国民党顽固派发动的第三次反共高潮，远没有达到前两次那样的规模，便草草结束。这是因为当时世界反法西斯战争正在胜利发展，客观形势已不允许他们那样做：英美也好，苏联也好，都反对中国发生内战；中国共产党又对它作了有力的揭露，并做好充分的应付准备；全国人民的同情在共产党方面。这样，就把这次反共高潮压下去了。
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----周恩来传（二十八）：总结历史经验
一九四三年九月，国民党召开五届十一中全会，表示要在抗战结束一年后实行“宪政”。蒋介石在会上的讲演中说：中共问题“为一个政治问题，应用政治方法解决”。十月五日，毛泽东在《评国民党十一中全会和三届二次国民参政会》中提出：“在蒋先生和国民党愿意的条件之下，我们愿意随时恢复两党的谈判。”〔1〕同日，他致电留在重庆的董必武，说明对国民党要采取缓和态度。十五日，董必武出席三届二次国民参政会驻会委员会第一次会议。国共两党关系又开始缓和了。
这年年底，英、美、中三国举行开罗会议。当时美国政府注意的重点在欧洲。对东方，希望中国继续抵抗，以牵制日本的兵力。如果国共之间发生分裂，势必会削弱抗日的力量，对他们是不利的。因此，罗斯福告诉蒋介石说：必须在战争还在继续的时期，与延安方面握手，组织一个联合政府。在这种情况下，何应钦、白崇禧向董必武表示：欢迎延安来人谈判。国民党驻延安的联络参谋郭仲容也向毛泽东表示：要求林伯渠、朱德和周恩来前往重庆，并提到何白皓电和西北军事。毛泽东答复说：谈判可以何白皓电为基础，反攻时胡宗南部与边区部队可按比例开往前方。毛泽东还告诉郭仲容：中共拥蒋抗战与拥蒋建国两项方针不变。
因为国民党宣称要在抗战胜利一年后实行“宪政”，大后方各种民主力量趁此在一九四四年初展开一个“宪政”运动，向国民党要民主。怎样对待这个问题呢？三月五日，中共中央召开政治局会议，讨论宪政运动问题。周恩来在会上说：我们的态度是要坚持新民主主义的原则，参加宪政运动，表明我们愿从政治上来解决。〔2〕十二日，周恩来根据书记处会议的决定，在延安各界纪念孙中山逝世十九周年大会上，作了《关于宪政与团结问题》的演讲。他说：国民党及其政府如果要实施宪政，就必须真正拿革命三民主义做基础，必须首先实行保障人民自由、开放党禁和地方自治这三个最重要的先决条件。如果真愿用政治方式合理解决国共关系，就应该承认中共在全国的合法地位；承认边区及各抗日根据地为其地方政府；承认八路军、新四军及一切敌后武装为其所管辖、接济的部队；恢复新四军番号；撤消对陕甘宁边区及各抗日根据地的封锁和包围。周恩来说：我们很希望国共关系能够恢复到孙中山先生在世之日的那样密切的合作，但只有做到了上述各点，国共团结了，才具备实施宪政的先决条件。〔3〕
四月二十九日，林伯渠作为中共中央代表，偕王若飞、伍云甫等由延安飞往西安，再到重庆，同国民党代表王世杰、张治中开始谈判。
这次谈判采取什么方针？他们出发前，周恩来在四月十五日的中央书记处会议上说：这次林老去，比林彪出去时不同，接触的方面会更多些。国民党对我现在是以政治斗争为主。这次我们不提方案，目的只在和缓国共关系，表示我们是要与国民党合作，扩大我党的政治影响，扩大对社会各界的活动。〔4〕毛泽东说：这次总的态度是不亢不卑，表示我们是想求和，要求抗战到底，团结到底，对中间派主要宣传民主，对英美要宣传抗战。〔5〕五月十日，中共中央书记处致电林伯渠，告诉他可按周恩来三月十二日讲演中所提五条，同王、张谈判。〔6〕
