一九四九年十月一日下午三时，三十万人高举红旗，聚集在北京天安门广场，庆祝中华人民共和国成立。五十四门礼炮齐声轰鸣。第一面五星红旗在广场上空冉冉升起。一百多年来受尽苦难和屈辱的中国人，经过艰苦卓绝的斗争，终于站立起来。中华民族的历史从此翻开全新的一页。
在天安门城楼上，面对着欢乐的人群，周恩来站在毛泽东身边，静静地听他用洪亮的声音宣读《中华人民共和国中央人民政府公告》：“中华人民共和国中央人民政府委员会于本日在首都就职，一致决议：宣告中华人民共和国中央人民政府的成立，接受中国人民政治协商会议共同纲领为本政府的施政方针。”《公告》宣布：中央人民政府任命周恩来为中央人民政府政务院总理兼外交部长，并责成他们从速组成各级政府机关，推行各项政府工作。
相关阅读
----周恩来传（三十七）：建国前夕
从这一天起，周恩来担起了新中国政府总理的重任。他作为这个世界上人口最多的大国的总理，前后达二十六年，直到生命的最后一刻。
作为新中国第一任总理，五十一岁的周恩来面对的任务真是千头万绪，百端待理：中央人民政府刚刚建立起来，各级政府机关还有待组成；中国人民解放军正以雷霆万钧之势继续向华南和西南进军；由于国民党的长期统治和连年的战争，广大新解放地区内经济凋敝，物价飞涨，灾情严重，大批人员失业，财政经济处在严重的混乱状态；在对外关系上，许多复杂棘手的问题也正待处理。
事情应该从何着手？周恩来以惊人的精力和才智，井井有条地开始了他的工作。
对头一年的工作，周恩来自己作过一个简短的概括：“自从进城后，就筹备政协，建立政权；紧跟着就是树立国际阵营；等到毛主席由苏联回国，当时物价波动，必须用全力来统一财政，稳定物价。不这样，就不会有一年半工作的发展，就做不到三年恢复、十年发展。”〔1〕
建立政权，树立国际阵营，恢复国民经济，这确是周恩来在建国后头一年中所全力以赴地抓的三件大事。
新中国的政府机关，是在打碎旧有的政权机构后，重行组建起来的，正处在草创阶段，许多事情都要从头做起。
中国革命有一个重要特点：它先由一块一块地方取得革命的成功，经过相当长的时间，发展到全国范围的成功。这和以往其他国家革命的情况不同。由于各项工作有原已建立的地方性政府在那里负责管理，所以在政务院筹组过程中，整个工作并没有发生停顿或中断。
政务院的各部门是以华北人民政府的机构作为基础建立的，但这不等于把原有的机构现成地拿来使用。华北人民政府原有机构的职能只是管辖华北五省二市，现在要管理全国，负责制定并推行全国性的各项方针政策，这自然有很大的不同；政务院有些重要部门在华北人民政府中是没有的，需要组建，如外交部；还有些部门过去是由人民革命军事委员会管理的，如公安部、铁道部，改隶政务院后，也要经过必要的调整。政务院是国家政务的最高执行机关，不设国防部，军事工作由中央人民政府所属的人民革命军事委员会负责。这个委员会的主席由毛泽东兼任，周恩来是副主席之一，但他最初的精力主要集中在国家政务方面。
周恩来被任命为总理后，先集中精力抓政务院机构的组织。如果不把机构建立和健全起来，各项工作的开展都无从谈起。在组建机构过程中，周恩来亲自负责挑选各级领导人员的人选，经过充分协商后，报请中央人民政府任命。他特别重视挑选一大批党外人士担任各种领导职务。为什么要这样做？一方面因为中国共产党对如何管理这样大的一个国家在许多方面还缺乏经验，而党外人士中不乏在这些方面有经验的人才，如担任副总理兼轻工业部部长的黄炎培、邮电部长朱学范、司法部长史良、文化部长茅盾、教育部长马叙伦、华侨事务委员会主任何香凝、海关总署副署长丁贵堂等；另一方面因为这样的政府成员结构，有利于团结并带动社会各阶级、各阶层的人民，共同为建设新中国而努力。在政务院四个副总理中，共产党员二人，民主党派和无党派人士二人；二十一个政务委员中，共产党员十人，民主党派和无党派人士十一人；各部、委、院、行、署负责人九十三人中，共产党员五十一人，民主党派和无党派人士四十二人。他们中很多人都是由周恩来提名，并同各方面反复协商后正式提出的，力求做到不使人退有后言。
有几个党外人士最初不愿担任政府职务，周恩来对他们进行了细致的说服工作。如黄炎培是工商界的主要代表人物，过去曾多次拒绝旧政府的高官厚禄，这次到北京来时也无意担任政府职务。十月十一日晚，周恩来到他家里拜访，请他出任公职。黄炎培最初仍以年老推辞。周恩来恳切地说：“这不同于旧社会做官，现在是人民的政府，不是做官，是做事，是为人民服务。”经过两个小时的谈话，黄炎培被说动了，但还表示要考虑考虑。第二天，他征询江问渔、杨卫玉等好友的意见。他们都认为，在周恩来代表中共中央的盛情邀请下，应该接受这个职位。当晚，周恩来再到黄炎培的家里，黄炎培就答应了。〔2〕再如六十一岁的蒋光鼐“也曾认为，自己的历史使命已经完成，当个政协委员有地方支薪水就行了。所以，开始周恩来总理找他谈话，希望他出任中央纺织工业部部长，他没有同意。后来，总理找李济深帮助做工作，他才接受了这一重任”。〔3〕
