批。周恩来认为：“这样一本地图恐怕不适宜出版”，原因是边界上有许多问题没有解决，如果批准出版这本地图，我们的四邻都会为之不安。因此，一九五三年地图出版社委托私人出版了这本地图。在这本地图上，南北两段边界都注明了是未定界，并且说明不是政府审定的。周恩来在报告中说：“今天必须跟大家说清楚，这是一种不得已的办法。”他强调说：“这一个工作，还是需要很认真的，又很慎重的；又要站稳民族立场，又要照顾到友好关系；又要划得合乎实际，又要能够不损失我们的主权。这的确是一件艰难的工作。”〔17〕
中缅边界的交涉从清朝末年开始，经过了清政府、北洋政府和国民党政府，整个交涉过程实际上是中国人同帝国主义侵略者作斗争的过程。周恩来在报告中指出：“我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界最主要的根据，历史的根据。”他高度赞扬了历史上“这种爱国主义立场是对的，与帝国主义必须寸土必争”。同时，他又指出：“现在两个国家的情况发生了根本的变化，所以新的问题又出现了。从过去由英国占领的缅甸来说，已经取得民族独立，成为独立的联邦共和国。中国也结束了半封建半殖民地的地位，成为社会主义人民共和国。两个国家的制度虽然不同，但彼此之间建立了友好关系。在这个基础上来解决问题不能相同。”周恩来强调，要解决中缅边界问题，“必须解决得是公道的、合理的，能够给人家一个范例，就是中国现在解决边界问题是合理的，使大家放心，能够和平共处。这是一个现实的态度，也只有这样才能实事求是地处理我们国家的边界问题。方法上只能经过谈判，不能采取别的办法，军事紧张应该把它消除。”
在中缅边界问题中，最伤害中国人民感情的是南段的“一九四一年线”。既然这条线是帝国主义强加给我们的，为什么还要承认它呢？这是到会代表普遍存在的思想问题，也是必须回答的问题。周恩来说：“如果否定一九四一年线，就要修改条约，或者重新废弃这个条约，这就使人家感觉过去历史上所有划界的条约都可以改变，绝不是一个条约为止。一九四一年线是乘人之危不公道的条约，但是那是已经签订的边境条约。而这个地方两国都不是直接统治的，我们按照现在办法解决比较否定了重新划要好得多。两个利弊相比，两害相权取其轻。所以一九四一年线我们顶多提出某一点斟酌，而不是给他来一个否定。”这是符合国际惯例的。对北段，中央采取低的方案，只提出归还片马、岗房、古浪三个寨子，而不提出过分的要求，许多政协委员也想不通。周恩来解释说：“我们的目的是求和缓，而引起一个很大的紧张，这很不利。”他还说：“这是我在人大常委会报告里着重谈的，得到人大常委会批准的主要根据。因为现在两国的情况不同了，是友好的国家，所以我们提出的解决北段的要求不能过高。我们的历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决。”
围绕周恩来的报告，政协会议上展开了热烈的讨论。许多人转变了认识，开始从全局的高度来重新认识这个问题。尹明德的发言很有代表性。他说：
“这次政府对于中缅边界所以及时提出协商解决的方针，是为了争取和缓世界局势，搞好我们的和平建设；为了争取亚非国家，打破帝国主义的包围，扩大它的缺口；为了在新型国际关系上做一个示范。因此，对于南界采取以一九四一年线为协商的基础，是极其正确的。这不仅仅是一个中缅边界问题，而是使中缅两国更能加强友好关系的问题，是使亚非国家对我国更加友好亲善的问题，政治意义极其重大。所以我完全同意和衷心地拥护。”〔19〕