由于国民党并没有多少诚意，谈判的进展不快。七月一日，周恩来在延安答新华社记者说：国共谈判从延安到重庆，已历时两月。尽管双方提案“内容相距尚远”，商谈仍在继续。中共中央正研讨国民党的复案，“期谋合理解决”。他强调说：所谓合理解决，是指在有利于团结抗战及促进民主的条件下，我党无不乐于商讨。〔7〕七月下旬，国民党中央宣传部梁寒操又在记者招待会上发表讲话，扬言国共谈判的障碍在中共。周恩来在八月十二日向新华社记者谈话，进行批驳。他介绍了两个月来国共谈判的经过，指出谈判根本障碍在于“国民党统治人士及其政府始终固执其一党统治与拖延实行三民主义的方针”〔8〕。
在这段时间内，国内局势发生了一个引人注目的重大变动。这个变动是由国民党政府军队在河南和湖南、广西的大撤退引起的。人们对国民党政府的腐败无能，从失望发展到普遍的愤怒。这对国民党统治区内人心的向背和阶级关系的变化产生了异常深刻的影响。
那时，日本侵略者在太平洋战场上节节失利。为了挽救自己的失败，他们力图打通大陆交通线，自四月十八日起从河南开始发动这场大规模的军事行动。四、五月间，日军先后夺取郑州、许昌，打通了平汉铁路。向湖南进攻的日军，在六月至八月间先后占领长沙、衡阳，并向广西进攻。短时期内，大片国土沦丧，数千万同胞流离失所或陷入敌人的铁蹄之下，使举国上下为之震动。国民党战场上出现这样惊人的大溃退，充分暴露了他们统帅部的腐败无能，激起广大人民的强烈愤怒。国民党政府在政治上的专制独裁、特务横行，经济上的横征暴敛、物价飞涨，更使人们感到忍无可忍。与此形成鲜明对照的是，中国共产党领导下的八路军、新四军和各抗日根据地却生气勃勃，在团结抗日中做出了有目共睹的成绩。于是，改组国民政府、成立各党派联合政府的呼声日益高涨，成为人们越来越强烈的普遍要求。
新的形势，需要有同它相适应的新的政治主张。九月四日，周恩来根据毛泽东在八月中旬提出的意见，为中共中央起草致林伯渠、董必武、王若飞的电报，指出：“目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张，时机已经成熟。其方案为要求国民政府即召集各党各派各军各地方政府各民众团体代表开国事会议，改组中央政府，废除一党统治，然后由新政府召开国民大会，实施宪政，贯彻抗战国策，实行反攻。”电文以十分明确的语言强调：“这一主张应成为今后中国人民中的政治斗争目标。”〔9〕
从这时起，废除国民党一党专政，成立联合政府，便成为国共谈判中所要解决的中心问题，成为国民党统治区人民运动的中心要求。这种状况同周恩来一年多前离开重庆时发生了重大的变化，使国共关系进入一个新的阶段。
九月十五日，中国共产党代表林伯渠在国民参政会三届三次会议上，报告四个月来国共谈判的经过，提出废除国民党一党专政，召开各党派会议，成立民主联合政府的主张。《新华日报》和重庆各大报纸都全文登载了林伯渠这个报告。
“联合政府”的口号一提出来，立刻在广大人民群众中，在各民主党派中引起强烈的反响。十九日，中国民主政团同盟在重庆特园召开全国代表会议，决定将原来以党派团结为基础组成的中国民主政团同盟改组为以个人为基础的中国民主同盟。不久，又发表《中国民主同盟对抗战最后阶段的政治主张》，呼吁“立即结束一党专政，建立各党派之联合政权，实行民主政治”。〔10〕二十四日，宪政座谈会在重庆举行，张澜、冯玉祥、覃振、黄炎培、董必武等在会上发表演讲，要求废除一党专制，召开国事会议，成立联合政府。十月四日，成都七个学术团体发起举行国事座谈会，到会者二千余人。年高德劭的中国民主同盟主席张澜在会上振臂高呼：“结束一党专政，成立联合政府！”
十月十日，周恩来在延安各界庆祝双十节集会上发表题为《如何解决》的讲话。他劈头就提出一连串发人深思的问题，一针见血地指出了问题的症结所在：
“目前战争情况，是欧战节节胜利，不久便可直捣柏林，太平洋战争亦着着前进。可是，我们中国，正面战场与敌后战场却成相反的对照：在正面是节节败退，在敌后是节节胜利。为什么我们正面战场这样不能配合盟国胜利呢？为什么我们只能有敌后战场的胜利呢？这是中华民国胜败兴衰的关键，这是中国命运的转变关头，我们必须唤起全中国人民来注意它，解决它。”
