这时，国内经济建设却面临着十分严峻的形势，“大跃进”所导致并不断积累深化的经济困难越来越突出地暴露出来，终于造成极为严重的后果。
这些问题的暴露，有一个逐步发展的过程，并不是所有人在最初就能清醒地看到的。庐山会议结束后，在全国范围内掀起了反右倾、鼓干劲、争取新的“大跃进”的高潮，许多人头脑再度发热。一些人指责八届六中全会以来对生产指标的调整是不对的，甚至说：“反右反早一点可以不调整。”对这些言论和思想，周恩来多次提出批评。他指出：“调整指标是必要的，是实事求是的”，“调整指标同反右倾是两回事，要区别开来”。他反复说明：调整指标是把不实的东西去掉，落实以后可能稍微低一点，这是“为了站稳脚跟，继续前进，争取超过，那是积极的，而不是消极性的”。但是，这种努力终究无法阻挡“左”的错误重新泛滥开来。
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周恩来从庐山回到北京后，一面处理中印边界第一次武装冲突问题，一面根据毛泽东在庐山会议的提议，立即抓紧落实一九五九年国民经济计划的指标，主要是钢的生产指标。这时，离年底只有四个月的时间，虽然国务院根据八届八中全会的建议，在八月十六日向全国人大常委会提出将钢的生产指标（不包括土钢）从年初确定的一千八百万吨调整到一千二百万吨，但是要完成它仍不是一件容易的事。十月中旬，周恩来先后到河南、陕西、甘肃、内蒙古等地视察洛阳第一拖拉机厂、三门峡水利枢纽工程、兰州炼油厂、包钢等，帮助解决生产中的实际困难。在包头期间，周恩来参加了包钢一号炉的剪彩庆祝大会。他鼓励工人们要为新中国成为一个现代化的社会主义强国做出贡献。十二月，周恩来又到东北视察，并参加东北三省协作会议。由于当时正处在反右倾的高潮中，各地区、各部门一味追求高指标，盲目跃进的势头无法遏制，在争取完成一九五九年国民经济计划的过程中，出现拼设备、拼资源和国民经济比例严重失调的情况。到年底，钢产量完成一千三百八十七万吨，超过调整后的指标，比上年增长百分之七十三点四。但是，全国农业总产值在一九五九年比上一年下降百分之十三点六。这是建国以来农业生产第一次出现下降现象，下降幅度之大，也超过以后下降年份中的任何一年。其中，粮食总产量比上一年减少百分之十五，但由于虚报产量和城镇人口大量增加，粮食征购量却比上一年增加百分之十四点七，农民口粮大幅度减少。它的背后隐藏的是一场即将席卷中国大地的严重经济困难。
一九五九年国庆的到来，标志着中华人民共和国已经走过了十年的探索历程。在这艰辛的十年中，中国人民取得了伟大的成就，也从正反两个方面积累了许多经验。周恩来在国庆十周年时发表的《伟大的十年》一文，反映了这两方面的情况。与此同时，中国共产党人也从“大跃进”以来遇到的挫折中开始感到，对社会主义经济和社会发展规律的认识还很不够，不少人对社会主义的基本任务是什么、社会主义和共产主义的区别是什么等等都没有搞清楚。为了解决这些问题，毛泽东曾经多次倡导读书，希望通过这个办法，“使自己获得一个清醒的头脑，以利指导我们伟大的经济工作”。〔3〕最初拟定庐山会议的议程时，毛泽东提出的第一项任务就是读书，他说：“不要整年整月事务主义，搞得很忙乱，使他们有时间想想问题。”〔4〕这个愿望由于会议后期错误地批判彭德怀而没有能够实现。一九六○年初，毛泽东再一次号召全党开展读书活动。他指定读的书是苏联的《政治经济学教科书》（一九五九年一月第三版）。当时中国和苏联在如何认识和建设社会主义的问题上已经出现明显的分歧，为什么毛泽东还要求全党读这本书呢？他曾经这样回答：对社会主义的探索，在理论上成系统的东西还不多，除了斯大林的《苏联的社会主义的经济问题》外，只有这本书。他说：这本书“缺点有，但比较完整”。
一九五九年十一月初，刘少奇在海南岛首先组织了学习这本书的读书小组，得到毛泽东的肯定。一九六○年一月十七日，毛泽东在上海会议上建议：中央各部门、各省、市、自治区都要以第一书记挂帅，组织读政治经济学的小组，先读这本书的下半部，五一节以后读上半部，读的方法是用批判的方法，不是用教条主义的方法。他说：“你不读，我们也不了解苏联，不了解他讲些什么事情，同时我们要写教科书，也没有比较。”〔5〕随后，毛泽东也组织了一个读书小组。一九六○年初，全党掀起学习政治经济学的热潮。
这年二月，周恩来挤出时间到广东从化组织读书小组。去从化前，他先参加了一月七日至十七日在上海举行的政治局扩大会议，讨论一九六○年度的国民经济计划。随后，在二月六日至十日，先后到海南岛榆林海军基地、兴隆华侨农场、文昌县和儋县等地视察，特别关心如何在亚热带种植橡胶树。到海口后，在同中共海南区党委领导人谈话时，嘱咐他们一定要做好开发海南的规划。周恩来满怀憧憬地说：“三年小变，五年大变，八年全部变。到那时，到处是热带作物，到处是花园芬芳，真是南海一明珠。”〔6〕
二月十三日，周恩来到达从化。参加这个读书小组的有李富春、陶铸、宋任穷、吴芝圃、许涤新、胡绳、薛暮桥、王鹤寿、吕正操、陈正人等。事前，周恩来曾委托薛暮桥进行准备。读书小组用三个星期时间，把《政治经济学教科书》的社会主义部分通读了一遍。胡绳在会上宣讲了参加毛泽东读书小组的同志整理的关于“毛泽东读《政治经济学教科书》下册的笔记”。周恩来学习十分认真，薛暮桥回忆说：“每天上午讨论三个小时，总理没有一次缺席，下午他又忙于处理从北京报来的重要工作。”〔7〕在学习期间，周恩来作了两次系统的发言。他联系苏联的经验和教训，对中国的社会主义建设进行了理论上的反思和总结。
二月二十三日，周恩来在第一次发言中主要谈过渡时期的问题。他说：中国十年的历史证明，这个过渡时期要贯穿从资本主义到共产主义的整个时期，是一个比较长的过渡时期，任务是两句话，“把革命进行到底”，“生产力不断提高”。周恩来认为，过渡时期的方针有五条：第一，认真贯彻“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。他解释说：“上游”就是客观存在，是无止境的；如何争？要鼓足干劲，发挥最大限度的主观能动性；多快好省就是有计划按比例地发展。第二，两条腿走路。一九五九年五月三日，周恩来对文艺界人士的讲话中曾说过：“两条腿走路，就是对立的统一。”“对立统一本身就是两条腿，既要有机地结合，也要有主导方面（也就是矛盾的主要方面）。这是我们的哲学思想，也是我们的重要的工作方法。”〔8〕周恩来在这次学习发言中说：苏联的教科书不注意这个问题，有片面性，而我们提倡两条腿走路“就是要对事物进行全面的分析，要排除片面性”。第三，五大革命：包括经济方面的三大改造，政治思想方面的百花齐放、百家争鸣，以及技术革命、文化革命、所有制方面的革命，“在过渡时期缺一不可”。第四，四个现代化。周恩来指出，它的主要内容是：“工业、农业、科学、国防四个现代化”。这个提法比他在一九五四年第一次提出的“四化”内容，即“现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防”〔9〕又进了一大步。第五，逐步消灭三大差别。〔10〕这五条方针反映出周恩来那一代中国共产党人试图摆脱苏联的模式，走出一条适合中国国情的社会主义道路所做的努力。