靠近缅甸的云南省是一个少数民族聚居的地区。边界问题处理得好坏也直接影响到民族关系问题。为了把工作做得更加细致周到，三月二十八日，周恩来离开北京经成都到昆明。在昆明期间，周恩来多次召集云南省各界、少数民族代表参加的有更广泛代表性的座谈会，认真听取他们的意见。针对一些人认为中央解决中缅边界的方针是“吃亏太大”，使他们“情有难安”的思想情绪，〔20〕周恩来进行了耐心的说服工作。三十一日，周恩来在云南省政协会议上重申了三月十六日的报告精神，着重强调了这样解决问题的重要意义。他说：“我们把中缅边界谈好，使四邻相安，这样可以起示范作用，争取亚洲国家和平共处，也有利于社会主义国家的和平建设，使我们国家强大起来。”〔21〕四月二日，周恩来在云南各界中缅边界问题汇报会上又进一步强调了同缅甸解决好边界问题的国际意义。周恩来的一系列讲话和报告，使“多数人脑子打开了，懂得大道理了”。昆明工学院召集人赵建中在汇报中说：“对总理为人民利益而博访周咨搜集资料和周到深刻慎重考虑问题的服务精神，十分钦佩。”他还说：“总理报告不但具有政治、外交、历史、地理和政策的丰富知识，而且贯穿着历史唯物主义和辩证唯物主义的精神，说服教育的力量极大，听了报告等于上一次政治和教授法的示范课。”〔20〕以后，在划界的实际工作中，又努力对边境地区少数民族的利益作了细致和周到的照顾，如：通过合理调整，尽可能保持每个村寨的完整，分别划归中方或缅方；对大量边民过界耕地的处理，采取交换或补贴的办法等。经过周恩来的辛勤努力，有效地统一了国内各方面的思想。
四月三日，周恩来返回北京。七月九日，他在一届人大四次会议上全面阐述了中国政府关于解决中缅边界问题的立场。报告首先回顾了中国政府处理这个问题的大致经过和所遵循的基本政策。周恩来指出：
“我们的国家自从开国以来在国际事务中一贯奉行的政策，就是争取世界局势的和缓，争取同世界各国，特别是同我们的邻国和平共处。这个政策有利于我们国家的社会主义建设，也符合于世界各国人民的利益。我国政府在处理中缅边界问题时所根据的，也正是这个基本的和平外交政策。”
“中缅两国之间的边界问题，正像其他亚非国家之间的许多悬而未决的问题一样，都是帝国主义长期侵略政策所造成的。现在，中缅两国都已经取得独立，都在努力为本国的和平建设争取一个和平的国际环境。中缅两国又是同印度一起首先倡议和平共处五项原则的国家，我们都珍视自己的民族独立和民族利益，我们都深刻地认识到，只有通过和平共处和友好合作，才能更好地维护我们各自的民族独立和民族利益。但是，帝国主义者却从来没有停止利用亚非国家的分歧在这些国家之间制造紧张和不和，竭力企图重新对这些国家实行‘分而治之’的侵略政策。针对这样的情况，我国政府在同缅甸政府商谈中缅边界问题的过程中，一向强调双方相见以诚，按照五项原则友好协商，求得一个公平合理的解决。这样，中缅边界问题的解决，不仅会使中缅两国的友好关系得到进一步的巩固和发展，而且还将有利于亚非国家的团结。我国政府在解决中缅边界问题上所采取的立场，是从维护我国的民族利益出发的，同时也是从促进中缅友谊和亚非各国团结的利益出发的。”
面对中缅边界问题复杂的历史背景和由于历史情况造成的在广大范围内引起的对中缅边界未定界的混乱的看法，周恩来在报告中强调：