“这绝非偶然。这是由于国民党政府历来片面抗战、消极抗战、依赖外援、制造内战的失败主义的政策所造成。这是由于国民党在其统治区域实施一党专政、排除异己、压迫人民、横征暴敛的法西斯主义的政策所造成。因此错误的积累和发展，国民党统治的区域遂在敌人进攻的面前，呈现出抗战以来空前未有的军事、政治、经济、文化各方面的严重危机。”
“这种错误的失败主义和法西斯主义的政策，如果再不改弦更张，而仍要倒行逆施下去，则种种危机，还会继长增高，还会更加严重。我们站在中国人民的立场上，眼看着中华民族解放的事业，在这光明胜利的前途上，横梗着这种种危机，真是忧心如焚，焦急万分。”
如何解决呢？周恩来再一次明确提出中国共产党的主张：
“为挽救目前危机，为配合盟邦作战，并切实准备反攻起见，我们中国共产党人主张由国民政府立即召集全国各方代表，开紧急国事会议，取消一党专政，成立联合政府，改弦更张，以一新天下之耳目。”
“时机太紧迫了，我们切望国民党当局、全国爱国志士、全国人民，奋起急图，扭转时局的关键，抗战幸甚！国家幸甚！”〔11〕
这时，美国政府以越来越积极的姿态，直接介入国共关系的处理。
在开罗会议上，罗斯福已同蒋介石就今后的中美关系问题进行商议。一九四四年六月，美国副总统华莱士访华，敦促国民党迅速着手改善中苏关系和解决国共矛盾。七月二十二日，以包瑞德上校为组长、并有美国驻华使馆二等秘书谢伟思等参加的美军观察组抵达延安。九月六日，曾担任美国陆军部部长的赫尔利少将作为总统特使来到中国。他们都异常关注中国的国共关系问题。
为什么美国政府在这时对中国问题、特别是国共关系问题表现出那么大的兴趣呢？近一点的原因是：这时在太平洋战场上，美国的跳岛战术取得了重大的成功，战火逐渐燃近日本本土，日军正在进行拼死的抗御，美军的伤亡也很重大。但在中国战场上，日军大举进攻时国民党军队却出现大溃退，政府面临崩溃的危险。如何防止这种崩溃，并加强中国战场上的作战力量，以便拖住更多的日本军事力量，这不能不是美国政府异常关切的问题。当时担任盟军中国战区统帅部参谋长的史迪威将军对蒋介石十分不满，他们之间的矛盾也需要调处。从更远一点的原因来看，尽管中国正面战场上一时失利，但对日作战胜败的大局已定，美国政府已在考虑如何为它战后控制亚洲、太平洋地区创造更为有利的条件。在这些条件中，重要的一着便是要扶植以蒋介石为首的国民党政府，力求能在蒋介石的指挥下统一全部中国军队，并使他的政府在经过改组、带有某些“民主”色彩后实现中国的政治统一。
一句话：美国的目的是要在它的直接干预下，造成一个符合美国统治集团利益的统一而稳定的中国；而要达到这个目的，解决国共矛盾是必要的前提。赫尔利在这年十二月的一份电报中曾这样概括他的来华使命：“一、防止国民政府崩溃；二、支持蒋介石任共和国总统和军队统帅；三、协调委员长与美军指挥官的关系；四、促进中国战争物资的生产和防止经济崩溃；五、为打败日本统一所有中国军队。”〔12〕赫尔利的话说得很含蓄，但细细一看便不难发现，其中最重要的是“支持蒋介石”和“统一所有中国军队”这两点。
十月间，董必武、林伯渠根据周恩来的提议，同赫尔利进行了三次谈话。赫尔利表示得很痛快：他代表罗斯福帮助中国的团结，决不对党派有所偏袒，分配东西也决不偏重某一方。他表示：中共应取得合法地位，应当有言论、出版和集会的自由，军事领导机关中应有中共党员参加。并对中共的宽容忍耐、以国家为重，加以赞扬。十月和十一月之交，在延安的美方人员戴维斯、谢伟思等同毛泽东、周恩来、朱德一起，探讨了中国共产党领导的军队同美军合作的可能性。周恩来代表中国共产党表示：对美军准备在华北采取的军事行动，中共愿在军事上给予合作。〔13〕