二月二十五日，周恩来作第二次发言，主要讲如何发挥人的思想的能动作用。这是教科书中讲得不够的地方。周恩来指出：“在生产关系革命，也就是经济革命的同时，要不断进行上层建筑的革命，也就是通常说的思想意识的革命。思想意识的革命常常是居先的，只有思想先变革了，才能变革所有制。”但是，“思想认识又常常是落后于客观现实的。先驱者的作用，就是在事物还处在萌芽状态，甚至还在胚胎之中就能认识它，并推动人们去认识它，实现它。马克思、列宁的作用就在于此。所以，我们要认识思想意识的领先和落后两个侧面。有时思想就是认识了，但事物在不断发展，一时认识了，一时又不认识，这个问题认识了，那个问题又落后了”。那么究竟怎么来解决这个矛盾呢？周恩来强调应该“不断认识”，“学到老，做到老”。周恩来认为中国共产党正是本着这种精神，在探索适合中国国情的社会主义建设道路过程中，形成了自己的思想体系，这就是毛泽东思想。周恩来说：“要把毛主席的著作前后贯穿起来看。至于整理毛泽东思想，要靠秀才，更重要的是靠少奇、小平同志这样的党的领导人来总结。”周恩来还说：“把毛泽东思想学好一点，我们批判教科书、写论文才有武器。”〔11〕
三月二日，读书小组最后一次会上，周恩来作总结，着重阐述了毛泽东思想和马克思列宁主义的关系。他说：“不能把毛泽东思想说成是个人的，更不能和马克思主义割裂开。我们把毛泽东思想说过了不好，毛主席也不会同意的。”周恩来指出：“中国是个大国，革命又在发展，必然生长出自己的理论家。毛泽东同志创造性地发展了马列主义，是有他的历史条件的，有他的发展背景的。毛泽东思想是有他的根的，这个根当然首先是人民革命运动，理论基础还是马列主义，是马克思主义理论与中国革命实践的结合。这个结合不仅是运用了马克思主义，而且发展了马列主义。”周恩来还指出：毛泽东思想是在中国的土地上发展起来的，是马列主义的普遍真理，但也不能要求别人照抄，马列主义要创造性地运用。〔12〕
三月六日，周恩来回到北京。他发现西花厅的家发生了变化。原来，主管行政生活和警卫工作的秘书何谦为周恩来的健康考虑，把他从来没有装修过的住所修缮了一下。这次装修只是在潮湿的砖地上铺了木板，从厨房到饭厅打了个带棚通道，为了改善室内光线，把顶灯改了一下，窗帘换成白色的。因为走廊立柱的油漆全掉了，太破旧，也漆了一下。周恩来一进门就愣住了，发了脾气：国家正面临着经济上的严重困难，怎么能带头为自己修房呢？他感到十分不安，当晚没有在那里住，住到了钓鱼台。周恩来对何谦说：“你跟我这么多年了，早就知道我这个人的脾气，我的心思。房子不是不能修，可是不能修得太好嘛！现在要我去住，我心里不好受，要是我总不回去住，你们心里又不好受。这样吧，你们把屋内陈设全换回原来的东西，我回去住。”这件事使何谦“既受教育，也受感动”。〔13〕
这个时期，中国共产党对如何进行社会主义建设，在理论上进行了一些有益的探索，但实践中还在继续走着弯路。当时提出的一九六○年经济建设的总方针是：“在一九五八年和一九五九年连续跃进的基础上，要争取一九六○年国民经济的继续跃进。”
年初的时候，周恩来已经看到：“今年又有‘左’的苗头。”〔11〕他在从化学习时说到：“总不能天天跃进，总有波浪。”〔11〕但是，在反右倾的形势下，他所做出的种种努力很难取得成效。中国在“开门红，满堂红，红到底”的口号声中进入一九六○年。这已经是“大跃进”的第三年。
由于一九五九年已经提前完成了第二个五年计划的主要指标，在国内经济建设中有两个问题急需确定：一个是一九六○年国民经济的年度计划，另一个是第二个五年计划后三年的补充计划。前一个，由国家计委起草出《关于一九六○年国民经济计划的报告》，提交一月在上海召开的中共中央政治局扩大会议讨论确定，并经四月召开的全国人大二届二次会议通过。后一个计划，一月上海会议上只讨论了它的初步设想，到一九六○年年度计划确定后，国家计委才开始草拟。六月十四日至十八日，中共中央在上海召开政治局扩大会议讨论和研究这个计划。
周恩来三月上旬从从化回北京后，一直忙于处理棘手的中印关系问题；还同来华的尼泊尔首相柯伊拉腊举行三次关于中尼边界的会谈，并共同签署了有关协定和两国政府会谈公报。四、五月间，他的大部分时间到印度、缅甸等亚洲六国访问，没有更多的时间来过问国内经济建设方面的问题。六月一日，周恩来结束对六国中最后一个国家蒙古的访问。七日，匆匆赶往上海，准备参加中央政治局扩大会议。
这时，连续三年“大跃进”给国民经济带来的严重恶果已经越来越清楚地暴露出来。以钢的生产为例，第一季度的产量已低于一九五九年第四季度，四、五月份的生产继续下降。而五月以来中共中央批转冶金部等提出的钢产量三本账的计划（第二本账是二千零四十万吨，第三本账是二千二百万吨），并提出确保完成第二本账、争取实现第三本账的口号，这个指标是无论如何也实现不了的。薄一波回忆说：当时，“不仅干部和群众焦虑不安，处于第一线的经济综合部门更是紧张”。〔14〕农业方面，也不断传来令人焦虑不安的消息。人们已普遍反映吃不饱。情况正在越来越严重，使中共中央领导人的头脑逐渐冷静下来，对计划采取比较慎重的态度。
六月十四日，毛泽东在政治局扩大会议开幕时指出：“建设时间还太短，认识不足，要经常总结，使我们的认识更加全面一点。不要隐讳我们犯的错误，只有抓紧总结，才能及时指导。”他提出，在议论计划时“留有余地可以多一点，不要打得太满，中央和地方都不要打得太满”。谈到后三年的补充计划时，毛泽东说：“宁可打低一点，在年度中去超过。决不可以打得过高，以至于超不过。”〔15〕他在会议期间所写的《十年总结》中指出：“一九六○年六月上海会议（指本次会议——编者注）规定后三年的指标，仍然存在一个极大的危险，就是对于留有余地，对于藏一手，对于实际可能性，还要打一个大大的折扣，当事人还不懂得。一九五六年周恩来同志主持制定的第二个五年计划，大部分指标，如钢等，替我们留了三年余地多么好啊！农业方面则犯了错误，指标高了，以至不可能完成。要下决心改，在今年七月的党大会上一定要改过来。从此就完全主动了。同志们，主动权是一个极端重要的事情。”〔16〕
毛泽东请周恩来在会上谈谈农业方面的情况。周恩来虽然回国还不到半个月，仍系统地谈了自己的看法。他已注意到农业方面正在日益突出地表现出来的种种问题，明确地指出这些年来由于高指标、高估产带来的严重后果：第一，一九五六年八大上提出粮食五千亿斤左右、棉花四千八百万担左右、猪三亿头的计划，这三个数字基本上提得太高，很难达到。第二，对这三年的产量都估高了，一九五八年出现第一次被动，一直到去年庐山会议才改下来。今年一月把去年的产量又估高了，粮食报五千四百亿斤，实际上只有四千八百亿斤；棉花宣布四千八百二十万担，实际上只有三千八百万担，现在又被动了。第三，因为去年估高了，今年的计划数字也高，就是在去年的数字上头增加百分之十，即粮食五千九百四十亿斤，棉花五千三百万担，现在看今年是完不成的。今年能够保持去年的产量就了不起，就是很大胜利。现在，我们不但今年陷于被动，而且到一九六二年的计划也有完不成的危险。他说：“两年灾荒之后，明年就很难保产了，要很大的人力去克服。所以估计一九六二年的计划，就要放在一个比较保险的可能的数字上，来争取实现或超过。”