“在处理中缅边界问题的时候，必须认真地对待历史资料，必须以正确的立场和观点对历史资料进行科学的分析和判断，把可以作为法理依据的历史资料同由于情况变化只有参考价值的历史资料加以区别。同时，更要注意到中缅两国已经发生的具有历史意义的根本变化，那就是，中国和缅甸已经分别摆脱了原来的半殖民地和殖民地的地位，成为独立的和互相友好的国家。缅甸政府继承了原来受英国统治的地区，不同民族的自治邦同缅甸本部组成了缅甸联邦。我国政府接管了国民党政府所管辖的地区。在处理中缅边界问题的时候，必须注意到这些历史变化，同时也要按照一般国际惯例来对待过去签订的有关中缅边界的条约。只有把以上各点结合起来考虑，才能够正确地运用历史资料，求得中缅边界问题的公平合理的解决。”
“中缅边界问题直接地关系到聚居在中缅边境的各民族的利益。因此，在解决中缅边界问题的时候，就特别需要照顾这些民族的利益。我们知道，两国之间的边界把聚居在边境的同一民族划分为二，是常见的事。这是历史发展的结果。在中缅已定界的各段，在我国和许多其他邻国的边界上，我们都可以看到同一个民族分居边界两旁的情况。我们在解决中缅未定界问题的时候必须事先估计到，有关民族被边界线分隔是难以避免的。鉴于这种情况，我们就更加需要同缅甸政府协商采取措施，使将来划定的边界成为和平友好的边界，进一步发展两国边民之间的亲密联系。”〔22〕
七月十五日，全国人大一届四次会议批准了周恩来的报告。此后，中缅边界问题开始进入新的阶段——具体协商阶段。
谈到具体问题，双方的分歧又出现了。
人大会议召开前，一九五七年二月四日，周恩来收到吴巴瑞的来信。这封信实际上是缅方对一九五六年十月周恩来向吴努提出的“双方各有得失的连锁方案”的理解和回答。由于国内的压力，吴巴瑞还是希望中国政府能够接受缅甸独立时从英国手中继承下来的边界状况，即在南段承认“一九四一年线”；在中段把勐卯三角地无条件地由缅甸支配；仅有的修正是，在北段把包括片马、岗房、古浪在内的五十平方英里土地交还中国。〔23〕当时，中国国内要求改变英国统治时期边界状况的舆论十分强烈，商谈具体方案的时机还不成熟，因此，周恩来没有马上答复。三月底，周恩来在昆明时，会见了正在那里访问的吴努，口头说明了中国方面的意见。内容是：“在北段，我根据地形和双方行政管理的方便，并且根据过去英国在致清政府的正式文件中承认中国在小江流域的管辖范围，要求把归还中国的片马、岗房、古浪三地面积划得比缅方所建议的较大”；关于勐卯三角地，“中国不准备收回，但是要求在一九四一年线作调整，即换回该线以西的班洪、班老等地区”。周恩来建议：“将来中缅边界商妥后，由中缅两国签订新的边界条约，替代一切旧的边界条约。”〔24〕周恩来这样提出问题主要是从两方面考虑：一方面，勐卯三角地作为中国的领土理应交还中国，但是这样做会给缅甸的交通造成困难；另一方面，班洪和班老一直同中国关系密切，两个部落的头人都住在中国境内，而缅甸政府过去从来没有管辖过。此外，班洪和班老两部落在一九四一年线以西的辖区面积也比勐卯三角地的面积小。这样做，既贯彻了废除勐卯三角地“永租”关系的原则，也便于中国政府去说服中国人民接受以“一九四一年线”为基础来进行谈判，使中缅双方的利益和实际困难都得到适当的照顾。
这次会谈后，按照吴努的建议，由周恩来以书面的方式提出双方的保证：这就是“为了巩固和进一步发展中缅两国在和平共处五项原则的基础上所建立起来的友好关系，中缅两国同意在两国边界问题得到最后解决的同时，签订一个体现友好合作和互不侵犯原则的友好条约，双方互相保证不参加针对另一方的军事集团”。〔25〕