十月十九日，中央人民政府任命了副总理、政务委员、正副秘书长和政务院所属部、委、院、行、署的负责人一百七十五人。名单公布后，周恩来又一个部一个部地把党内外的正副部长找在一起，向他们说明这个部的任务和工作中带方针性的问题，诚恳地要求他们处理好相互的合作关系。许多党外人士十分满意，说：中国共产党真是“煞费苦心，十分周到”。有的人说：周总理真是“周”总理啊！这里所说的“周”，就是“周到”的意思。〔4〕
十月二十一日，政务院宣告成立。周恩来在第一次扩大政务会议上明确地宣布政务院的任务：“政务院是首脑部，在中华人民共和国中央人民政府领导之下进行国家事务工作。”十一月一日，政府各部门正式开始办公。
新政府各部门的工作人员从哪里来？大体上由三方面的人组成：一类是长期参加革命工作的干部；一类是原来在国民党政府机构工作的人员；一类是社会上被埋没的知识分子和从学校出来的青年学生。周恩来指出，这三方面的人员，各有自己的长处和短处，正好相互取长补短：“解放区的人，艰苦朴素，有革命的积极性，是他的长处；但缺乏其他工作的经验。旧职员虽然有经验，但恐怕会带来旧的官僚主义作风。假如只用学生或被埋没的知识分子，对国家政权机关的管理又没有经验。所以要三方面合起来，取长去短，才可以搞好。将来各部门用人，要照顾到这三方面。”〔5〕
政务院机构初步建立起来后，怎样才能迅速运转起来，有条不紊地开展工作？周恩来要求各部门立刻着手制定出各种基本的工作条例。他指出：资本主义国家在这个问题上有两种不同的做法，一种是先不拟条文，等习惯养成后再定，问题是工作中缺乏一致性；另一种是先定许多条文，定得很细密，缺点是容易束缚人，有些还行不通。这样，他就提出了自己的考虑：先作个大致的规定，不必太详，一面不束缚人们的积极性创造性，另一面又有章可循，约束自由主义。〔5〕根据这个考虑，政务院在成立后不到一个月时间内，先后制定出《政务院组织条例》、《政务院及其所属机关组织通则》、《政务院关于任免工作人员的暂行办法》等。这些条例，都由周恩来亲自主持起草，反复修改，然后提交政务会议通过后施行。
周恩来十分重视发挥政务会议的作用。政务会议的成员，包括总理、副总理、秘书长和政务委员，共二十一人。他们中既有周恩来、董必武、陈云、李维汉、罗瑞卿、薄一波等共产党人，又有黄炎培、谭平山、章伯钧、马叙伦、章乃器、邵力子、黄绍竑等富有政治经验的民主人士。政务会议由周恩来主持，每星期一次。从一九四九年十月二十一日举行第一次会议起，到一九五○年十月二十日举行第五十五次会议，一年内共开了五十五次。政务院的重要决策和人事任免都要在这个会议上讨论。周恩来把政务会议看作听取各方面意见、集思广益、更妥善地作出决策的重要方式。会上，人人都能各抒己见，畅所欲言，最后由周恩来作结论。当时担任政务院副秘书长的孙起孟回忆道：
“政务委员之一罗隆基，号努生，是民主同盟的负责人。罗隆基同我谈过他对政务会议的看法，我以为这在非共产党员的政务委员中很有代表性。我同罗隆基四十年代在昆明就相识，可以随便交谈。有一天我问他：‘努生先生，你为什么住医院还要参加政务会议呢？’他稍微沉吟了一下，讲了一段话——
“‘说实在的，有些会我并不乐意参加，觉得参加没有多大意义。可是政务会议在我心目中却大不相同，不论我怎么忙，身体怎么不好，总要参加。这是为什么呢？不是政务会议上的什么事情我都有兴趣，也不是这个人那个人的讲话我都喜欢听，而是有一点深深地吸引了我，那就是在每次政务会议上，周总理总有一篇讲话，得到的教益很深很深，对我就像是上了一次大课，所以我舍不得不来。周总理的讲话见解精辟，纲举目张，其水平之高是一般领导人所达不到的。然而它的最大特点还不在此；而在于周总理在讲话中把其他人发言时哪怕有一点可取之处，也吸收进去，加以肯定。同时对包括我在内的其他与会人员发表的并不正确的意见，采取极其高明的方式实际上加以纠正，使人真正心悦诚服。’
“罗隆基上述这些话是真诚的，证明了周总理主持会议、发表讲话，的确收到最佳的政策效应。周总理说过：‘为什么政务会议每个星期要开一次呢？难道我也是闲着没事干，高兴每个星期开一次会吗？不是的。这是有好处的。’好处在哪里？从根本上说，这是建设社会主义民主政治的需要，是按《共同纲领》所规定的民主集中制处理国家事务。从作为建设国家领导核心的中国共产党来说，完全有必要虚心听取各种意见，所谓‘兼听则明，偏听则暗’。”〔6〕
政务院的工作范围很广，所辖的部门很多，因此设立了政治法律、财政经济、文化教育三个指导委员会，由副总理董必武、陈云、郭沫若分别担任主任，实行归口管理；此外，还有一个人民监察委员会，由谭平山担任主任。周恩来要求各级机构都要在自己工作职责范围内切实负起责任来，并且要保证非党人士能有职有权。他说：“陈云同志主持中财委的工作，都是要各部部长对本部工作作报告。非党人士担任部长的就要非党人士作报告，如轻工业部就要黄炎培报告，水利部就要傅作义报告。开始他们情况不熟，报告后可由副部长补充，久了情况熟了，连补充也不需要。同时有任务也责成他们负责完成，比如说河水决口，要水利部负责，傅作义自然会下去布置。有职、有权、有责，自然会发挥他们的积极性。这方式很好。政务院的政务会议每星期召开一次，有关文件等也交非党人士审查，一切指示、法令也要他们修改。这样，不仅不会动摇我们的政策，而且还会完善我们的政策。”〔7〕