周恩来十分赞成毛泽东提出的“一次把主动权拿过来”。他建议降低粮食、棉花和养猪的指标。他提醒大家：农业指标如果提高了，不仅直接影响人民生活，而且影响轻工业的原料，转而又间接影响到人民生活，所以它比重工业感觉更灵，这是三年农业被动得比工业感觉更厉害的原因。大家反映吃不饱，我们就不安。毛泽东问：那么究竟怎么来转这个弯子呢？周恩来说：既然不能完成，主席昨天也讲了要转入主动，必须在今年的党代会上埋伏一笔，使今年年底的实际数字到明年公布时能够得出为什么减产的结论来。他还说：不但要为今年着想，而且要为一九六二年着想，全部转入主动，就是一九六二年提的指标跟原来八大的建议差不多或者比八大的建议还少一点都可以，这才能转入真正的主动，不然还是不能主动。因此，后三年的补充计划，无论是农业指标还是工业指标，就要把它提低，其目的为使我们留有余地。〔17〕
会上，大家都很赞成毛泽东和周恩来的意见。刘少奇说：“完全赞成指标这么改，毛主席这个总结很重要，已有的经验就需要学习。农业指标我们三年被动，能够在这一次转入主动就好了。”〔18〕邓小平也认为这次会议提出争取主动“是很大极大的好事”。他还强调：毛泽东的《十年总结》十分重要，“是提到认识论来解决这个问题，从思想方法上来解决这个问题”。〔19〕由于中共中央主要领导人开始统一了思想，就为下决心调整计划指标、争取主动、扭转困难初步奠定了基础。正如邓小平所说：“真正决定问题的，就是我们在座的人。”〔19〕
正当这个时候，几年来已在日趋恶化的中苏关系突然公开地爆发出来，这件事不仅给中国的政治带来很大影响，而且使原已十分困难的中国的经济面临着新的更大的困难。
上海会议结束不久，从罗马尼亚首都布加勒斯特传来消息，正在那里参加罗马尼亚工人党第三次代表大会的十二个社会主义国家的共产党、工人党代表准备举行会谈（通常称为布加勒斯特会议）的前夕，苏共代表团以突然袭击的方式向各国共产党、工人党散发六月二十一日苏共中央致中共中央的通知书，对中共中央进行全面攻击。这件事不仅在社会主义阵营内，而且在全世界范围内引起极大震动。因为，中苏两党之间存在的矛盾长期以来一直并没有公开，即使上一年中印边界冲突发生后，苏联采取偏袒印度的态度，两党的矛盾也没有完全公开，而这一次，由于苏共单方面采取这样的行动，双方的矛盾就完全公开化了。
中共中央对中苏关系的发展一直十分关注，在一月召开的上海会议、五月召开的杭州会议、直到刚刚结束的六月上海会议上都对这个问题进行了认真的研究，主张两党之间通过会谈的方式来解决存在的矛盾。但是，苏共却采取相反的方式和态度。当散发他们致中共中央的通知书后，赫鲁晓夫又在布加勒斯特会议上带头围攻中共代表团，并且在事先没有征求任何兄弟党意见的情况下，使会议于六月二十四日强行通过会谈公报。这个公报对一九五七年由各国党共同通过的莫斯科宣言作了不恰当的修正。
事情发生后，中共中央立即指示中共代表团提出对公报的修正草案。与此同时，为了照顾社会主义阵营团结的大局，中共中央一方面同意代表团在六月二十四日会谈公报上签字，另一方面指示他们发表声明，严正指出：苏共中央代表团赫鲁晓夫同志在这次会谈中，完全破坏了历来国际共运中兄弟党协商解决共同问题的原则，完全破坏了在会谈以前关于这次会谈只限于交换意见、不作任何决定的协议，突然袭击地提出了会谈公报草案，对这个公报的内容没有预先征求兄弟党的意见，而且在会谈中不允许进行充分的正常的讨论，这是滥用苏共从列宁以来长期形成的在国际共运中的威信，极端粗暴地把自己的意志强加于人。这种态度同列宁的做法毫无共同之处，这种做法在国际共运中开了一个极端恶劣的先例。这种态度和这种做法，将会在国际共运中产生非常严重的后果。声明还指出：“我们保留我党在公报修正草案上所采取的立场和观点，我们并提议下一次兄弟党的会议应该重新审查六月二十四日会谈公报和我党提出的会谈公报修正草案。”六月二十五日，周恩来代表中共中央致中共代表团的信中具体部署了散发声明的步骤和方法，同时指出：“对赫鲁晓夫在严正批评之后，还要留有余地，拉他一把。”〔20〕
六月二十八日，周恩来回到北京。七月六日，他又赶往北戴河参加中央工作会议。这次会议从七月五日到八月十日，整整用了一个月零五天的时间。会议的议程很多，主要是讨论和研究国际形势，同时，落实和安排国民经济计划。会议批准了李富春、薄一波提出的《一九六○年第三季度工业交通生产中的主要措施》，通过了《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》、《关于开展以保粮保钢为中心的增产节约运动的指示》等文件。会议还决定以后计划不再搞两本账，只搞一本账，不搞计划外的东西。
会议期间，周恩来受中共中央的委托，在七月十四日和十五日用了两天时间向各省、市、自治区委书记作了关于共产国际和中国共产党的关系的报告。报告的中心意思是告诉大家，不要因为当前国际共运中出现的这些问题而灰心。他通过对共产国际历史的回顾说明：“各国的革命和建设，要靠各国人民自己的实践。只有把马克思列宁主义的普遍真理和本国革命的具体实践相结合，才能使马克思列宁主义得到补充和发展”；“各国的革命和建设，要靠各国党自己独立思考。只有独立思考，才有可能避免国际的坏的经验在本国重犯，使国际的好的经验在本国得以发展。据我所了解，不独立思考、盲从迷信的人是很多的，破除迷信、独立思考是很不容易的。当然独立思考并不等于狂妄自大，唯心武断，拒绝国际提出的好的意见”；“各国的革命和建设，要靠各国自己独立自主和自力更生”。〔21〕
七月十六日，周恩来作报告后的第二天，苏联政府突然照会中国外交部，不顾国际信义地提出撤走全部在华的苏联专家。七月二十五日，苏联政府又通知中国政府，从七月二十八日至九月一日，将全部撤回在华专家一千三百九十人，停止派遣专家九百多名，并撕毁三百四十三个专家合同和合同补充书。苏联政府的这种做法是把中苏两党之间的思想分歧扩大到国家关系方面，这在国际共运史上是从来没有过的。周恩来说：“大家不要以为撤退专家是一件小事，这是把党的原则上不同的意见、理论思想上的一些争论引到两个兄弟国家的关系上来了，是一件极不正常的事，违背原则的事情。”〔22〕
由于中国第一个五年计划以来，苏联援助的三百零四个项目中还有二百零一个项目正在建设中，其中许多项目是由苏联专家负责的，这些项目又直接或间接地牵动着十二个方面的工作，所以完全打乱了中国国民经济建设的安排。
面对苏联施加的巨大压力，中国人民会屈服吗？
中国共产党人是有骨气的，从来不会在横逆面前低头。邓小平告诉苏联人，“你们给我们这么大的困难，我们怎么样呢？我们准备吞下去。”七月三十一日，周恩来在北戴河会议上发言指出：苏联撤退专家，影响了我们各方面的工作，“想拿这个来压我们，这怎么能压得成呢？”大家回去要好好准备，迎接困难，决不能“掉以轻心”。他说：这场斗争“比对帝国主义斗争跟民族主义斗争麻烦，这个就是轻是不行，重要重得适当”，希望“大家都兢兢业业、踏踏实实”。〔23〕对于曾经帮助过中国革命和建设的苏联人民，中国人民是永远不会忘记的。八月十六日，周恩来为即将奉命回国的苏联专家举行告别宴会，对他们为中国的社会主义建设做出的巨大贡献表示诚挚的感谢。他动情地说：“我们分开了，但相信两国、两国人民的友谊是永恒的。”在座的苏联专家深受感动，有些人还流下了眼泪。