十一月七日，赫尔利登上一架预定飞往延安的飞机。飞机降落时，周恩来和包瑞德前来迎接。当周恩来看到这个身穿考究军服、佩带大量勋章的将军时，问包瑞德：他是谁？包瑞德回答：这是罗斯福总统的特使赫尔利少将。周恩来立刻把毛泽东请来。〔14〕
第二天上午，双方开始会谈。中共方面参加的是：毛泽东、周恩来、朱德。美国方面参加的是：赫尔利、包瑞德、一名译员和一名秘书。赫尔利首先表示：美国无意于干涉中国的内政，而只是打算做那些可能有助于最后打败日本人的事情。他声称：蒋介石同意由一个美国调解代表团来促进民主，并通过“统一中国的军事力量”来加速打败日本的步伐。赫尔利说：为了达到这个目标，蒋介石准备承认共产党和各少数党派的合法地位，允许共产党以某些形式参加军事委员会。〔14〕
接着，他提出并在会上宣读了一份他所起草的题为《为着协定的基础》的文件。它的内容是：
“一、中国政府与中国共产党将共同工作，来统一在中国的一切军事力量，以便迅速击败日本与重建中国。二、中国共产党军队，将遵守与执行中央政府及其全国军事委员会的命令。三、中国政府和中国共产党将拥护为了在中国建立民有、民治、民享的孙中山的原则，双方将遵行为了提倡进步与政府民主程序的发展的政策。四、在中国，将只有一个国民政府和一个军队。共产党军队的一切军官与一切士兵当被中央政府改组时，将依照他们在全国军队中的职位，得到一样的薪俸与津贴，共产党军队的一切组成部分将在军器与装备的分配中得到平等待遇。五、中国政府承认中国共产党的政党地位，并将承认共产党作为一个政党的合法地位。中国一切政党将获得合法地位。”〔15〕
赫尔利读完后，毛泽东问道：这五条代表什么人的思想？赫尔利说：这些观点是他自己的思想，不过是我们大家制定出来的。包瑞德告诉他：毛主席是想知道委员长本人是否同意所有被提出了的观点。赫尔利说：已经同意了。
下午，会谈继续进行。毛泽东首先说明：中国必须有一个由国民党、共产党和其他党派组成的联合政府，为此而改组政府是必要的。他强调：推迟这一改组直至击败日本以后，这就是蒋介石的决心所在。如果这竟然发生的话，将引起国民党政府的崩溃。他具体地叙述了由于国民党的错误政策和腐败机构带来的国民党统治区的军政财经各方面的严重危机。指出：在这种情况下，它却以七十七万军队包围和进攻坚持抗日的边区。应该改组的正是国民党的丧失战斗力、腐败不堪和一打就散的军队。周恩来提议，要加上言论、出版、集会、结社、居住和人身自由。毛泽东等表示：需要有一点考虑的时间，还要同党的其他领导人商量，因而提议在第二天下午召开下一次会议，届时将提出对协议的建议。〔16〕
十一月九日下午会议一开始，中共方面提出经过修改的协定草案。赫尔利看过后表示：这个方案是正确的，他将尽一切力量使蒋接受。他提出了一些具体意见。会议按照他的提议作了修改。赫尔利主张毛泽东立即去重庆同蒋介石会见。他将“以美国（的）国格来担保毛主席及其随员在会（见）后能安全地回到延安”。“不管毛主席、朱总司令或周副主席，无论哪一位到重庆去，都将成为我的上宾，由我们供给运输，并住在我的房子里。”接着，他建议毛泽东在协定上签字，并表示他也要签字，题目定为《中共与中国政府的基本协定》。〔17〕当晚，中共中央召开会议，一致通过当天讨论的文件，授权毛泽东代表中共中央在文件上签字。
这个经过讨论后议定的协定草案全文是：
“一、中国政府、中国国民党与中国共产党应共同工作，统一中国一切军事力量，以便迅速击败日本与重建中国。二、现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党无派政治人物的代表的联合国民政府，并颁布及实行用以改革军事政治经济文化的新民主政策，同时军事委员会应改组为由所有抗日军队代表所组成的联合军事委员会。