政务院的机构建立起来后，接着就要进一步健全各级地方人民政府的机构。
那时，全国各地区的情况存在着很大的差别：有老革命根据地，有新解放区，还有军事行动仍在进行的地区。中央人民政府将全国划分为华北、东北、西北、华东、中南、西南六个大行政区。东北全境解放最早，已经建立了东北人民政府。华北人民政府在政务院各单位正式办公的同一天宣告撤销，华北各省市的事务由政务院直接管辖。西北、华东、中南、西南四个大行政区都着手建立军政委员会。
这些大行政区的人民政府或军政委员会，是比这个地区所辖省（市）高一级的地方政权机关。为什么需要设立这样一级的地方政权机关？十二月九日，周恩来在政务会议讨论《关于各大行政区组织通则》时作了说明：“中国是个大国，地大，人多，经济发展又不平衡。”大行政区应该成为一级。这是一种过渡性的体制。“要在统一政策下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一。这样的因地制宜，不但不妨碍统一，正是为进一步的统一创造条件。”讨论时也有人表示担心：大行政区成为一级后，是不是会生了根，不容易改变？周恩来回答说：“不会的。那是在旧社会中的问题，在新社会中是不成问题的，华北人民政府就是例子。我们有信心解决这些问题。”〔8〕他还亲自主持审定了东北人民政府和各大行政区军政委员会的主席、副主席、委员人选，经政务院提请中央人民政府正式任命。
与此同时，周恩来又着重抓了各级地方政权的民主建政问题。他说：“解放初期实行军事管制，对反动派实行专政；另一方面，还要依靠群众，依靠群众的积极性和创造性，这才有根。用什么方式来发挥群众的积极性呢？用组织的方式，普选。没有普选的地区，便是各界人民代表会议。”〔9〕由于当时土地改革在广大新解放区还没有全面展开，普选的条件在许多地方还不具备，稍后他又指出：“建政工作，应以开好各界代表会议及逐渐做到经过协商推选各级人民政府为中心。”〔10〕一九五○年七月至十月间，他主持审定了经过各界人民代表会议协商推选出来的各省（市）人民政府主席（市长）、副主席（副市长）、委员的名单，经政务院报请中央人民政府正式任命。
到新中国成立一周年的时候，全国已有一个大行政区人民政府和一个中央直辖的自治区人民政府，四个大行政区军政委员会，二十八个省人民政府，九个相当于省的行政区人民行政公署，十二个中央和大行政区直辖的市人民政府，六十七个省辖的市人民政府，二千零八十七个县人民政府。在各级人民政府中，大多是由各界人民代表会议选举产生的。极少数市和县已召集了人民代表大会。其他市和一千七百零七个县、内蒙古的三十六个旗都召集了各界人民代表会议。大部分的乡区和村都分别召集了人民代表大会或各界人民代表会议、农民代表会议。
新中国的政权建设工作，经过整整一年的努力，到此就初具规模了。
新中国成立后，周恩来多次说过：人民政府工作的重点，就是组织和保障经济建设。经他提名，中央人民政府任命陈云为政务院副总理兼财政经济委员会主任。在财政经济工作方面，周恩来坚决地信任、依靠并支持陈云。建国初期的财政经济工作，在短时间内创造出奇迹般的成就。
这些成就的取得，几乎难以令人置信。当时在战争已经结束的地方，各级人民政府面对的是国民党多年统治造成的经济凋敝、民不聊生的严重局势。其中，最紧迫的问题是两个：物价飞涨，灾情严重。
国民党政府留下的是一个财政经济总崩溃、物价上涨完全失控、投机活动猖獗的烂摊子。中央人民政府成立后半个月，当人们还沉浸在开国的欢乐中时，一场无情的风暴就袭来了：从十月十五日开始，华北以粮食带头，上海以纱布带头，物价开始大幅度上涨。到十一月中旬，物价已像脱缰的野马那样向前飞奔。纱布、粮食的价格在一个月内都上涨两倍以上。上海十一月中旬的物价比七月底平均上涨两倍，有些商品上涨到五六倍。物价的飞涨，使人民生活受到严重威胁，人心开始波动。这是关系到人民政权建立起来后能不能站住脚跟的大问题。
为什么物价会出现如此猛烈的上涨？除了历史遗留的种种问题以外，主要原因在于财政赤字太大，钞票发行太多。当时，解放战争虽已取得基本胜利，但人民解放军还在继续向华南和西南大举进军，军费开支在财政开支中所占百分比将近一半。新解放区猛烈扩大，国民党政府的旧人员和起义军队等都要妥善安置，使军队和吃公家饭的人数激增到七百五十万，这个数字还在迅速增加。而在广大新解放区，因为战争结束不久，只有一部分地方开始征收公粮，城乡交流需要有一个恢复过程，城市工商业处境还很困难，一时难以征收到应有的税收和公粮。在七月到十一月中旬这段时间内，财政总收入只占总支出的百分之三十四点六，赤字竟达百分之六十五点四。为了弥补赤字，只有大量印发纸币。七月底发行的人民币总数为二千八百亿元（这是指当时流通的旧币。一九五五年三月一日起发行的新人民币，一元等于旧币一万元），九月底为八千一百亿元，十一月中旬为一万六千亿元，发行额增加近五倍，致使币值大跌，物价猛涨。显然，要稳定物价，必须先实现财政收支的基本平衡；而平衡财政的关键，又在整顿收入，节约支出。