为了做好苏联专家撤走后的各项工作，中共中央采取紧急措施，成立由周恩来、陈毅、陆定一、王稼祥、廖承志、安子文组成的外事小组。下设机构中习仲勋、杨放之负责专家工作；安子文、蒋南翔、范长江、刘皑风负责留学生工作；张彦、姚溱负责宣传工作；廖承志负责国际方面的活动；王稼祥负责对外文化工作；章汉夫负责外交工作；雷任民负责外贸工作；方方负责侨务工作；谢富治负责外侨工作；齐燕铭、孔原负责旅行社工作。另外还成立由李富春、贺龙、聂荣臻、宋任穷、程子华组成的经济小组，负责处理对苏的一些经济关系，即有关的建设项目，包括科学技术合作、国防尖端、原子能等方面的问题。这两个小组都对中央负责，并负责拟出一些原则和办法来。
中苏关系的破裂，给中国的对外贸易也带来巨大影响。建国以来，面对帝国主义国家的禁运和封锁，中国的进出口贸易主要是同苏联和东欧国家进行，其中同苏联的贸易往来几乎占全部对外贸易额的一半。过去几年在中苏贸易中，中国方面进口多一些，出口能力差一些，时常不能完成，因此还欠了一些债。面对中苏关系突然发生的变化，在这方面不能不采取断然措施。如果稍有疏忽，就会酿成严重后果。周恩来提出，今后的办法是，把进口的口子封死，如果苏联方面提出要保留一些，需要重新签订合同。为了严格控制进出口，周恩来建议由他和李富春、李先念全权负责这件事。他说：“我们三个要结成同盟，三人同盟。因为，我们也不能逃避这个责任啊！因为做政府工作嘛。”中共中央接受了这个建议，八月十日，发出《关于全党大搞对外贸易收购和出口运动的紧急指示》。《指示》决定：由周恩来、李富春、李先念组成三人小组，并且建立对外贸易指挥部，指挥全国的收购、出口和调运，严格控制进口。周恩来的外交秘书马列回忆道：“当时，进出口货单、申请，都要由他们看后批准，抓得很细。总货单由总理亲自看，过问哪些东西要多买，哪些要少买甚至不买。他不仅要了解当年的情况，还要查问过去的合同执行情况，对各个部门的情况做具体的比较。”〔24〕傅生麟感慨地说：“在国家困难的情况下，不这样抓是不行的”，“就靠这样，我们积攒了一些家底”。〔25〕
那时，苏联的态度咄咄逼人，逼债逼得很厉害。这种情景，周恩来的经济秘书顾明在几十年后依然记忆犹新。他说：“有一次，苏联的一个外贸部副部长在人民大会堂和总理谈判，要我们还钱。总理说，我们现在暂时有困难。谈完后，总理送他出来，他看见门口有一块三百多公斤重的大石英石，就对总理说，你们如果没有别的东西，这个就很好。总理顶他说，你要你就拿走。”〔26〕在苏联的逼迫下，中共中央决定，自力更生，咬紧牙关来还债。在那段艰难的岁月里，中国人民吃了很多苦头，但是，终于提前两年把债务还清了。亲身参与过这项工作的李强说：“这是很不容易的，也是值得的，它表现了中华民族不屈服的精神。”〔27〕
中苏贸易大大缩减，使中国对外贸易的重心不得不转向西方资本主义国家，包括日本等国。对外贸易的方式也不得不从记账贸易改为现汇贸易。那时候，中国缺少外汇。事情的变化是突然发生的。为了解决这个迫在眉睫的问题，周恩来做了很多工作。他约外贸部门的负责人一起开会，商议解决办法。周恩来借鉴外国的经验，提出一些很有价值的建议。他说：日本除很少一点煤炭资源外，其他重要资源都很少，工业生产原料都靠进口，是世界最大的资源进口国；英国资源也很少，很多原料靠进口；东欧的民主德国、捷克等国也是资源缺乏的国家。但是，这些国家的对外贸易却很发达。这是为什么呢？一个重要原因就是它们进口原料，生产出口商品。我国生产出口商品的原料都有，但有一些还有待开发，解不了燃眉之急。发展对外贸易，完全靠我们开采出原料后再生产要慢一些。我们也可以进口一些急需原料，给国外加工产品供出口。如果采取这种办法，我们既能发展对外贸易，获得外汇收入，还能够提高国内工业生产水平和提高产品质量。后来，外贸部根据周恩来的意见从国外进口部分原料，加工成产品出口，叫做“以进养出”。〔28〕
在这个时期中，为了促进同日本的贸易关系，周恩来提出了著名的“政治三原则”和“贸易三原则”。政治三原则是：第一，日本政府不能敌视中国；第二，不能追随美国，搞“两个中国”的阴谋；第三，不要阻碍中日两国关系向正常化方向发展。贸易三原则是：一、政府协定；二、民间合同；三、个别照顾。〔29〕随后，周恩来进一步部署对日贸易工作：一方面，由中国国际贸易促进会同日本有关贸易促进团体签订贸易议定书，开展两国之间的民间友好贸易；另一方面，由廖承志同日本自由民主党元老松村谦三和曾任万隆会议日方首席代表的高碕达之助等建立半官方联系，签订了备忘录，开展综合的、长期的、易货的、大宗的、包括延期付款方式在内的贸易。周恩来采取的一系列措施，为中国的对外贸易打开了新的局面。
中苏关系的恶化也引起国际上的广泛关注。为了防止帝国主义，特别是美国钻空子，周恩来在这段时间内先后会见了英国的蒙哥马利元帅、美国记者埃德加·斯诺、安娜·路易斯·斯特朗。他在谈话中指出：如果美帝国主义进攻苏联或其他任何社会主义国家，中国是不会坐视不理的。中苏之间虽然有原则上的分歧，但是西方帝国主义国家不能破坏社会主义阵营的团结和统一。至于中美之间，周恩来说要通过谈判达成原则协议，协议包括两点：第一点是中美两国之间的一切争端，包括两国在台湾地区的争端，应通过和平协商求得解决，而不诉诸武力或武力威胁；第二点是美国必须同意将武装力量从台湾和台湾海峡撤走，至于什么时候撤走，以及如何撤走是下一步的事情。周恩来还就国际问题同他们进行了广泛交谈。蒙哥马利后来在一次宴会上谈到他这次对中国的访问时表示：“我所见到的中国领袖都是有学问的，并且是很有智慧的。西方所说中国领袖对世界了解得很少，是不正确的。”他说：“周总理对世界情况知道得很多，对人态度诚恳，谈问题明确并且敏锐，在我所见过的世界各国领袖中是有数的人物。”
中苏关系的破裂，许多重点建设项目因撤退苏联专家而陷于停顿或半停顿，完全打乱了中国国民经济计划的原有安排。而“大跃进”以来种种矛盾的积累，更导致国民经济比例严重失调，工农业生产出现大滑坡。这两方面的事实，迫使中国必须对原有的计划进行大幅度的调整。
“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，就是周恩来、李富春在这时提出来的。这个重要方针的提出有一个过程：在北戴河会议初期讨论运输问题时，李富春曾根据前段时间的生产情况，提出应该对工业进行整顿、巩固、提高。但是，这个想法提出后，计委内部争论很大，有人认为没有必要这样做。八月十一日，周恩来回到北京。八月三十日，李富春等到西花厅向他汇报工作，共同审议《关于一九六一年国民经济计划控制数字的报告》时，周恩来支持李富春的意见，并将报告中提出的对一九六一年国民经济实行“整顿、巩固、提高”的方针增加了“充实”二字。九月五日，他又将“整顿”改为“调整”，使它的含义更加明确。九月三十日，周恩来签发中共中央批转国家计委《一九六一年国民经济计划控制数字的报告》，第一次正式并且完整地表述了这八字方针，报告提出一九六一年要把“农业放在首位，使各项生产、建设事业在发展中得到调整、巩固、充实和提高”。
对八字方针的含义，周恩来在一次国务院常务会议上做了进一步解释，他说：“‘调整’的目的，是为了更好地扩大再生产；‘巩固’，是为了再前进；‘充实’，是为了搞好配套，使生产能力得到充分发挥；‘提高’就更容易懂了。”〔30〕这八字方针在第二年就被确定为整个国民经济在一个时期内的主要任务，成为指导中国人民从困境中走出来的根本方针。