三、联合国民政府应拥护孙中山先生在中国建立民有民治民享之政府的原则，联合国民政府应实行用以促进进步与民主的政策，并确立正义、思想自由、出版自由、言论自由、集会结社自由、向政府请求平反冤抑的权利、人身自由与居住自由，联合国民政府亦应实行用以有效实现下列两项权利：即免除威胁的自由和免除贫困的自由之各项政策。四、所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令，并应为这个政府及其军事委员会所承认，由联合国得来的物资应被公平分配。五、中国联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及所有抗日党派的合法地位。”〔18〕
十日上午，会谈继续进行。毛泽东说：“我们决定派周恩来和你同去（重庆），因为估计对于许多细节，蒋先生会有意见。”〔19〕赫尔利也说：“毛主席，你当然理解，虽然我认为这些条款是合情合理的，但我不敢保证委员长会接受它。”〔20〕随后，毛泽东和赫尔利分别在一式两份的文本上签了字，还留下给蒋介石签字的空白地位。中午，赫尔利和周恩来同机飞离延安，同行的有包瑞德。
一到重庆，周恩来立刻同分别年余的重庆各界人士广泛接触。他到重庆的第二天，适逢郭沫若、沈钧儒设宴欢迎刚从桂林来重庆的柳亚子，周恩来和董必武等一起前往参加。宴会后，他向大家介绍国内的时局和他这次来重庆的任务。两天后，他又出席文化工作委员会举行的宴会，向在座的一百多名文化界人士讲话。他还宴请沈钧儒、黄炎培、左舜生、张君劢、章伯钧、张申府等人，会见接替史迪威担任中国战区统帅部参谋长的魏德迈，接见谢伟思，参加了美国记者哈里逊·福尔曼和伊斯雷尔·爱泼斯坦等举行的宴会，向他们介绍国内的政治形势，说明他这次来重庆的任务。他在这些讲话中突出地强调：政府必须进行根本性的改革，中国共产党主张成立联合政府。
但是，蒋介石对在延安商定的那个协定草案却迟迟不表示态度。十天过去了。周恩来在十一月二十日致电毛泽东作了这样的预测：“蒋在目前至多只能接受联合统帅部，请客式政府，决不会答复协定。我们须以联合政府及解放区委员会去逼求，最后关键恐在华盛顿。”〔21〕
周恩来预期的情况果然发生了。赫尔利去延安时，主要目的是寻求能同共产党达成一项协议，“以便统一中国的军事力量”。他从西方的习惯看来，以为在协定中使用一些“民主”的词句，作出一些这类承诺是无关紧要的。蒋介石却不同。他一向靠独裁统治来维持自己的地位。在权力问题上，他是寸步不让的。在他看来，“建议案最终会导致共产党控制政府”。因此，他完全抛开《协定草案》，另行提出三条反建议。十一月二十一日上午，周恩来来到赫尔利的寓所。赫尔利把这三条转交给周恩来。它的要点是：
一、国民政府允将中共军队加以改编，承认中共为合法政党。二、中共应将其一切军队移交国民政府军委会统辖，国民政府指派中共将领以委员资格参加军委会。三、国民政府之目标为实现三民主义之国家。〔22〕
周恩来看完后，立刻一针见血地把关键问题提出来：“蒋介石对联合政府态度如何？”赫尔利回答：“啊，这件事情已经过去了。”
“对于国民党方面建议要我们参加军事委员会做委员这件事，”周恩来说：“我有两个意见：军事委员会的委员都是挂名的，不但没有实权，而且从不开会，冯玉祥和李济深就是例子。而且我自己做过政治部的副部长，知道得很清楚，此其一。其次只要共产党参加军事委员会而不参加政府，你知道，蒋委员长一切（以）命令行事，因而我们仍不能参加决策。”赫尔利说：蒋介石告诉他允许共产党参加政府，但不愿写在建议上。〔23〕
下午，他们的谈话继续进行。
“赫尔利将军是否仍同意我们为实现中国团结必须以组织联合政府为前提的主张？”周恩来企图迫使赫尔利把他的态度明确起来。赫尔利仍躲躲闪闪地回答：“我不能使用同意的字眼。因为我不是谈判的当事人，我只是见证人。我认为你们（提出建立）联合政府的主张是适当的，但我并不处在同意的地位。”