十一月十八日，政务会议讨论物价问题。陈云在会上报告当前物价上涨的状况和原因，指出解决的基本办法是“多生产些，少用一些”，并说：“现在要借内债，或则发行公债吧！”〔11〕周恩来作结论时说：“我们应当说，今天的困难都是为胜利而担负的。为了要取得胜利，有许多事情就不可能不担负起来。”“为什么物价上涨呢？基本上还是因为开支很大，票子发得很多，物价当然会上涨。为什么开支很多呢？因为我们所解放的地区扩大了，在这些新地区内一开始又不可能收入得很多，而担负就会增加。所以这种担负的增加是必然的过程，胜利的过程。它与国民党反动派的物价上涨、负担增加的没落过程是完全相反的。”“我们必须向人民说清楚，这种胜利的负担一时还是不可避免的。”接着，他提出解决问题的三项办法：一是“恢复生产”。在农村，要使全国粮食产量从二千一百亿斤增加到二千八百亿斤。“在城市，其重点在恢复工业生产，而不应该在商业上，宁可多注意手工业。”生产增加了，税收也就多了。二是“开源节流”。农村负担一时还不能减少，城市要增加税收，但要适当，不能使农村的负担太重。还要发行公债。三是“运用恰当”。〔12〕在这次会议上，通过了发行公债、增加税收、厉行节约等项具体措施。这些措施，在陈云的主持下，短时间内就收到显著的成效。
为了进一步保障增加财政收入、减缩财政支出、使收支接近平衡，还需要大刀阔斧地采取更加果断有力的措施。根据陈云的提议，政务院在一九五○年三月三日颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》。
这在整个财政经济工作中，是一个巨大的变革。以前，由于战争时期各解放区一直处于被分割的状态，财政经济工作只能实行政策上统一领导、业务上分散经营的方针。在全国已经统一、百废待兴而国家财力物力却十分有限的情况下，自然不能继续实行这种方针。政务院的《决定》从根本上改变了原有的状况。它的基本内容有三：一是统一财政收入，二是统一全国物资调度，三是统一全国现金管理。财政收入的统一，使国家收入中的主要部分的中央收入，能集中使用于国家的主要开支。全国物资调度的统一，使国家的重要物资，如粮食、纱布、工业器材等，从原来十分分散的状态下集中起来，变为能应付各种危机的有效力量。全国现金管理的统一，则把所有属于政府，但分散在各企业、机关、部队的现金，由中国人民银行统一管理，集中调度，这不但避免了社会上通货过多的现象，而且大大增加了国家能够使用的现金。总之，这三种统一的共同效果是避免了十分有限的财力物力在使用上过分分散和浪费，达到可以集中使用来办几件大事的目的。它对扭转当时极端困难的财政经济局势起了重大作用，在我国财政史上是一个划时代的举措。
由于采取了这一系列强有力的措施，到一九五○年三月间，全国财政收支接近平衡，物价日趋稳定。这年八月底，全国银行存款比一九四九年底增加了十四倍以上。这是一个了不起的成绩！几十年来，无论清朝政府、北洋军阀或是国民党政府，都没有做到过国家财政收支的平衡，每年都得依靠发行巨额纸币和举借巨额外债度日。抗日战争后期和解放战争时期，国民党统治区的恶性通货膨胀，更使老百姓到了无法生存下去的地步。新中国成立后，帝国主义者再三地认定年轻的人民共和国必将被这些看来是无法解决的难题所压倒，不得不向他们求救。但是，人民政府在战争尚未结束、又遭受帝国主义经济封锁的情况下，却在短时间内创造了这样的奇迹，这确实是值得自豪的。“资产阶级代表人物也不得不为之折服，说‘中共此次不用政治力量，仅用经济力量，就能稳住物价，是我们所料不到的’。”“毛主席还说过，平抑物价、统一财经，其意义‘不下于淮海战役’。”〔13〕
当时另一个突出的问题是自然灾害给人民造成的深重苦难。
说是自然灾害，其实也有着很大的人为因素。由于国民党统治时长期水利失修，加上连年战乱的破坏，当时发生的灾情，无论在地域还是严重程度上，都十分惊人。其中，除极小部分是旱灾外，都是水灾。一九四九年，全国被淹耕地达一亿二千一百五十六万亩，减产粮食二百二十亿斤，灾民四千万人，重灾区灾民达一千万人。其中，华东地区被淹耕地五千余万亩，占全部耕地的五分之一，减产粮食七十余亿斤，灾民一千六百万人。一九五○年六月，皖北地区在连续七天大雨后，淮河又大决口。政务委员曾山在视察时看到：津浦铁路两旁一片汪洋，一眼几十里都是如此，沿路数百里的河堤全部失去作用，村庄被淹没崩塌，怀远县县城的城墙也看不到了，许多灾民挤在一块块高地上求生，干部情绪低落。这次被淹没的耕地达三千一百万亩，冲塌房屋几十万间，灾民九百九十五万人，其中断炊的已达一百零九万人。〔14〕