为了加强中共中央对全国政治、经济工作的领导，特别是建立区域性的比较完整的经济体系，这年九月，中共中央政治局决定成立六个中央局，作为中共中央在各大区的派出机构，相继任命陶铸为中南局第一书记，宋任穷为东北局第一书记，李井泉为西南局第一书记，刘澜涛为西北局第一书记，李雪峰为华北局第一书记，柯庆施为华东局第一书记。十月二十九日，周恩来在中共中央政治局扩大会议上祝贺中央局成立时提出，中央局的任务是：“统帅一切，贯彻一切，承上启下，顶上护下”。
但是，北戴河会议结束后，八字方针并没有立刻得到很好的贯彻，过高的指标一时仍难调整下来。以钢为例，一九六○年计划生产一千八百万吨钢的指标本来已经过高，为了向苏联争一口气，北戴河会议又提出“为两千万吨钢而奋斗”的口号。袁宝华回忆说：“从当时的实际情况看，无论是钢厂的能力、煤炭的供应，还是交通运输情况，完成这样高的指标都是困难的。但由于受一九五八年以来在经济建设中产生的‘左’倾冒进思想的严重影响，一些干部包括一些高级干部，对当时出现的经济困难的严重性认识不足，对进行国民经济调整的必要性也认识不够，或许是对反对右倾机会主义心有余悸，以致在一段时间内对实行调整的方针在思想上还转不过弯子，因此都不愿首先提出调整指标的意见，而是强调客观，互相推诿。”〔31〕
周恩来对这种状况很不满意，做了大量的说服工作。在北戴河会议期间，他曾致信李富春，提出：“必须确保计划内的质量、品种和炼焦煤、生铁、钢材的分配数字，并且必须使钢的前后左右能够协同前进，不要造成寅吃卯粮、毫无余地，左支右绌、前后脱节的形势。为防止这一情况出现，既要保重点厂矿地区，又要瞻前顾后，为明后两年和第三个五年计划留有余地，打下新的基础。”〔32〕北戴河会议结束后，周恩来和李富春一手抓一九六○年计划的落实，一手抓一九六一年计划的安排。
十月中旬，中央书记处连续召开会议研究第四季度的工业生产和一九六一年的经济计划。十月十日，周恩来在书记处会议上说出自己的担心，他说：“我是一向鼓气的，但也是一向担心的”，“现在要鼓劲，不能泄气，有困难就提出，大家帮助解决”。“北戴河说得很硬，做得稀松。现在已进入第四季度九天了，还没达到去年最高点，说形势有显著好转，我不同意，只能说明有好转。”周恩来指出：“今年从上海会议就说不能追求产值产量，要注意品种和质量，但到现在还没有扭转过来”，“明年再不能搞这样的数字了”。关于一九六一年的计划安排，周恩来说：“生产数字变来变去，已经有两年了，我们应当说有了经验，把明年的计划搞准一些。”“经验的完整不只表现在领导思想上，还要表现为广大干部和群众能够了解、掌握和运用。现在生产任务紧，下边不可能没有有右倾思想的人，应当反。但是，要把右倾的人和提困难想办法的人分别开来，千万不要听到有人讲困难，就打回去。有的人既看到困难，又主动想办法，这不是右倾，反而是我们党应当提倡的实事求是态度。不准讲困难是不行的。像山东粮食问题，一直不听下边的困难，一经暴露，问题就严重了。不听下边的意见会闭塞头脑。”〔33〕
十月二十九日，中共中央政治局扩大会议讨论国内建设问题时，周恩来在发言中指出：“明年的指标不能照二千三百万吨来提了，各地方都有此要求，觉得中央提的指标高了一些，这是两年半来头一次地方嫌我们这个指标高了，那就实事求是了。”对于如何制定一个切实可行的计划，周恩来提出三条意见：一、从可能性出发，不要用指标把人框住；二、既要照顾今天，还要看到明天，布局一定要把城乡问题结合，现在农业第一，无论如何，城市建设不要再挤农村了；三、分别轻重缓急，抓重点，赶尖端。这三点意见，是周恩来从“大跃进”以来的痛苦教训中得出来的。
十一月十五日、十六日，周恩来连续两天召集副总理开会，继续研究一九六一年的计划。在十六日的会议上，周恩来说：今后制定计划，应将“大跃进的速度与按比例地发展相结合”，“否则就会违反客观规律，就会受到客观规律的惩罚”。〔34〕十二月二日，他在中共中央主办的报告会上说：我们的形势总的方面是好的，但确实存在暂时性和局部性的困难。造成困难，客观上是天灾和经验不足，主观方面是缺点、错误，其中有政策和作风等问题。十来天后，他在国务院常务会议上又阐述了自己的观点。周恩来说：我们做了错事，看来有一半是由于经验不足。打仗不就是这样么？没有经验就打败仗。经济工作，看来我们仍是没有经验，连我们在座的各位在内。许多事都是我们提倡的嘛。今后必须慎重，要很好地总结经验，吸取教训。改变目前的情况，关键在于领导，在于决策，在于我们这些人。高指标几年了，这次允许我们试一次低指标。低了怕什么？超产么！如果低错了，我们承认错误就是了。明年减低速度，这决不是什么消极的措施。这是为了经过调整、巩固、充实、提高之后，使我们的经济工作有更大的改进，是我们主动搞的有计划的“马鞍形”。许多错事中，人为的因素占三分之一以上。既然这样下去不行了，就不得不主动地搞“马鞍形”。〔30〕
但是，在实际工作中，周恩来的这些重要意见一时还难以实现。人们的认识并不完全一致。上上下下都有许多人还是急于求成，不愿意把过高的指标压下来。在国内外的种种压力下，调整工作在这一年也没有真正开展起来。十二月初，中共中央发出《关于保钢问题的紧急指示》，继续强调：“这是国内外瞩目的一件大事，是一个政治性的问题。”在中央全力保钢的号召下，经过大力突击，一九六○年勉强完成钢产量一千八百六十六万吨，付出的代价却是，为了保钢而造成各方面生产比例的进一步失调，国民经济陷入更加严重的困难之中。
国民经济陷入严重困难的最突出的表现是粮食问题。“一九五九年农业大减产，情况更为严重。但是公社干部不敢反映农民的呼声。”〔35〕一九六○年夏天开始，在全国范围内出现前所未有的粮食供应紧张的局面。这年秋收将要到来的时候，全国粮食再度大面积减产已成定局，许多地方的粮食供应已到了难以支持的地步。如果人民的吃饭问题得不到基本的保障，其他就什么都谈不上了。而中国这样一个有着六亿人口的大国，一旦发生粮食供应难以支持，就不是短时间能改变过来的。周恩来为此忧心如焚，用了大量时间来处理和解决这个问题。他在六月十四日的政治局扩大会议上已经谈到农业方面由于高指标、高估产带来的种种严重问题。到这年年底的一次会议上，周恩来更是沉重地说：“这半年来，我们几乎没有哪一天不考虑这个问题。”〔36〕
造成粮食紧张的主要原因，是“大跃进”以来的瞎指挥和对粮食产量的虚报、浮夸和估产过高。一九五八年召开的北戴河会议曾公布粮食产量将达到六千至七千亿斤。这年年底，各省、自治区、直辖市预计的粮食产量又被夸大到八千五百亿斤，也就是全国平均每人占有粮食一千三百斤，造成一种粮食已经过关的假象。一九五九年，各地上报的粮食产量更达到一万亿斤。周恩来当时就指出这是虚报，没有那么多。后来落实的结果，一九五九年粮食的实际产量只有三千三百多亿斤，是上报数字的三分之一。这样的高估产造成的假象，使一些人感到完全有条件实行高征购。一九五九年至一九六一年三年粮食平均征购数占到粮食总产量的百分之三十五点三，其中一九五九年达到百分之三十九点七（正常年景一般占百分之二十多），远远超过了农民的承受能力，所购的过头粮中包括农民的一部分口粮和种子。于是，到一九六○年，便相当普遍地因营养不足而发生浮肿病，有些地区（最严重的是河南信阳地区）发生饿死人的惨剧，给人民造成沉重的苦难。在这种情况下，农民的生产积极性自然受到严重挫伤，导致粮食的进一步减产。
