中国古代监察制度以官吏为治理对象，以察官治官为主要目标，在古代国家治理中具有重要地位。早在两千多年前，中国就设立了专门的监察机构，用来监督百官。清代监察制度是中国古代监察发展的最高阶段，监察机构为都察院，以左都御史和左副都御史执掌院务，右都御史、右副都御史由总督、巡抚等地方官兼任。都察院的职权是监察百官、整饬纲纪。雍正时，并六科于都察院，广派监察御史。监察御史有密折言事的权力，终极目标是加强皇权。晚清时期，在皇权高度集中的情况下，监察机关自身的机能及其对官僚体系的监督作用大大削弱。虽然清末“新政”对都察院官制进行了调整，但不过是裱糊匠式的修修补补。
调整都察院官制
八国联军侵华战争后，清政府被迫与列强签订丧权辱国的《辛丑条约》，中国彻底沦为半殖民地社会，清朝统治摇摇欲坠。为了挽救岌岌可危的局势，光绪二十七年（1901）八月二十日，清廷发布《变法自强谕》，宣布：“须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运。惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国生民之转机”。谕旨明确提出了法律改革的措施：“择西法之善者，不难舍己从人；救中法之弊者，统归实事求是。”以此为起点，清廷开始了以预备立宪为目标的所谓“新政”，监察制度的变革是其重要内容之一。
都察院是中国传统的中央行政监察机关，在当时的社会背景下，清廷对都察院的改革乃是作为官制改革的一部分。光绪三十二年九月二十日，奉上谕：“都察院本纠察行政之官，职在指陈阙失，伸理冤滞。著改为都御史一员，副都御史二员。六科给事中，著改为给事中，与御史各员缺，均暂如旧。”军机大臣奕劻根据上谕，在综合群臣讨论的基础上，对都察院官制进行了调整。
首先，慎重言官选拔。清廷认为，“广开言路，慎选言官，洵为立政任人之要”，因此，过去的言官选人方式必须变通。以往各部衙门保送御史，“凡愿送之员一概保送，不加甄择，虽有考试，亦但第其甲乙，并无去取，实非立法之本意。嗣后保送御史，拟请责成各部院大臣，举所夙知，于京官实缺中书以上，外官实缺州县以上，如实系气节刚正，志虑忠纯，均准保荐”。同时，从保送的数量和程序上进行了规定：各部院保荐至多不得过三员，并且要求陈述该员志行事迹，出具真实考语，不得采用公式化的笼统言语推荐，“其有品行不端、学术不正者，毋得滥保。如有滥保，一经发觉，并将原保大臣从重治罪”。保送之后，由该衙门请旨廷试，简派大臣进行校阅，拟定名次，再进行引荐，听候录用。对于现有的御史，则由都察院随时考核，若有名声平常、志节卑陋者，即行纠核。
其次，对科道名额予以规定。根据光绪三十二年九月二十日上谕，将六科给事中改为给事中，与御史各员缺根据实际情况进行增删。按照旧制，京畿道设置掌道二员、协道二员，其余各省则只设置掌道，不设置协道。鉴于东北系清朝发祥之地，故仿照京畿道，增设辽沈道，设置掌道二名、协道二名。同时，根据清末官制改革，将原来的江南道分为江苏、安徽二道，均设置掌道二名。将湖广道分为湖北、湖南二道，设置掌道二名。浙江、江西、福建、河南、山东、陕西、山西、四川、广东、广西、云南、贵州等省，均设置掌道二名，甘肃、新疆两省，各增设掌道二名。同时，鉴于六科给事中被裁撤，不再担负部务职责，因此，也对科道人员进行了裁撤，将原有的八十名，裁撤十六名，保留六十四名。但是，在裁撤方法上，并没有直接裁撤，而是通过“出缺不补”的方式进行裁撤。
再次，原都察院章程草案拟设左都御史，“查国初曾设汉左都御史一缺，嗣后于乾隆初年议裁，自应毋庸再设”。
根据此次调整，清政府制定《都察院整顿变通章程》，着手对都察院的机构设置进行调整，主要包括：第一，裁撤左都御史、左副都御史人数总额。都察院原设左都御史、左副都御史共六人。裁撤后，改为都御史一人、副都御史二人。第二，裁撤六科，另铸都察院给事中印，只设给事中二十人。第三，按行省分设“道”。都察院原设十五道，后增至二十二个。第四，裁撤五城巡城御史。第五，新设都察院研究所，其职责包括购买大量书籍及京外报纸，作为科道官员纠察裁判的参考资料。
都察院存废引发争论
清朝统治者之所以在原有体制基础上，对都察院官制进行调整，一方面是为了保持都察院的机构建制，以实现机构调整的稳定性；另一方面也是看到了吏治建设在机构改革中的重要性。但是，在整个改革期间，各项改革措施，包括都察院存废的问题都引发了广泛争论。这场争论虽然没有导致都察院的裁撤，但改变了其职能。
变法之初，很多人反对改革官制，从而反对裁撤都察院。也有人认为都察院与行政裁判院的职能有同有异，主张在厘清权限的基础上保留都察院。有些官员则主张，将都察院作为国会成立前的过渡机构。还有一种观点认为都察院不可轻改，应当根据实际情况决定其存废。最终，清廷认为：“都察院为朝廷耳目之官，于一切政治阙失、民生疾苦，自应留心考覆”，“都察院本纠察行政之官，职在指陈阙失，伸理冤滞，著改为都御史一员，副都御史二员。六科给事中，著改为给事中，与御史各员缺，均暂如旧”。
然而，随着行政审判院和国会的筹备，都察院的存废再次引起争议。虽然都察院在清末变革中最终得以保留，但是争论一直没有结束。清朝灭亡后，都察院不再作为君主耳目存在，逐渐脱离了司法监督的性质。这种转变使得都察院一方面向专门的行政监督机构转化，另一方面向议会性质的机构转变。随着对国外法律制度的借鉴，都察院的职能被检察厅、平政院等新设机构继承。
“大权统于朝廷”
清末监察制度调整中，设立了准议会监察制度，主要体现为资政院和各省咨议局的设立，然而，这些机构未能真正发挥议会监察的功能，而且有清一代，也没有建立真正的议会监察制度。与此同时，清政府对都察院进行了改革，明晰其职掌。中国古代监察制度没有明确分工，兼有行政监察、司法检察、审判乃至行政管理等多种职能，实际上是行政权力和司法权力的混合。传统的监察制度可分为御史纠察制度和言官谏诤制度，御史负责纠弹，即纠察百官；言官任谏诤，“匡正君主，谏诤得失”。言官正国君于法令颁布之前，御史纠百官于法令颁布之后。清末对都察院改造的主要目的，意在使其从众多职能中净化出来，成为专门的监察机关。
清末“新政”先天不足，加上时局紧迫，直至清朝覆亡，讫未召开国会。对都察院官制的调整虽然在一定程度上改变了其司法、行政不分的状况，但只是枝节性的修修补补。清政府顽固坚持“大权统于朝廷”这一根本原则，所谓“新政”不过是为了苟延残喘，维系其腐朽统治，以皇权专制为中心的官僚体系并无实质变化。因此，对都察院的调整并未使之发挥应有的监察作用，反而使民众丧失了对清朝的最后一丝幻想，加速了其专制统治的覆灭。
（本文系国家行政学院院级课题“中国近代行政监察法律制度研究”（13ZBYB007）阶段性成果）
（作者单位：国家行政学院科研部）