这是直接关系到千百万人民生死的大问题。作为政府总理的周恩来为此忧心如焚。新生的人民共和国当时正面对着恢复经济的繁重任务。在周恩来看来，农业的恢复又是国民经济一切部门得以恢复的基础。如果这样严重的灾害得不到救治，其他问题的解决也就无从谈起。因此，从这时起，他一直以很大的精力坚持不懈地来抓水利工作。
新中国成立还不到两个月时，他就接见解放区水利联席会议的代表，用“大禹治水，三过其门而不入”的故事，勉励他们要下决心为人民“除害造福”。他说：“中国人民长期以来受尽了水旱灾害的折磨，水利做的是开路的工作。水利工作本身就是为人民服务。”〔15〕这年十二月中旬，他以政务院总理的名义发出《关于生产救灾的指示》。第二年三月二十日，又发出《关于一九五○年水利春修工程的指示》。
当一九五○年六月淮河再次大决口后，周恩来两次主持政务会议，讨论治淮问题。在傅作义报告了淮河严重灾情和目前治淮的情况后，周恩来激动地说：“水灾是非治不可。如果土地不洪就旱，那就土改了也没有用。”他提出治理淮河的五项原则：统筹兼顾，标本兼施；有福同享，有难同当；分期完成，加紧进行；集中领导，分工负责；以工代赈，重点治淮。那时，淮河流经的几个省在治水问题上有排水和蓄水之争。如果各地都只顾自身的局部利益，各自为政，根治淮河是不可能的，各地的局部利益最后也无法得到保障。周恩来总结历史经验教训，根据淮河实际情况，统筹全局，明确指出：治淮的“总的方向是，上游蓄水，中游蓄泄并重，下游以泄水为主。从水量的处理来说，主要还是泄水”。“这次治水计划，上下游的利益都要照顾到，并且还应有利于灌溉农田，上游蓄水库注意配合发电，下游注意配合航运。总之，要统筹兼顾”。〔16〕接着，又发布《政务院关于治理淮河的决定》。他还指定负责治理淮河的指挥机构从南京迁到蚌埠。这样，从第二年二月起，大规模的治淮工作开展起来了。
除救灾外，救济失业者也是一项十分繁重而艰难的任务。旧中国本来就留下庞大的失业大军。新中国成立后，在经济改组过程中，一部分不适应社会需要的工厂倒闭，又增加了失业的人数。全国失业总人数达到一百一十七万人，其中以上海、南京、武汉、重庆等重要城市最为严重。以上海来说，一九五○年头三个月中，失业工人已近十二万人，他们的生活极为困难，连续发生有人因生活没有出路而自杀的现象。周恩来十分焦灼，亲自作了调查和部署。政务会议两次讨论了这个问题。五月十三日，周恩来在给上海人民政府的复示中写道：“对于两三个月以上的长期救济，应用以工代赈（如修筑公共工程等）为主要方法。”〔17〕同时，还提出了生产自救、还乡生产、发放救济金、转业训练、介绍就业等多种办法。七月二十五日，他又作了《妥善救济失业教师、处理学生失学问题的指示》。到九月底，全国失业工人和失业知识分子得到救济的，已达半数以上。
克服当前面对的困难、恢复国民经济的任务是繁重而艰巨的，但周恩来把目光放得更远，要求把恢复的过程同调整经济结构结合起来，“有信心地稳步地重新组织中国经济结构”。〔18〕
政务院成立后，他要求各部委分别召开各种全国性的专业会议。召开这种会议的目的有两个：第一是了解情况。各部委都是草创，不可能立刻掌握全面情况，需要通过开这种会或去各地调查来了解。第二是确定今后一个时期的工作方针和计划。尽管各部委工作的总的方针在《共同纲领》中都已规定了，可是怎样使这些方针具体化，怎样贯彻下去，也需要召开一些业务会议来解决。他在一九五○年六月向政协第二次会议的报告中讲到：“八个月来，我们开的各种专业会议，就有八十次之多。在这八十次会议中，属于财政经济的就有六十次，占四分之三。将要开的还有三四十次。在这样一个短时间中，我们开了这样多的会议，是因为业务上的需要。不开就不了解情况，就无法进行工作。”〔19〕
周恩来着重考虑的是当前财经形势和新中国经济的几种关系。政务院成立后只隔了两个月，在一九四九年十二月二十二日和二十三日，他接连两天对全国农业会议、钢铁会议、航务会议的代表们讲话，谈了新中国经济中的六种关系，即城乡关系、内外关系、工商关系、公私关系、劳资关系和上下关系。这些是他正在深入思考的几个大问题。他要求从事各种专业工作的人，都要先有全局的观念、整体的观念，正确认识这六种关系，才能把自己的工作放在整体工作中的恰当位置上，把工作做好。
他着重谈了工业和农业的关系，指出：“在中国，城乡关系是一种非常重要的关系。”“从老解放区乡村来的干部，有一套很好的农村生产经验，懂得如何组织农业劳动，但不能因此就说农业是重心而忽视工业，否认或者忽视城市领导乡村、工业领导农业的作用。”“农业不能作为重心，它必须在工业的领导下才能发展。必须把城市工业组织起来发挥领导作用，才能使农业现代化、机械化。”党的七届二中全会正确地决定了今后工作的重心应转向城市。周恩来问道：这一来“是不是就可以不要依靠农业这个基础并从而忽视乡村呢”？他坚定地回答：“不能。”“如果没有广大农业的发展，工业发展是不可能的。”他从中得出结论：“我们必须在发展农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平。没有农业基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展。”显然，这里已经包含着以后正式提出的“农业为基础，工业为主导”这个发展国民经济方针的雏形了！