另一个原因是，一九五九年起连续两年的严重自然灾害。一九五九年初春，在河北、山西、内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海、山东、江苏、安徽、福建、河南、湖北、湖南、江西十五省出现春荒，在河北、山东等五省出现严重缺粮情况。周恩来收到中央救灾委员会办公室送来的两件灾情报告后，十分重视，立即送给毛泽东等传阅。毛泽东阅后建议：在三日内，用飞机将这两个文件送到十五个省的第一书记手中。为引起各省的注意，毛泽东还在两份文件上安了一个总题目：“十五省二千五百一十七万人无饭吃大问题”。〔37〕周恩来亲自给各省第一书记写了一封信，信中指出：“这两个文件中反映的情况，有些地方一定已经处理，或者正在处理；可能有些地方的当地领导人还不知道，因而还未处理；也可能有些地方的实际情况与反映的情况不尽符合。请你们收到这两个文件后，迅即核实情况，采取措施，调运粮食，以解除两千五百一十七万人暂时缺粮的紧急危机。”〔38〕这一年的灾荒所影响的还是农村的一部分地区，没有发展到全国规模，它的严重程度仍多少被掩盖着，容易被看作一时或局部的问题。到一九六○年，情况就大不相同，灾情比一九五九年严重得多。三月二十九日，周恩来收到习仲勋送来的一封群众来信，反映安徽和县铜城闸和无为县发生的“饿死人事件”和“田地荒芜”等问题。这时还在年初，尽管对情况的判断一时还没有把握，周恩来认为这封群众来信中反映的问题决不能忽视。他立即将这封信批给安徽省委第一书记曾希圣，要求他派人前往两县调查。周恩来在信中指出：“也许确有此事，也许夸大其词，但这类个别现象各省都有，尤其去年遭灾省份，更值得研究。”〔39〕到这年秋后，情况就很清楚了：全国仅受旱面积就达到六亿多亩，水灾面积有一亿多亩，再加上虫、风、雹等灾害共约九亿多亩，占全国十六亿亩耕地面积的一半以上。周恩来说：“这样大的灾荒那是我们开国十一年所未有的，拿我们这个年龄的人来说，二十世纪记事起，也没有听说过。”〔40〕而农村应付灾荒的能力已经十分虚弱。这一年的粮食产量原计划是六千亿斤，而实际上只有二千八百七十亿斤，比“大跃进”前的一九五七年还减少百分之二十六以上。
一九六○年的严重缺粮危机，同样突出地影响到城市。由于“大跃进”以来，工矿企业从农村大量招工，城镇人口急速猛增，一九六○年比一九五七年增加三千一百二十四万人，比一九五一年增加近一倍。这在一方面大大减少了农村劳动力，另一方面又大大增加了需要向农村多征购粮食才能养活的城镇人口，而粮食却没有那么多。据六月份国务院财贸办的一份报告中谈到：入夏以后，北京、天津、上海、辽宁等大城市和工业区的粮食库存非常薄弱，北京只能销七天，天津只能销十天，上海已经几乎没有大米库存，辽宁十个城市只能销八九天。在最紧张的日子里，京津沪库存只剩几千万斤，甚至还不到，形势十分危险。一旦发生断粮，后果不堪设想。另外，一九六○年粮食出口收购计划是一百亿斤，而到五月底只能完成三十多亿斤，在对外贸易方面也很被动。
如此严重的粮食危机，当时并没有向社会公开宣布，以免引起人心的普遍恐慌。这副沉重的担子，就压在作为政府总理的周恩来的肩上。周恩来的秘书李岩回忆：“各省市天天向中央告急，搞得总理吃不下饭，睡不好觉。”〔41〕为了救急，只能使用国家手中的为数不多的机动粮和进行地区间的调拨。这样，摆在周恩来面前的一个重要任务就是要做好全国范围的粮食调运工作。
这是一件异常繁重而又艰难的任务。以这一年第三季度为例，根据粮食部计算，国家要从有关省区调运六十点三亿斤粮食，用来保证京、津、沪、辽和出口的需要，“这是一压再压的最低限度的需要数字”。为什么必须调出这么多粮食呢？据粮食部门分析：第一，京津沪辽主要城市第三季度预计销售四十二点五三亿斤，九月末比六月末需要补充周转粮库存二点三七亿斤，共计四十四点九亿斤。这批需要的粮食除掉京津沪辽本身征购七点九亿斤外，其余的三十七亿斤必须依靠外省调入。第二，供应出口的粮食至少需要十二点五亿斤。第三，青海、西藏需要调入一亿斤，省与省之间的季节调剂和品种调剂需要九点八亿斤，共计十点八亿斤。这样大的调拨数字是历年所没有的，再加上当时全国可供粮食周转的库存十分紧张，只有三百亿斤，是统购统销以来最低的一年，而且许多粮食又存放在交通不便的地区，真是困难重重。
在那段艰难的日子里，周恩来亲自指挥调运粮食，被称为“粮食调度的总指挥”。根据周恩来的工作台历记载，那时，他每周要几次约粮食部门的同志谈话。当年任粮食部党组书记的陈国栋回忆说：“去总理处，主要是谈粮食问题。他一般都是晚上找我们去，地点经常是他的办公室。有时是晚上九十点钟或深夜十一二点去，谈到第二天凌晨三四点钟；有时是凌晨二三点才去。”〔42〕
周恩来在听取汇报时，总是自己用笔计算数字，算了一省又一省，算了一项又一项。各地库存有多少，每日销售多少，可以调出多少，粮食存放在哪里等等，他都要问得一清二楚。当时，各省的粮食供应都十分困难，包括一些产粮区也很紧张，请他们拿出一些粮食并不容易，需要实事求是地弄清情况，并做大量深入细致的说服工作。周恩来亲自同各省的领导干部谈话，要他们顾全大局，支持国家统一调拨粮食。有一次，中央向黑龙江下达调拨二十八亿斤粮食的任务，后来又增加二亿斤的调拨任务。省委书记杨易辰想不通，觉得黑龙江已经调出了不少粮食，为国家做出很大贡献，再要多调出两亿斤粮食，实在困难太大，如果省内粮食出了问题也无法向全省人民交代。因此，就向周恩来提出意见。杨易辰后来回忆说：
“总理表现出高度民主的作风。他并不打断我的话，也没有强迫我执行命令，而是耐心地听我讲完，然后循循善诱地与我谈，要树立全局观念，服从大局。黑龙江有困难，但其他省份更困难，很多省死了不少人，国家要拿出粮食来帮助他们。在这种情况下，只有全国上下团结一致，同心同德，才能渡过难关。每一个党员干部，尤其是领导干部，一定要顾全大局，以党和人民的利益为重，坚决支持和执行中央的统一部署。总理的一席话，使我深受教育。我感到自己确实是考虑本地区的利益多了，想整体的利益少了。思想通了，在行动上我坚决执行了中央的调粮计划，想办法做好各方面的工作，与全省人民一道完成了调粮三十亿斤的任务。”〔43〕
周恩来在调粮工作中从不主观臆断，而是事前做好充分的调查，做到心中有数。有一次，他到江西视察，江西省委负责人杨尚奎、刘俊秀等请他吃饭，当刘俊秀举杯向他敬酒时，周恩来笑着说：“江西对国家贡献是大的，特别是这几年暂时困难时期，又多支援了国家粮食，应该受到人民的表扬。俊秀同志，你要敬我一杯可以，但有个条件！”刘俊秀问：“有什么条件？”周恩来说：“干一杯酒，要增加外调粮食一亿斤！我们干三杯，增加三亿斤好不好？”刘俊秀说：“总理啊，国务院今年给我们的外调粮任务十二亿斤，我们保证一粒不少，坚决完成，再增加三亿斤就是十五亿斤了，怕有些困难啊……”周恩来接着说：“我有调查，江西老表口粮水平比较高，还有储备粮，比严重缺粮的晋、冀、鲁、豫好多了。增加三亿斤虽有困难，还是可以的。”听周恩来这么一说，刘俊秀痛快地答应了。他后来在回忆文章中写道：“总理兴奋地拿起酒杯与我们连干了三杯。后来经过省委研究，同意周总理的意见，决定增加三亿斤外调粮，作为光荣的政治任务来完成。各地群众爱国热情很高，交售粮食很积极。当全省完成十四亿六千万斤外调粮时，中央来了电报说，现在到了七月，新粮已上市了，另外四千万斤不再调了。”〔44〕