周恩来一步不放地继续追问：“你是否认为联合政府是合理的，是民主的？”赫尔利越来越狼狈了，回答说：“毫无疑问是民主的。但你们的原提案也有可以改动之处。”周恩来更加单刀直入地追问：“参加政府，是否说我们只能处在观察者的地位，而不能有实权？”对这样的问题，赫尔利再也无法含糊其词了，只能回答：“并不等于有实权。但事在人为，譬如我们的议会的议员，有的能够控制议会。”〔24〕
这下，事情已弄明白了：赫尔利在同蒋介石商谈后，已经背弃他在延安签过字的协定。周恩来决定立刻回延安去。赫尔利建议他在行前见一见王世杰和张治中。周恩来答应了。
第二天上午，周恩来、董必武如约来到赫尔利寓所，王世杰、宋子文已经在座。周恩来说明：他这次代表中共中央出来谈判，目的在实现民主的联合政府，以谋全国团结，抗战胜利。而国民党方面的协定草案没有这个精神，我们是不同意和不满意的。但由于中国人民的需要，友邦的好意，抗战反攻的急迫，我们一面仍坚持联合政府的主张，并愿为之继续奋斗；另方面我们也愿从我们协定和你们协定的当中先找到共同点，来作初步的解决，以为民主的联合政府准备步骤。
周恩来向王世杰问道：“政府准备采取何种措施，使党派合法？”这一问，就把王世杰给问住了。他只能回答：“现在政府还没有具体考虑这个问题，并无具体计划。”周恩来又问：“根据政府的建议，足以表示国民党并不准备放弃一党专政。王先生的意见如何？”王世杰支吾地回答：“这首先是一个法律问题。在法律上，目前无从宣布废止党治。”“不过政府在实际上并非不准备容纳党外人士。”
周恩来请王世杰明确回答：“如果邀请中共代表参加政府，请问这种代表是属观察者的性质，还是有职有权？”王世杰又无词以对了。他说：“这一点我不能具体答复，因为没有讨论。”周恩来再问：“如果共产党代表参加军委会，其实际职权如何？王先生是否能够见告？”王世杰说：“现在军委会每周至少开会一次。”周恩来立刻反驳：“这是会报，不是开会。”“我们要提醒王先生几句，会报不是开会，譬如冯玉祥、李济深将军就从没参加开会。”
王世杰想转换一个话题：“请毛先生和蒋先生见面的事，据周先生的观察如何？”周恩来回答说：“第一（个）问题很简单，我们主张联合政府，也就是民主政府，我们仍要为这个民主政府而奋斗。我们认为只有民主政府才能求得根本的解决。你们目前尚不接受这个政府，我和董必武同志商量，要想从双方的建议中，找出共同点，以便求得为达到这个民主政府的初步解决，同时也为民主政府奠定准备工作。第二个问题也很简单，毛泽东同志很愿出来。他曾向军事委员会驻延安的联络参谋及赫尔利将军说过他很愿出来。但他出来必须能够解决问题，而不是为了辩论。现在民主政府问题不能解决，所以还不是他出来的时候。”〔25〕
当天，周恩来、董必武又应约同蒋介石会面。寒暄过后，蒋介石表示希望毛泽东和朱德来重庆。周恩来开门见山地说：“我们对于联合政府的主张，是仍坚持的，并愿为它奋斗到底。”但他也留了余地：“民主联合政府是指政府的性质，并非要改国民政府的名称。”蒋介石忙着说：“好，我们革命党就是为实现民主的，我做的就是民主。不要要求，我自会做的。如果要以要求来给我做，那就不好了。”“政府的尊严，国家的威信，不能损害。”周恩来毫不退让：“我应该声明，对三民主义国家及实行三民主义的元首是应该尊重的；但政府并非国家，政府是内阁，政府不称职是应该调换的改组的。提到要求，一个政党总有自己的要求”，当着“不能向政府直接要求时，只有向人民公开说话”。面对周恩来凌厉的词锋，蒋介石只能含糊其词地回答：“是的，是的。”〔26〕
这天晚上，赫尔利宴请周恩来和董必武。同一个晚上，蒋介石宴请部分国民参政员。他对客人们说：中共要求联合政府，他不能接受，因为他不是波兰流亡政府。