关于内外关系，他说：“国家建设是以国内力量为主还是以国外援助为主？我们的回答是以国内力量为主，即自力更生为主。”我们欢迎友邦在平等互助基础上的帮助。这种真正的帮助，有助于我们自力更生。
关于工商关系，他强调：工业和商业比较，当然是以工业为主。我们的国营商业和合作社商业是以服务于工农业品的流通、服务于人民为主的，必须防止投机现象。解放前夕，城市中的生产几乎都破坏了，只剩下商业投机，这种情况要改变过来。
关于公私关系，他指出，国营经济虽然在国家的经济构成中现在只占百分之五，但它是社会主义性质的经济，应该是领导的成分。凡与国计民生有重大关系而不应该由私人操纵的企业都要归国家经营。“现在整个工业中有一半是属于私人经营的，它对国家的发展是有很大帮助的。在那些有利于国计民生的私人企业遇到困难的时候，政府是会帮助它的。”
关于劳资关系，他说，这个问题在国营企业中不存在，在私人企业中是存在的。我们要采取保护劳动的政策，对于资方也要给予适当的利润。
关于上下关系，周恩来说：“这里说的上下关系是指中央与地方的关系。在今天的情况下，我们还不能完全做到集中和统一，但也不允许各自为政。我们实行的是民主集中制，不是封建割据。要既利于国家统一，又利于因地制宜，这是《共同纲领》中确定了的。”“在中央的统一领导下发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉。”〔20〕
这篇讲话，特别是其中提出的六种关系，是周恩来担任政务院总理两个多月内，经过对实际情况的认真了解，对经济工作中的问题作了全盘性的思考，从而把《共同纲领》中规定的方针，在许多方面进一步具体化了。这对指导新中国的经济建设有着重大的意义。
这以后不久，周恩来在全国统一战线工作会议上又着重谈了民族资产阶级的问题。他说：如何对待民族资产阶级已经是一个相当普遍性的问题了。我们与资产阶级是继续合作下去，还是同它搞翻？总还要跟资产阶级搞团结合作吧！“我们应该承认，今天国营经济力量还很小，有利于国计民生的私营经济是有一定的积极作用的，应该予以扶助使其发展。”“私营经济，今天看起来有些萧条，但以后会发展。等土地改革完成了，生产恢复和发展了，人民生活改善了，企业的旧的经营方式也改变了，那时私营企业就可以进一步得到发展，帮助国营经济满足人民多方面的需要。”〔21〕
到一九四九年底，国内的军事局势有了重大变化，中国人民解放军已经解放了除西藏和台湾等一些海岛以外的全部中国国土，而军队的人数却激增到五百二十万人。在一九五○年的全国收支概算中，军费开支占国家财政支出的百分之三十八点八，是比重最大的一项。在国家转入以和平建设为主的情况下，军费支出继续占这样大的比重是不适宜的。这种状况必须及时作出调整。中央人民政府下决心在一年内复员一百二十万人。
一九五○年五月十九日，中央军队整编复员委员会成立，周恩来担任主任，人民解放军代总参谋长聂荣臻为副主任。这样大规模的军队复员工作是前所未有的。它牵动的面十分广，会遇到许多复杂的问题。周恩来以高度负责的精神，进行了细致的研究和安排。他在政务会议上作说明时举了一个例：“以军队的成分说，解放战士占百分之七十到八十。他们多数是新区的、被国民党抓来的，原籍有的也不知道他们的死活，现在回去如果土改过了，不一定能分到地。”“这样一想，对复员工作我们需要时间、准备和步骤，并且要有恰当的待遇，要做很多工作，绝不是一纸命令就能解决问题的。”在规定了复员军人应得的待遇后，他又提出：“另外还要有鞋、袜、肥皂和布。血战归来，对老婆带几尺花布也是好的。”并且叮嘱道：“袜子要厚点，能两面穿。”他还规定：“起义部队一般不动。不应该刚来就要他们走。如果那样做，我们心里很不安。”〔22〕周恩来对战士复员后可能遇到的问题考虑得如此周到细致，并且规定起义部队一般不动，使一些参加讨论的原国民党将领十分感动。他们把这个事实同旧中国历次裁兵，总是用来排除异己并且不顾被裁官兵的死活作了比较，觉得这只有在新中国才有可能。周恩来在另一次会议上还指出：军队整编的原则，是使解放军“要在现有基础上提高，在近代化的条件下发展”，“要建设近代化的国防，必须要有近代化的军工生产为基础”。〔23〕这项工作取得很大成绩，只是由于抗美援朝战争的发生，才在复员规模上有所调整。
一九五○年六月六日至九日，中共中央在北京举行七届三中全会。毛泽东在会上作了题为《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告。他在报告中分析了国际国内形势，指出：“我们现在在经济战线上已经取得的一批胜利，例如财政收支接近平衡，通货停止膨胀和物价趋向稳定等等，表现了财政经济情况的开始好转，但这还不是根本的好转。要获得财政经济情况的根本好转，需要三个条件，即：（一）土地改革的完成；（二）现有工商业的合理调整；（三）国家机构所需经费的大量节减。”〔24〕周恩来在这次会上作了关于外交和统一战线工作的报告。