五月二十一日，吴努来信催促周恩来对吴巴瑞二月四日信中所提出的意见做出正式答复。六月七日周恩来约见缅甸驻华大使吴拉茂，告诉他：“关于中国方面的正式复信，那需要在人大开了会批准了政府的方针后才能回答。因为，如果不经过人大的手续，人民代表可提出责问政府。”〔26〕人大会议结束后，周恩来立即致信吴努，并附上三张地图，正式提出中国政府对解决中缅边界问题的各项具体意见，并以此作为对吴巴瑞二月来信的正式答复：
一、关于尖高山以北地区，中国政府重申，中缅边界的最北部分，即从伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按照一九五六年十月至十一月你访问北京期间我们共同谈定的习惯边界线划界；至于伊索拉希山口至尖高山的一段，中国政府重申除片马、古浪、岗房三处各寨地区应该归还中国以外，原则上同意以怒江、瑞丽江、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界；至于应该归还给中国的片马、古浪、岗房三处各寨地区的面积，中国政府根据历史上可以依据的事实和双方行政管理的方便等因素，提出如附图二所示的具体建议，希望缅甸政府能够予以同情的考虑和接受。
二、关于佧佤地区和勐卯三角地区，一九四一年六月十八日由当时中英两国政府经过换文在佧佤地区划定的界线，是英国强加于中国而为中国人民所不满的一条界线。但是，考虑到中缅两国之间现存的友好关系，中国政府除要求对这条线作某些调整以外，同意在佧佤地区基本上按照这条线定界。中国政府所要求的调整是把一直同中国关系密切的班洪部落和班老部落在一九四一年线以西的辖区划归中国，中国政府建议调整的地区面积见附图三。如果缅甸政府同意中国政府的调整建议，中国政府愿意把属于中国而在一八九七年永租给英国管辖的勐卯三角地区，永久地移交给缅甸联邦，成为缅甸联邦领土的一部分。中国政府认为，以上各点具体建议应该作为一个整体联系起来考虑。
信中提出：“为了使这种新的情况能够以庄严的条约形式肯定下来，中国政府建议中缅两国签订一个新的边界条约，以代替一切旧的有关中缅边界的条约。在新的边界条约中，将包括过去已经划定、无需加以更改的各段边界和即将由我们双方划定的各段边界。”信中还表示，为着尊重缅甸的独立和主权起见，中国政府愿意在新的条约中声明，放弃一九四一年六月十八日中英两国政府换文中规定的，中国有权参加炉房银矿经营的权利。中国政府希望缅甸将单独经营炉房银矿，而不让其他国家参加经营。〔27〕
从这封信和吴巴瑞二月四日的来信可以看出，中缅两国在如何解决边界问题的具体方案上存在两点明显的分歧：一、关于片马、古浪、岗房三地，原则上已确定归还中国，但是，在归还的具体面积上，吴巴瑞信中提的小一些，周恩来信中提的大一些。二、关于勐卯三角地，双方都同意取消永租关系，求得合理解决，但是，吴巴瑞信中要求无条件划归缅甸，而周恩来认为应该对“一九四一年线”做一些调整。这是两个“症结性的问题”。
为了说服中国接受缅甸方面的意见，一九五七年九月下旬，吴努派缅甸联邦最高法院首席法官吴敏登率缅甸友好代表团来到北京，向周恩来通报缅甸国内的情况和对周恩来七月二十六日信的反应。
