求索阁

● 郑永年

很长一段时间以来，中国的外交似乎显现出一种可以称之为“大国小外交”的特色。无论是领袖外交还是外交官的一般性外交，方方面面都好像在疲于奔命，但鲜有成果。今天，中国外交的各个方面都在面临巨大的国际压力。

在经济上，中国对世界经济增长，尤其是应付危机贡献巨大，但西方国家则在大肆操作人民币汇率问题和贸易平衡问题。

在军事安全问题上，中国早些时候提出“和平崛起”和“和平发展”的目标，但周边环境的安全压力也在增加。朝鲜半岛核武器问题没有解决的希望，美、日、韩同盟正在强化，原先并不突出的南中国海问题已经跃出纸面。

在政治上，西方正在进行新一波更大的“人权”和“民主”压力。中国很多年前就和西方开展人权对话，但始终处于防守地位，没有任何反击能力。

在文化上，中国做了很多的努力希望“走出去”；但看来“走出去”的道路并不平坦。形式上走出去了，但内容则没有，中国仍然没有自己的文化话语权。

中国已经是世界上第二大经济体，应当出现的“大外交”格局并没有出现，而今天所面对的“小外交”格局则是中国不应当享有的。那么，中国如何实现“大国大外交”的格局呢？在国际关系里，人们常说“外交是内政的延续”，表明一个国家的外交必须有一个内部基础。内部基础决定了外交。也就是说，中国如果要实现“大外交”，就必须具备一些内部条件。内部条件包括方方面面，但就中国目前的情势来说，如下几方面显得尤其重要。

缺乏政治高度的外交策略

首先就是外交战线的建设。大外交需要一个强势外交战线。在国际政治中，尽管外交很重要，但很多问题往往并非是外交问题，而是政治问题和经济问题。这些问题经常远远超出职业外交家的领域和能力。需要政治家并且是具有国际视野的政治人物来搞外交。这方面中国还不到位。政治家层面都是长期从事国内事务的，对国际事务没有长期的观察和思考。这一点也表现在其他国家，因为所有政治都是地方的。不过，在其他很多国家，存在着政治人物可以借重的较为独立的智库和智囊人物，中国则没有。在所有国家，职业外交家是执行家，而政策的调整需要政治人物来做。

没有握有实权的政治人物来从事外交，中国外交的很多政策调整显得混乱和滞后。仅举一例。改革开放以来，中国一直强调“外交为经济服务”。在早期这个政策很成功。但要实现国家利益的最大化，经济也应当经常为外交服务。西方就有“战略性贸易”这个概念。西方从来就没有完全的自由贸易，其贸易总是和其战略考量联系在一起的。而中国没有这个概念，更不用说政策了。很自然，经济大国不能转化成为外交大国。

与之相关的是外交资源的整合问题。中国各方面的外交资源都在增加，但没有整合机制。比如说外交、商务和国家安全部门之间没有有效的协调。本来应当是国家利益优于部门利益，但因为协调机制的缺失，结果就是部门利益优于国家利益。稀土的出口就是一个很好的例子，由于没有协调管理，不仅导致国家战略资源的巨大浪费，更为严重的是，自己的资源，但话语权好像在他国手中。这和中国进口澳大利亚的铁矿石的情形形成了多么大的对比！

再举一例。中国大陆和台湾的两岸经济合作架构协议（ECFA），本来具有很重要的战略意义，意在促成两岸的经济整合和两岸局势的稳定。这对国台办来说很重要。但对商务部来说，其考量可能并不在此。商务部就有可能要用这个协议，来推动东北亚的经济自由贸易区，因为这个协议不可避免地会对东北亚的一些经济体（尤其是和台湾的技术有竞争的经济体）产生莫大的压力。很显然，一旦东北亚自由贸易区形成，那么两岸经济合作构架协议的战略重要性也就消失得无影无踪了，国家的整体利益也跟着消失。

大国大外交也需要一个良好的社会环境。外交是考量一个社会是否理性的最好案例。很显然，中国社会的一些人仍然缺乏理性。一旦某一个事件发生，一些人就会喜怒哀乐，无穷发泄。在一定程度上说，中国仍然缺乏理性民族主义，但有太多的义和拳主义，动不动就要打打杀杀。这里就要反思爱国主义教育运动。