土地改革的完成，是毛泽东提出的要获得财政经济情况根本好转所需的首要条件，也是中国民主革命留下的有待继续完成的极其重要的任务。除了东北、华北大部和西北一部已经实行土地改革以外，全国大部分地区的封建残余势力仍然存在着。土地改革工作是由刘少奇负责主持的；而周恩来作为中共中央主要领导人之一，作为政务院总理，对这项工作自然也极为关注，并积极参与。
一九五○年初，他在一次会议上说：“土地改革是中国人民大革命的主要内容之一，它是改变封建土地的所有制为农民的所有制。在全国范围来说，实行土改的地区未过半数，人民解放战争在全国范围虽然已经取得了基本胜利，但是它的根子——封建势力却仍没有消灭。因此，我们就必须逐步的分期的实行土改。”他特别强调：“土改对于中国的社会经济是有着决定意义的关键。没有农村四万万人口的解放，生产力就无法提高。”同时，他又充分认识到这场斗争的艰巨性和复杂性：蒋介石统治集团做了那么多坏事，使得人人痛恨，他们只是一个几万人、几十万人的少数分子的集团，而地主富农占中国农村人口的百分之十，单拿地主来说也有两千万人上下，这个数目是很大的；中国的地主又不像欧洲的贵族那样世袭不变，在土地占有关系上常常变换，有些中小地主破产了，新的地主就起来代替，情况相当复杂；中国的地主在经济上、社会关系上同城市的工商等各阶层有很多的联系，都是一些所谓亲朋故旧的家乡关系，实行土改就必然会震动许多阶层的人。“这就需要有很大的决心及的确谨慎的步骤，才能做好。”他还说：
“今后在新解放区实行土改不是容易的事，因为现在的条件差了一些，群众没有组织好，干部也不像以往那样多，而大部分都是由北方去的，本地的干部少。同时，在过去战争时期，实行土改可以用战争形势进行动员，今天离战争较远，因之土改问题就很突出。所以，我们的政策须要慎重。”〔25〕
这年二月二十八日，他以政务院总理的名义公布《政务院关于新解放区土地改革及征求公粮的指示》，规定：“所有华东、华中、华南、西北、西南的新解放区，由于准备工作及群众的觉悟与组织还未达到应有的程度，决定在一九五○年秋收以前，一律不实行分配土地的改革。”《指示》把这些地区分为三类：第一类，江苏、湖北、广东、陕西等九省，甘肃等三省的汉人地区，在一九五○年秋收以后，有条件的可开始实行土地改革；第二类，广西、云南、贵州、四川、西康、绥远六省，在一九五一年秋收以后，可实行土地改革；第三类，新疆和全国各少数民族聚居的地区以及少数民族与汉人杂居的地区，在一九五一年秋收以前都不实行土地改革，在这以后是否实行土地改革另行决定。《指示》规定：“所有新解放区，在实行分配土地以前，应一律实行减租。”《指示》对新解放区征收公粮的办法也作出具体的合情合理的规定。
六月十四日至二十三日，中国人民政治协商会议第一届全国委员会举行第二次会议，会议的中心议题是讨论土地改革问题，刘少奇在会上作了《关于土地改革问题的报告》。三十日，中央人民政府公布《中华人民共和国土地改革法》。这就为一九五○年秋收以后大规模展开的土地改革运动提供了基本的准则。八月二十日，政务院公布《关于划分农村阶级成分的决定》。这个决定是周恩来主持起草的。起草过程中，他进行深入的调查研究，反复听取各方面的意见，对土地改革中涉及的各种复杂情况都作了明确而细致的规定，前后共写了十一稿。他在政务会议上作说明时回顾道：“土地革命时即进行分田运动。那时的基本政策是耕者有其田，但有过一些‘左’的作风。一九三三年的两个文件，就是纠偏。”一九四六年土地改革时，又有过偏向，后来纠正了。“最重要的文件还是一九三三年公布的两个文件。大家都认为：若把两个文件早些印发出来，就不会有那么大的偏向了。”“这两个文件的好处是有全文，有附文。现在由于附文不够，还需要有些新的决定才能解决问题。”“这本书的全部内容都要算数。不能只是全文算数，写的说明不算数。”“过去有些文件不通俗，给农民看更不容易懂得。这次的文件是比较通俗的。”〔26〕参加土地改革的干部都认真学习了这个文件。这对保证土地改革工作的健康进行起了巨大的作用。
新中国的政府成立后，还面对一项严重任务：要在比较短的时间内，清除帝国主义和国民党长期统治留下的种种屈辱的和丑恶的社会现象。
旧中国在一百多年的漫长岁月里，饱受帝国主义列强的欺凌和奴役。他们通过战争和其他手段，把一个个不平等条约强加在中国人头上，不但割去中国大片领土、夺取巨额赔款，并且在中国境内享有驻军、领土租借、内河航行、海关管理、自由经营、领事裁判等种种特权，在这些特权保护下支配着旧中国的政治和经济。这使每一个有着爱国心的中国人都深深感到痛心。