在调粮的过程中，周恩来也十分体谅地方的困难，对确有难处的省份，周恩来给予了最大的帮助。例如四川原来一直是粮食调出省，由于一九五八年大炼钢铁，误了农田的收割，以后又高估产，再加上自然灾害，产量大幅度下降，造成粮食紧张。周恩来立即指示，停止外调粮食，省内自己调剂。后来，四川粮食告急时，周恩来又紧急调粮支援四川，帮助他们渡过难关。
要做到在全国范围内合理地调拨粮食，必须对各省粮食的真实情况心中有数，因此，周恩来设计了一种《中央粮食调拨计划表》，上面按期记载着各省市的粮食收购、库存、销售和调拨数字，中央粮食收支情况等，看起来一目了然。这张表比较长，所以又被称为“哈达表”，周恩来总是看得很细，记得很牢。他通过这张表随时掌握动向，部署粮食工作，检查粮食政策的执行情况。当他到各省视察时，有时对这个省的粮食情况比当地的领导干部还了解得更清楚。周恩来还经常召开省、县一级的干部座谈会，通过这种方式核实粮食生产的真实情况。一九六○年核实粮食产量时，粮食部预计只有两千八百多亿斤，缺粮问题相当严重。但是，有些地区受到浮夸风的影响不肯承认粮食少了。周恩来听取汇报后明确表示：农业生产的情况如何可以各说各的，但全国粮食收支计划必须按粮食部门的数字安排。他同意和支持粮食部提出的对全国农业生产队的粮食实行够秤入仓的办法。当时担任粮食部副部长的杨少桥回忆说：“通过对一九六○年产量的逐步核实，大家的头脑比较清醒了。一九六一年以后的估产就比较接近实际，并留有余地，这对合理安排粮食购销和调整政策起了重要作用。”〔45〕
为了解决粮食调拨中的运输问题，周恩来还同外贸部商量，迅速进口一千二百多辆汽车交粮食部使用，大大增加了中央的运粮力量，在调运粮食中起了重要作用。
他还一再强调：现在农业第一，要加强农业生产第一线，无论如何城市建设不要再挤农村，相反，还要动员一些人回农村。
周恩来对粮食工作所以能够提出一系列正确的决策，在极端艰难的条件下一步一步地从困境中走出来，是同他对国家、对人民的高度责任感和深入细致的工作作风分不开的。当年在粮食部门工作的一些负责人回忆：
“周总理博闻善记，掌握着许多具体情况和信息数字。他要求我们讲真话、办实事。一次，总理请李先念同志、陈国栋和杨少桥同志商量粮食调拨计划，谈到夜里十一点。他说，你们先回去休息吧，这个计划表今晚要弄好，一会儿让你们计划司长来就可以。说完总理又忙于其他政务。当计划司司长周伯萍次日凌晨将这份材料送到总理办公室时，总理仍在伏案工作。他不顾通夜劳累，仔细审查了这份材料，连每一个附注都同周伯萍同志讨论一遍，然后才同意印发。一九六一年在广州召开中央工作会议时，有一次，总理同我们一起研究了分省的粮食调拨安排，排出表格，数字相加，发现有五千万斤差数不能平衡，一时查不出原因。总理戴上老花眼镜，在表格上，一个省一个省地核对，一笔一笔地计算。过了一会儿，总理问：‘当时研究调出时，给浙江省加上五千万斤，加了没有？’原来问题就出在这里，是我们漏记了。当即，加上这笔数，一打算盘，平衡了，这才松了一口气。总理办事认真，工作细致，待人平等，和蔼可亲，给我们留下了深刻的印象。”〔46〕
在国民经济最困难的日子里，从五十年代以来在周恩来直接关怀下向香港市场供应鲜活冷冻商品的运输工作却一天都没有中断，并且得到逐步的改善。为解决货物运输中出现的问题，减少损失，铁道部和外贸部想了很多办法。一九六二年八月，开通了由武汉江岸车站直达深圳北站的向港澳供应鲜活冷冻商品的七五一次首列快运列车。当这趟列车开行一百列之际，周恩来指示铁道部和外贸部，“由上海、南京至深圳也应组织同样的快车”。根据这一指示，十二月十一日，铁道部又增开了分别由上海新龙华和郑州北站始发的七五三次和七五五次快车。至此，向港澳供应鲜活冷冻商品的三趟快车体系正式建立。三十多年来，这三趟快车成为保证港澳供应的“生命线”。
一九六○年底，随着灾情的日益严重和受灾范围的继续扩大，粮食收支逆差也不断扩大，单靠省与省之间的粮食调拨已经不能完全解决问题了。中共中央一方面发出一系列重要指示，号召全党：大办农业，大办粮食，发展生产，控制消费，低标准、瓜菜代，艰苦奋斗渡难关；另一方面根据周恩来和陈云的建议，决定进口粮食。这可不是一件小事，当时不仅在外汇和粮食来源上存在着困难，而且还要承担不小的政治风险。提出这样的建议没有足够的勇气和周密的计算是做不到的。正如当时任外贸部副部长的雷任民所说：“中国是一个农业大国，吃进口粮是禁区，是一个很大的问题。周总理和陈云同志就是要突破这个禁区，解决国家的困难。”
为什么要进口粮食呢？陈云是这样解释的：
“进来粮食，就可以向农民少拿粮食，稳定农民的生产情绪，提高农民的生产积极性。用两三年的时间把农业生产发展起来，国内市场问题也就可以得到解决。农民手头的粮食宽裕了，可以多养鸡、鸭、猪，多生产经济作物和各种农副产品，增加出口。总之，当前只有首先抓好粮食，整个局势才能稳定，同农民的关系才能缓和，而且多种经营也才能好转。没有粮食是最危险的。”“这是关系全局的一个重大问题。”
十二月底，周恩来出访缅甸。行前，他在飞机场还在同陈云和外贸部部长叶季壮商量进口多少粮食，当时确定进口的数量是一百五十万吨。周恩来到昆明后，外贸部打来电话，说中央决定进口粮食二百五十万吨。当随同出访的雷任民将情况报告周恩来时，他很吃惊，立即打电话问陈云。陈云回答说：粮食太紧张了，要进口这么多才能渡过难关。一向考虑问题精细稳重的陈云都主张增加进口粮食，说明国内粮食紧张到什么程度。周恩来心里十分着急，很久没有说话。
访问缅甸期间，周恩来一直在思考粮食问题。访问结束前一天，周恩来对雷任民说：你先不要回北京，直接去香港，确实搞清三个问题：一是能不能买到粮？二是运输问题能不能解决？三是中国银行能不能解决外汇问题？周恩来考虑问题确实周到，因为当时美国和蒋介石集团对中国大陆实行海上封锁，运输和资金问题显得特别重要。雷任民从香港回到北京后，立即向周恩来报告说，经香港华润公司和中国银行等单位研究后，货源、资金、外汇都可以解决。周恩来听后，又从各种角度向雷任民提出了许多问题，直到雷任民一一作了回答后，他的心才踏实下来。在购粮运输过程中，周恩来抓得很细、很紧，几乎每天晚上都叫雷任民去汇报粮食订购、运输到货、船只航行等情况。周恩来在事前还对价格进行了严密周到的计算，对大米和小麦的国际市场价格进行对比计算。当时，一吨小麦价格是六十多美元，大米价格是一百多美元，出口一吨大米至少可以换回一吨半小麦，这样进口小麦的量虽然大于出口大米量，但在金额上出与进相差不多。在周恩来的亲自督促下，不到两个月的时间，从加拿大进口的第一船粮食就到了天津港。
第二年三月，中共中央召开广州会议，决定增加进口粮食到五百万吨。从一九六一年至一九六五年连续几年中，中国每年进口粮食五百万吨。它占京、津、沪等几个大城市和辽宁省用粮总数的百分之七十至八十；买这批粮食需要五亿美元的外汇，在当时占中国拥有外汇总数的四分之一。为了解决外汇方面的困难，周恩来一方面请国家银行进行调剂，另一方面下决心压缩其他进口物资。五百万吨粮食在中国粮食的总量中比重虽然很小，但是在全国粮食的调节上却起了重大作用。它不仅减少了产粮区的调出，保证了重灾区的粮食供应，避免了京、津、沪、辽粮食脱销的危险，并且补充了部分国家库存。