周恩来正要启程，飞机驾驶员却突然病了，延安的大雪也没有融化，飞机暂时难以起飞，他只得在重庆再停留几天。十二月二日，周恩来将毛泽东来电中提出的三点意见转告赫尔利：第一，政府三项与延安五条距离太远，我们认为联合政府与联合军事委员会是解决目前时局问题的关键。这既不能获得蒋介石的同意，因此无法挽救危局。第二，国民党的态度至今未变，梁寒操三天前在记者招待会上宣称，中国目前所需者只是军令统一，党派合法问题须留待战后一年再讲。第三，根据目前形势，我党中央必须召开会议，再行讨论，因此他将留在延安，不再来到重庆。赫尔利还想改变这种僵局，对周恩来说：“请你告诉毛主席，梁寒操的话不能算数，他根本不懂委员长的意思。委员长说过，他愿意现在承认共产党的合法地位。”“务必参加进来，你们是同我——美国政府合作。只要我们合作，我们就能逐步改组政府。”周恩来爽快地回答：“也许我们之间对于联合政府的提议有不同的了解。参加并无实权，并非联合政府，这就是关键的所在。”〔27〕
赫尔利、魏德迈同蒋介石商量后，在十二月四日再度约会周恩来。这又是一场针锋相对的激烈舌战。
赫尔利首先提出要求：“联合政府目前尚不可能。参加政府，参加军事委员会，蒋委员长则已答应。我希望你们参加进来，然后一步一步改组。你认为如何？”周恩来回答：“联合政府本为毛主席在延安向赫尔利将军所提出者，赫尔利将军亦认为合理。至于参加政府及军事委员会之举，即令做到，也不过是做客，毫无实权，无济于事。”赫尔利说：总希望你们参加，“先插进一只脚来”。周恩来举出自己亲身感受来回答：“关于参加政府问题，我们素有经验。先拿别人的经验而言，白崇禧不止参加政府，而且是军训部长，结果毫无实权。我自己从西安事变以来，八年之中近七年时间是留在国民政府所在地。我做政治部副部长时，每星期有三次参加军事会报，有意见也无法讨论，即令提出，蒋委员长也不过说好好而已。老实说，我对这样做客，实在疲倦了。”
赫尔利又说好听的：“只要参加政府，就可获得承认，就可获得美国军官帮助训练和作战，就可获得物资的供给。你们拿到这些东西，就可以强大起来。为什么一定要改组政府呢？”周恩来严正地回答：“这是一个救中国的问题。抗战不仅要军事，而且要政治、兵役、粮食、供养，乃至生产，都要政府来办理。政府不改组，就无法挽救目前的危局。”他进一步申说：“参加的一面是不能在政府中有任何作为；另一面就要受到牵制，一切不好的军令政令都来了。”魏德迈的参谋长麦克鲁也参加劝说：“我们美国有句话，叫要舍身救火。现在一把火烧起来了，你们得救。”周恩来犀利地回答：“不错，火应当救。但是要两只手能动，才能救火。现在请我们来做客，也只能坐在旁边看火。”
赫尔利又改换一种方式：“如果你们在不满意的条件之下，竟能参加政府，那就表示你们是最大的爱国者。”周恩来不想再纠缠下去了。他斩钉截铁地说：“我们参加政府，就要替人民负责。现在我们参加进去，不能负责。这样的政府，我要参加，我就是不信上帝，我的良心也过不去。譬如政府要我参加，我党要我考虑，我个人都要拒绝。”〔28〕
当周恩来留在重庆的时期内，正面战场的战局继续恶化。日军在打通大陆交通线后继续向大西南进攻。十一月十日后，广西的桂林、柳州、南宁等重地在十来天内相继陷落。十二月五日，日军推进到贵州独山，重庆大为震动。广大人民对国民党政府的统治更加不满。周恩来继续同中外各界人士接触，向他们介绍国内的政治局势，宣传成立联合政府的主张，产生了越来越大的影响。
他建议参加“自然科学座谈会”的朋友，要团结更多的科学技术工作者，组织范围更为广泛的科学团体。为了这个目的，周恩来亲自出面做李四光、竺可桢等著名科学家的工作。这年冬天，“自然科学座谈会”倡议成立“中国科学工作者协会”，得到李四光、竺可桢、任鸿隽、丁燮林、严济慈等一百多位科学家的支持，共同列名为协会的发起人。同年底，“自然科学座谈会”同不久前由许德珩、劳君展、税西恒等组织的“民主科学座谈会”合并成为“民主科学座谈会”，参加的有许德珩、潘菽、梁希、黎锦熙、劳君展、涂长望、税西恒等。他们经常以聚餐形式讨论民主与科学问题，主张发扬五四精神，“团结民主，抗战到底”，为实现人民民主与发展人民科学而奋斗。这就是第二年成立的“九三学社”的前身。〔29〕