解放战争时期，中国人民解放军到达的地方，驻扎在中国领土上的外国军队被迫全部撤走，帝国主义列强原来享有的内河航行、自由经营、领事裁判等特权被一一取消。新中国成立时，周恩来主持起草的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权”，“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央人民政府应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订”。北京、天津、上海等地先后收回美国、英国、法国和荷兰兵营的地产权，征用兵营及其他建筑。对外侨持有的武器和电台，要求他们进行登记和封存。
建立人民海关，是废除帝国主义在华特权的一件大事。政务院成立后，立刻成立了海关总署。一九五○年一月二十七日，政务会议通过《关于关税政策和海关工作的决定》，指出：过去一百多年中，帝国主义者侵犯了我国的海关自主权。他们曾长期掌握了我国海关管理和关税收支的大权，并且把同海关无关的保证航行安全和巡卫国境海岸等也揽入海关管理范围之内。《决定》规定：“中央人民政府海关总署，必须是统一集中的和独立自主的国家机关。海关总署负责对各种货物及货币的输入输出执行实际的监督管理，征收关税，与走私进行斗争，以此来保护我国不受资本主义国家的经济侵略。”〔27〕这个《决定》在三月七日由政务院公布。中国海关完全掌握在中国人自己手里了。十月六日，政务会议再次讨论海关工作。周恩来在作结论时说：海关总署成立一年来，做了很多工作，把为帝国主义服务的海关基本上改变过来，变为中国人民的海关，这是一件大事情，“我们已经掌握了国家大门的钥匙”。他又说：“另一方面，旧海关有许多业务行政管理制度和技术方法是有用的，我们要接收过来”，“并加以改造”。〔28〕
新中国刚成立的时候，封建势力不仅在农村的大部分地区还存在，而且在一些工矿、交通运输等企业里还有封建把头对工人的压迫和剥削。一九五○年二月六日，中国搬运工会第一届代表大会要求政府颁布命令，废除搬运业中的封建把持制度。周恩来很快批示：“印发，并提交政务会议。”三月三十一日，第二十六次政务会议讨论通过了废除各地搬运业中的封建把持制度的决定。以后，在煤矿、纺织等企业中也相继废除了这类制度。
妓院是旧社会最惨无人道的黑暗场所之一。新中国成立后，先在北京市经过调查，拟订出进行封闭的具体办法。一九四九年十一月十八日，周恩来主持的第六次政务会议，批准北京市市长聂荣臻关于筹备召开北京市第二届各界人民代表会议的报告。同月二十一日，北京市第二届各界人民代表会议作出《关于封闭妓院的决议》。决议通过后，在十二小时内封闭妓院二百二十四家，收容妓女一千二百八十八人。接着，全国各地也陆续采取措施，封闭妓院，对妓女进行收容和教养。
鸦片烟毒，也是旧中国遗留的重要丑恶现象。一九五○年二月二十四日，经过第二十一次政务会议讨论通过，公布了周恩来签署的《政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》，严格规定：“在军事已完全结束地区，从一九五○年春起应禁绝种烟；在军事尚未完全结束地区，军事一经结束，立刻禁绝种烟，尤应注意在播种之前认真执行。”“在本禁令颁布之日起，全国各地不许再有贩运、制造及售卖烟土毒品情事，犯者不论何人，除没收其烟土毒品外，还须从严治罪。”“吸食烟毒的人民限期登记（城市向公安局，乡村向人民政府登记），并定期戒除。隐不登记者，逾期而犹未戒除者，查出后予以处罚。”〔29〕贻害中国一百多年的鸦片烟毒的清除工作，在全国范围内取得巨大成功。
这一切，正像毛泽东在新政治协商会议筹备会开幕时所说的那样：“中国人民将会看见，中国的命运一经操在人民自己的手里，中国就将如太阳升起在东方那样，以自己的辉煌的光焰普照大地，迅速地荡涤反动政府留下来的污泥浊水，治好战争的创伤，建设起一个崭新的强盛的名副其实的人民共和国。”
延伸阅读
----毛泽东传（四十）：筹建新中国
一九五○年九月三十日，中华人民共和国成立一周年的前夜，周恩来在中国人民政治协商会议全国委员会举行的国庆庆祝大会上，作了题为《为巩固和发展人民的胜利而奋斗》的报告。他在报告中满怀豪情地回顾了新中国第一年走过的历程，说道：
“在中国，历史上只有一个政府，曾经在一年内做了这么多有利于人民的工作；只有一个政府，曾经在一年内驱逐了那么多的强盗式的‘军队’和‘政府’，而代之以纪律严明和蔼可亲的人民军队和廉洁而讲道理的人民政府；只有一个政府，曾经在一年内剥夺了帝国主义国家的特权，消灭了可恨的特务机关，停止了无限期的通货膨胀，而给予人民一种欣欣向荣的气象；这个政府，就是中央人民政府。”
“国内外的人民都看到：经过了这一年，中国已经比过去几百年甚至几千年经历了更重要的变化；旧面貌的中国正在迅速地消失，新的人民的中国已经确定地生长起来了。”
是的，新的人民的中国已经确定地生长起来了！这便是历史对中央人民政府这一年工作所作的完全符合实际的结论。