九月二十七日，双方举行第一次会谈，吴敏登除了坚持吴巴瑞信中的立场外，又提出一个新的问题引起周恩来的注意。这就是边界北段从伊索拉希山口的一段到底富山口的一段，也就是中国称为“习惯线”，而缅甸称为“麦克马洪线”的一段边界，在吴巴瑞信中所附的图上和周恩来信中所附的图上有很大的出入。所谓“麦克马洪线”是中国和印度接壤的一段边界线，它是一九一四年英国代表麦克马洪同中国西藏地方当局背着中国政府用秘密换文的方式产生的，中国历届政府都没有承认过，而一直称它为“习惯线”。当时，缅甸和印度都是由英国统治的，这条线一直划到缅甸境内，从伊索拉希山口至底富山口是其中的一段。新的问题就是：究竟什么是习惯线？吴敏登说：“缅甸认为应该按伊洛瓦底江流域，因为这是符合地形的。在一九一四年那张临时版地图上是注明了经纬度的，但是，如果按经纬度，可以发现是没有包含地形的。在麦克马洪的备忘录中，讲得比较含混，说以伊洛瓦底江和布拉马卜特拉江的分水岭为界。实际上，缅甸认为只提伊洛瓦底江流域就可以。自然，这些地方非去看看才能知道。我们很难说我们的地图就是正确的。但是，它能代表伊洛瓦底江流域。如果中国能接受伊洛瓦底江流域为界就容易了。”他还谈到：“在一九一四年原图上独龙江直流到我这张图上的红线（麦线），而经勘测后发现是流到我这张图上的蓝线（吴巴瑞信中图），因此现在采取红线就是没有意义的。”〔28〕周恩来十分注意地听他讲完，没有马上回答，只是对他说：“你提出的是个新问题，这很值得研究，这倒是一个重要的发现。”〔28〕
十月三日，周恩来第二次会见吴敏登，回答了他九月二十七日提出的问题。关于“麦克马洪线”，周恩来指出：“去年在北京，我曾对吴努说过，这条线是不公平的，也是不合法的。它所以是不公平的，是因为当时中国并不了解那个地方的地形，当时的达赖喇嘛之所以没有反对也是因为不了解，因此是强加于中国的。它所以是不合法的，是因为它是由英国和西藏简单地换文确定的，是个密约。当时中国政府没有加以批准，这在中英文本上都是注明了的。因此，我们是很不愿意承认这条线的。但是为了中缅友好，为了安定我们之间的边界，我们在中缅边界这一段愿意按照习惯线来解决。”周恩来在研究两张地图时发现，它们之间对习惯线不同的划法，造成面积的差别达一千多平方公里，这比片马、古浪、岗房和缅甸用来交换勐卯三角划地加起来的面积还大。如果按照吴巴瑞信中所附图来划界，中国就要损失很多土地，这显然是不公正的，也是中国人民所不能接受的。那么，究竟怎样才能公正地解决这两条线的出入呢？周恩来说：“我的看法是进行实地勘察”，同时，也要“根据友好关系来考虑”。他指出：“如果勘察的结果缅甸确实管到那个地方，中国可以否定麦克马洪线，因为我们本来就是不愿意采用麦克马洪线。”〔29〕为了有利于问题的解决，周恩来还提出四点建议：一、中缅边界问题的原则已确定，可以暂时不忙于解决具体问题，但不停止工作；二、按照吴努在昆明的建议，成立联合边界委员会，由双方委派首席代表和其他代表组成。这个委员会可每月或每两月谈一次，继续处理边界问题；三、共同进行勘察；四、先签订两国友好条约，规定互不侵犯，互不进行领土扩张。吴敏登认为周恩来解决问题的态度和所提出的方案是“眼光远大而体谅的”。他说：“我感到放心了，因为两国总理所确定的原则仍然是完整的而没有改变，目前双方的分歧仅仅是如何执行这些原则的问题。”〔29〕
十月十日，双方举行第三次会谈。吴敏登转达了缅甸方面的意见，说：“缅方认为吴巴瑞信中方案是对缅甸最愉快的方案，其中包含中国需作的小小的牺牲。但中国是一个大国，又是宽宏大量的，因此是可以作这种让步的。”他还列举了缅方坚持这些意见的所谓“法律依据”，强调，在边界委员会动身前往勘察前，应该确定原则，原则应该是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水岭”。〔30〕