国民经济好转后的一段时间内，中国继续进口粮食。周恩来认为这是对国家有利的，因为进口小麦供应北京、天津、上海、大连、广州等大城市，除有利于农民休养生息外，还可以减少从内地粮区运粮食到大城市的运输量，缓解运输的紧张状况，节省大量人力、财力；而且，小麦便于储存以备急需。相反，靠陆路将粮食从内地运到沿海大城市，运费就比较高了。曾任外贸部副部长的林海云说：“周总理想问题是相当周到和深远的。他是用战略眼光来分析、处理这个问题。”
为了在那些艰难的岁月里，安排好全国人民的吃饭问题，周恩来真是日夜操劳，呕心沥血。翻开当年的历史档案可以看到，从一九六○年六月至一九六二年九月两年零四个月里，周恩来关于粮食问题的谈话有一百一十五次，从总理办公室退给粮食部办公厅的现在仍然保存的三十二张报表中，周恩来的笔迹有九百九十四处，仅《一九六二年至一九六三年度粮食包产产量和征购的估算》这张表上，周恩来用红蓝铅笔做的标记就有一百四十五处，调整和修改数字四十处，在表格边上进行计算六处，批注数字七十处，批注文字七处，整个表格密密麻麻地留下了他的手迹。正如当年参与粮食工作的负责人所说：“它生动地记载了总理在困难时期，为了解决全国人民的吃饭问题，所付出的心血。”
由于粮食严重缺乏而相当普遍地发生浮肿病是在一九六○年初出现的。这年四月，中共太原市委第一书记、原总理办公室副主任李琦，到上海出席大中城市副食品会议途经北京时，最早向周恩来汇报了这个情况，引起周恩来的重视。这年冬天，河南信阳地区出现在全国最严重的大批浮肿病人和非正常死亡，使周恩来更加感到痛心和焦灼。中共中央立刻派工作团前往信阳去处理这个问题。同时，周恩来指示卫生部全力以赴地研究防止浮肿病的办法。由于粮食大幅度减产的状况，即便做了极大努力，也不能在短期内得到解决。周恩来亲自和有关人员一起计算男女老少最低限度的营养需要，指示卫生部门研制代食品。在周恩来的督促下，卫生部组织专家协同有关部门试制出小球藻、人造肉等代食品。在一次国务院召开的会议上，周恩来带头品尝了这些代食品。十一月十四日，中共中央发出《关于立即开展大规模采集和制造代食品运动的紧急指示》，要求各地抓紧秋收完成的时机，广泛动员群众，采集和制造代食品；并根据科学院的建议，推荐玉米根粉等代食品。这些代食品很快得到推广运用。中共中央还决定成立了以周恩来为首，李富春、李先念、谭震林、习仲勋参加的“瓜菜代”领导小组，并设立专门办公室。同时，各地方也成立了相应的工作领导小组和办公室。为了防治和抢救全国大量的浮肿病人，周恩来还指示卫生部要有专人负责这件事。当时任卫生部部长的徐运北回忆：“卫生部立即建立了防病治病办公室，掌握疫情，组织交流防治经验，每周向周总理作一次书面报告，紧急情况随时向总理办公室电话汇报。在党中央领导下，全党努力战胜了严重灾害，度过了困难时期，数以万计浮肿病人得以治愈，众多干瘦病人免于死亡。这条战线的总指挥就是我们的周总理。”
在最困难的日子里，周恩来和全国人民一起同甘共苦。他在家里很少吃肉。有一次，他听到河北省反映口粮中的红薯干的比例过大，就决定把薯干调到北京，适当搭配供应，并且带头吃薯干和其他杂粮。每次外出视察，周恩来都要向工作人员交代注意事项，要他们体谅地方的困难，不要搞特殊化，少吃肉、鸡蛋和油炸食品，不准摆水果，摆了要撤回。为了减轻地方的负担，他还让工作人员带上茶叶和饼干，作为工作夜餐。有一次，周恩来到长春视察，工作人员将周恩来的要求向地方的管理员讲了，他们硬是不听，结果，邓颖超只好自己出面，把管理员找来，将亲笔写的山珍海味不准吃，肉、蛋和油炸的东西少吃，一切按标准做的种种规定交给他。做饭的老厨师看到后十分激动地说：“我当了这么多年厨师，做了这么多年的菜，没少为大官掌勺。只见过点名要山珍海味的，还没有见过像总理这样这不准吃、那不准做的。”
在困难时期，周恩来特别注意严肃党纪。一九六○年十月，调运粮食最紧张的时候，青海省一方面要求中央给他们调进粮食，一方面又给中央送来五万斤鱼。周恩来得到报告后十分生气，在中央书记处会议上提出了严厉批评。他说：“青海送中央五万斤鱼，简直胡闹。为什么要中央调粮又送鱼？请你（指李富春——编者注）起草通知，全国从今以后，不许送中央一针一线一条鱼，要做全面通报，严格禁止。本来禁了多年，自大跃进以来又起来了。这是走后门，不拿一个省开刀不行。”
会后，周恩来指定习仲勋、齐燕铭、汪东兴、童小鹏、赖祖烈起草了《中共中央关于不准请客送礼和停止新建招待所的通知》。通知规定：一、一切单位都不准向任何单位和个人赠送礼物，也不准借用任何名义变相送礼；二、各厂矿、企业、人民公社试制成功的新产品，除对其直接主管部门可以送一份样品外，不许以献礼或其他名义赠送给上级机关或其他单位和个人；三、中央和地方各级负责人员下去视察工作或参观时，当地负责人不要迎送，严禁组织群众迎送。生活招待应当从简，并按标准收费、收粮票；四、精简会议；五、除必要的宿舍外，今后七年内，一律不准新建招待所和其他非生产性设施。周恩来在正文的“精简会议”后还加写：“凡不需要或者可以不开的会议，应当一律不开；凡可开可不开的会议，应当不开；凡性质重复、任务相同的会议，应当合并召开。”〔56〕
对中央提出的要求，周恩来总是率先执行。一九六一年初，淮安县委给周恩来和邓颖超送来一些家乡的土产。周恩来请秘书写信转告他们：“你县送给周总理和邓大姐的藕粉、莲子、馓子、工艺品以及针织品都已收到了。你们对周总理和邓大姐的热爱和关怀他们是知道的。但是，周总理和邓大姐认为，在中央三令五申不准送礼的情况下，你们这样做是不好的。现在周总理和邓大姐从他们的薪金中拿出一百元寄给你们，作为偿付藕粉、莲子、馓子、工艺品的价款，其他的一些针织品等以后有便人再带给你们。”周恩来还将中央关于不准请客送礼的通知寄给他们，请他们“仔细研究，并望严格执行”。
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对广大群众，周恩来十分关怀。当时，煤矿工人的粮食定量从六十斤降低到四十五斤，而且大部分是粗粮，其他副食品，如肉、酒、糖等供应也很少，工人的体力大大下降，难以担负繁重的劳动，严重影响煤炭生产。情况汇报到周恩来那里后，他多次召集国务院有关部委的负责人开会，反复进行研究，使问题得到妥善解决。井下工人的粮食定量恢复到每月六十斤，而且粗粮、细粮进行适当搭配，便于工人下井带干粮，其他酒、糖等井下工人生活必需品也得到适当解决。周恩来说，为井下工人祛寒，需要供应酒；并问清酿造一斤酒需要多少粮食，按供应酒的定量拨了粮食。周恩来听说东北生活用煤得不到保障，公共场所和一些室内气温很低，有些演员手脚冻得麻木而影响演出时，除了要求有关部门保证正常的煤炭运输外，还亲自动员沈阳军区用汽车帮助运落地煤和煤泥，保证他们生活用煤的最低需要。周恩来还给予知识分子特别的关心，他请国务院副秘书长齐燕铭起草了对在京的高级干部和高级知识分子在副食品供应方面给予照顾的有关报告，尽可能使他们多获得一些营养。
在极端困难的那些日子里，正是由于周恩来极端负责的精神、坚韧不拔的顽强意志和细致周到的工作，由于他同老百姓患难与共的精神，使许多人和党一起同心同德，共渡难关。