爱国主义非常重要，它意在培养民众的国家认同感和国家利益感。从这个角度看，爱国主义教育运动存在着严重的缺陷，这场运动激发出了人们对国家的热情和激情，但并没有促使人们对国家利益，和追求国家利益方法的理性思考。民族主义的确崛起了，但理性还是缺失。民族主义的最终目标是要把国家利益最大化，但仍然处于一种情绪化层面的中国民族主义，往往使得国家很难追求国家利益的最大化，在一些场合反而是国家利益的最小化。随着社会的开放，中国社会对外交产生着越来越大的影响。要反思教育和培养理性精神，越来越成为中国大外交的一个社会条件。

从对外关系到国际关系

那么，公共外交呢？公共外交在中国似乎变得越来越显现和重要。的确，中国外交如果仅仅靠领导人或者职业外交家，很难全面“走出去”，公共外交可以成为“大外交”格局的一部分。公共外交的设想很不错，但在实施过程中有太多的问题。在很大程度上，与其说是为了公共外交，倒不如说是各方为了分割一块巨大的经济利益。无论是媒体还是教育机构，公共外交的设计很差，野心过大，能力不足。公共外交不是群众运动，运动式的公共外交不但争取不了人们期待中的软力量，反而会产生很多“负”力量。外交是一门专业，公共外交也是如此。没有专业精神和能力的公共外交不足以“增大”中国的外交，而是相反。当然，这并不是说，中国社会缺乏专业能力，而是说，在现行设计的公共外交体制下，体现不出来这种所需要的职业精神和能力。

更为重要的是要实现从对外关系到国际关系的转型。对外关系每一个国家都有，但国际关系则不然。对外关系只考虑一个国家对另外一个国家的关系，而国际关系则必须把自身置于整个国际关系的构架内来考虑自己的利益。任何一个大国如果希望有大外交，那么就必须超越对外关系，具有国际关系观。

中国须培养自身的国际责任观

这里可以举美国的例子。美国在1890年代就已经变成世界上GDP最大的国家，但在一战之前，美国只有对外关系，没有国际关系意识。美国在很长历史时期里实行孤立主义，后来长大了、出台了一个针对自己后院的门罗主义，对国际事务并不感到兴趣。只是到了一战期间，美国决定卷入国际事务，美国才逐渐地具有了国际关系观。经过两次世界大战，美国成为了西方世界的领袖。从对外关系到转型成为一个具有国际关系观的大国，美国花费了数十年的时间；而国际关系观的核心问题就是国际责任问题。

中国要有大外交，也必须培养自身的国际责任观。随着中国的崛起，中国不仅要追求自己的利益，而且也要对整个世界体系负责。如果仅仅对某一个国家负责，那是对外关系。尽管中国改革开放已经三十多年，但“走出去”的时间并不长。中国也需要很长一段时间，来界定和培养中国的国际关系观。在中国具有国际观之前，很难有大外交格局的出现。

大国外交最为关键的是确立自信

和国际观紧密相关的，是建设自己履行国际责任的能力。这方面，中国军事现代化需要加速。中国内部的发展需要外部的资源，而同时中国的经济利益也在加快“走出去”。在最低程度上，中国必须具有保护海外利益进入中国，和中国利益“走出去”的能力。

更为重要的是，中国已经成为世界第二大经济大国，并且是世界经济的内在一部分。这表明，中国对维持现有世界秩序也负有不可推卸的责任。这也需要中国的军事现代化。没有军事现代化，中国会继续目前的（如美国人所说的）“搭便车”的局面，不仅保护不了自己的利益，更不用说承担国际秩序维护的责任了。

不过，发展军事能力不见得就是学美国，到处使用武力来干预他国事务。这方面，中国应当比美国有优势。美国是一个具有“使命”的国家，在全世界到处推行民主与自由是其使命的核心，至少在理论上是这样论证的。但中国则是一个世俗国家，没有“使命”，这个特点使得中国外交重心是经济贸易和发展。中国不能取代美国维持世界秩序，但中国也不能光依赖美国来维持世界秩序。这里，只有当中国发展出了维持世界秩序的足够的能力，中美合作才能更具制度化和更有效。

从精神层面来说，大国外交最为关键的是确立自信。大国没有自信，就不会有大外交。目前“小外交”格局的出现是缺少自信的表现。在一些方面，一点自信也没有。但在另外一些地方则过分自信，显得骄傲，实际上也是没有自信的表现。自信精神是发展过程中逐渐形成的，但如果不能在（至少）这里所讨论的各方面有进步，那么自信精神的形成会是一个漫长的过程。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点