尽管在谈判中，周恩来一向照顾到缅甸方面的困难，但是，在原则问题上他是从来不让步的。对吴敏登的谈话，周恩来立即做出明确回答：“中国政府了解缅甸政府的愿望和困难，当我们考虑答复你们所提出的建议时，我们会把它们考虑进去。但是，你今天提出了一些法律依据，自然你也指出这是过去的历史，只能供作参考，而不能作为谈判基础，因为那些条约是过去英国签订的条约。我今年在政协和人大会议上报告时都曾指出历史资料只能用作参考，因为按历史来谈是谈不清楚的。另外有一部分历史材料到现在还起法律作用，主要是并且特别是关于边界问题的，这是要考虑的，可以作为谈判基础的一部分。但是更重要的是根据新的情况，根据两国的友好关系。新的情况就是两国都已独立，并根据五项原则互相表示友好，而实际上也是友好的。”周恩来告诉吴敏登，他七日到北京天文馆参观，增加了一点新知识，人们看看这些眼光就远大了。他说：“我现在愿意加一点新意思：现在已有了人造卫星，不久就可到月亮（上）去，而我们还在争论边界问题，未免太小。”〔30〕对所谈的具体问题，周恩来进一步强调了中国政府的立场和困难。他说：在北段，从伊索拉希山口至底富山口的“习惯线”，我们不愿用“麦克马洪线”这一名称，因为我们不愿承认英国和西藏订的密约，它是地方政府订的，未经中国政府批准，而且目前西藏政府也反对这条“密线”，认为它是不公平的。确定“习惯线”必须经过勘察。对勐卯地区，我们为了友好，认识到交换是比较好的方法，如果吴努照顾我方的困难，同意在昆明谈判的基础上继续努力，那么我们愿意在片马地区的面积上作让步。考虑到双方在有些问题上还会有些出入需要解决，周恩来还向吴敏登表示：我们愿意等待，“在一切问题都顺利解决后，我们再签边界条约。但是从现在起到签订边界条约时止，可以作为准备时间，作为进行准备工作的时期，而不是僵持时期”。〔30〕
周恩来所以能在谈判中做到对实际情况了如指掌，事事成竹在胸，提出切实中肯的意见，是同他对人民利益的高度责任心和极端认真细致的工作态度分不开的。当时担任昆明军区司令员的秦基伟回忆道：
“周总理办事极为认真。向他汇报工作，说‘大概’、‘可能’、‘差不多’这些字眼，是注定要挨批评的。他要求汇报一定要准确、实在，决不能模棱两可。有时我们自以为准备得充分又充分了，可总理深入地从不同角度三问两问，又能把我们问倒。这时总理总是态度温和地说：汇报得很好，那几个问题你们再下去调查核实一下。
“总理的记忆力和换算力是非凡的。和我们谈话时，一些全国性的经济数字，历史上哪个朝代距今有多少年，外国哪个国家大约有多大面积、多少人口，多少亩换算成多少公顷，多少市斤（当时是十六两制）换算成多少公斤，他都是随口就能说出。最令我惊讶不止的是，在我国和缅甸关于领土所属问题的争议上，他竟能随口说出有争议的几个村庄的名字和面积，这使我深感敬佩，深受教育。这是天分问题吗？不！我认为这反映出周总理看文件、材料极其认真，看过的东西都能印在脑子里。”〔31〕
一九五七年十二月，缅甸联邦副总理吴觉迎率领的缅甸经济考察团和吴巴瑞率领的缅甸友好代表团先后到达北京。周恩来陪同他们到杭州等地参观后，在上海继续就两国边界问题进行会谈。周恩来又做出进一步的努力，同意缅方提出的除独龙江流域外，这一段边界基本上沿着分水岭去勘察，看看是否符合地图的情况，然后加以肯定。他说：“目前中缅边界问题看来还不容易立即解决，考虑到你们的困难，并且为了推动两国就边界问题尽速达成协议，我们建议两国先成立边界委员会，首先勘察伊索拉希山口至底富山口的一段中缅边界线。在这段边界上，除独龙江流域外，可以大体按照分水岭进行勘察。这样就给解决边界的其他部分创造了有利条件。我们可以接着逐步解决片马三处各寨问题和勐卯三角地同班老、班洪交换的问题。如果边界委员会能在今冬成立，经过明年一个春天的准备，待大雪融化以后，就可以开始勘察，估计三四个月可以完成。”周恩来恳切地说：“我们的这一建议，希望能获得缅甸政府的同意。”〔32〕
但是，缅甸方面对这个建议迟迟没有答复。直到第二年四月，吴拉茂才向陈毅转达了缅甸方面的意见。主要内容是：一、关于从伊索拉希山口至底富山口的一段边界，缅甸政府仍然希望双方先确定以分水岭为界，然后进行勘察，而不赞成中国政府所提出的首先基本上沿着分水岭进行勘察，然后加以肯定的建议；二、关于片马、古浪、岗房地区，缅甸政府同意归还中国，但是要求对吴巴瑞总理一九五七年二月四日给周恩来的信中所建议的交还地区的范围不作任何修改；三、缅甸政府难于接受中国政府所提出的由缅甸将班洪、班老部落在一九四一年线以西的辖区划归中国以换取属于中国的勐卯三角地的建议，要求中国政府同意由缅甸政府继续保持对勐卯三角地的“永租”关系；四、缅甸政府希望双方迅速达成协议，并组织联合边界委员会，勘察两国最北段边界情况，但是，认为必须先就前三点达成原则协议，才能着手组织这个委员会和进行实地勘察工作。〔33〕
这些意见，中国人民显然是不能同意的。七月三十日，周恩来在致吴努的信中坚持原有立场并进一步协调说：一、关于伊索拉希山口至底富山口的一段，为双方尽速消除还存在的分歧，中国政府认为，从速成立边界委员会，并且派出勘察队去勘察这段边界，可能仍是最切实有效的办法；二、关于片马、古浪、岗房三寨地区，我们双方已经在原则上达成协议，承认这一地区应该归还中国，至于面积大小问题，双方就整个边界问题作进一步友好协商的过程中，是不难解决的；三、关于勐卯三角地如何用适当的方法来废除它的“永租”关系，这在当前是“症结性的问题”，中国政府从来没有说过以勐卯三角地交换片马、古浪、岗房地区的话。事实上，这两个地区依照法理都应该归还中国，两者自然不能交换。因此，我希望缅甸政府愿意回到我们双方已经协议了的废除“永租”的原则上来，重新考虑中国政府提出的废除勐卯三角地区“永租”的具体办法。
延伸阅读
----毛泽东传(五十七):《关于正确处理人民内部矛盾的问题》和 整凤反右(下)
由于在这些“症结性的问题”上，双方思想认识上的差距一时难于统一，问题不得不拖了下来。但是，周恩来这一年多的努力并没有白费，他所提出的原则和解决问题的具体办法为两年后最终顺利解决这个问题打下了坚实的基础。一九五八年八月，根据周恩来的提议，成立了由陈毅领导的边界委员会，继续为解决边界问题进行积极的准备。周恩来始终关怀着这项工作。他叮嘱委员会的中方负责人：解决中缅边界问题，既要雷厉风行，尽快完成，又要扎扎实实，不留后患，力争一气呵成，以免出现拖而不决的局面。在后来的日子里，中缅双方协商中有时难免出现争论，周恩来总是平静自若，坚持以和平共处五项原则为指导，摆事实，讲道理，进行疏导，耐心协调双方思路，促使对方进一步考虑，从不伤害对方的自尊心，赢得了缅甸朋友的尊敬和信任。双方虽然一时还没有达成一致意见，但是，中缅边界始终保持了和平稳定的局面，解决中缅边界问题的工作也始终积极而艰难地向前推进，终于使问题得到解决的时机日趋成熟。中缅两国之间的友好关系，在这个过程中变得更加亲密。其他邻国的情绪也趋向稳定。它所产生的影响是十分深远的。