周恩来还利用这个时间同饱受四大家族压迫和掠夺、特别是在湘桂大撤退以来蒙受重大损害的民族工商业者扩大了接触。他在特园邀请工商界人士举行一次座谈会，出席的有刘鸿生、吴蕴初、胡子昂、胡厥文、李烛尘、章乃器、余名钰、吴羹梅、胡西园等三十多人。周恩来在讲话中着重强调：抗战要坚持到底，民族要独立，国家要富强，工业家要为国家做出贡献。著名的民族资本家刘鸿生、李烛尘和章乃器等在会上也坦率地发表了意见。以后，南方局扩展了对民族资本家的工作。这是中国共产党在统一战线中迈出的新的重要的一步。周恩来后来回顾道：“一九四四年，不仅小资产阶级，连民族资产阶级也靠拢了我们。”
十二月七日，周恩来和董必武飞返延安。八日，出席中共六届七中全会，在会上报告了在重庆谈判的经过。会议认为，国民党既已拒绝五条协定，而所提三条明显地不同意成立联合政府和联合统帅部，因此，已无法求得双方的基本共同点，在这种情况下，周恩来没有必要再去重庆。同天，周恩来写信给赫尔利，说明不能再去重庆谈判的理由。他说：国民党“既拒绝我党五条最低限度提案，而政府所提三条又明显不同意联合政府、联合统帅部的主张，使我们实无法找得两方提案的基本共同点。因此，我实无再去重庆谈判之可能”。〔30〕
他在十二月十六日第二次复赫尔利信时，作了进一步的说明：国民党对五点建议出乎意料和直截了当的拒绝，使谈判完全陷于停顿，我回重庆已无裨益。他针对赫尔利信中把国民党政府行政院局部改组的人事变动说成走向自由与民主之一步，这样写道：“我们认为只有国民党放弃一党专政与建立民主的联合政府，才能使中国向着民主走进一步，才能使中国人民由此开始得到自由，才能动员与统一中国一切抗日力量反对日本侵略者。而在国民党一党政治下的任何人事变动，都不可能变更目前国民政府的制度和政策。这也就是我们与国民党谈判不能获得正当解决的症结所在。”〔31〕
尽管这样，中国共产党仍然没有把国共谈判的大门完全关住。十二月十二日，毛泽东、周恩来致电王若飞，嘱他转告包瑞德：“我们毫无与美方决裂之意。”并声明：“牺牲联合政府，牺牲民主原则，去几个人到重庆做官，这种廉价出卖人民的勾当，我们决不能干。这种原则立场，我党历来如此。希望美国朋友不要硬拉我们如此做。我们所拒绝者仅仅这一点，其他一切都是好商量的。”〔32〕
在赫尔利再次电邀周恩来去重庆商谈后，周恩来复函赫尔利，表示中国共产党不愿在联合政府问题上“继续抽象的探讨”。他提出四项具体要求，希望赫尔利转致有关方面，用事实来测验他们有没有决心实行民主和团结。这四项要求是：“一、释放全国政治犯，如张学良、杨虎城、叶挺、廖承志及其他大批被监禁的爱国志士；二、撤退包围陕甘宁边区及进攻华中新四军、华南抗日纵队的国民党大军；三、取消限制人民自由的各种禁令；四、停止一切特务活动。”信中说：“诚能如此，则取消一党专政、建立根据人民意志的民主的联合政府的可能性，方得窥其端倪。”〔33〕
一九四五年一月七日，赫尔利致函毛泽东和周恩来，提议在延安举行有他参加的国共两党会议。十一日，毛泽东复函说：这种会议不会获得结果，提议在重庆召开有国民党、共产党和民主同盟三方参加的国事会议的预备会议，保证会议公开举行，各党派代表有平等地位及往返自由。这次提议，如国民政府同意，周将军可到重庆磋商。在收到赫尔利二十日再次邀请周恩来或其他代表到重庆“作一短期访问”的函件后，二十二日，中共中央决定派周恩来再次前往重庆。
一月二十四日，周恩来飞抵重庆。行前，他在延安机场向新华社记者发表谈话，说：这次去渝，是代表党中央向国民政府、中国国民党、中国民主同盟提议召开党派会议，作为国事会议的预备会议，以便正式商讨国事会议和联合政府的组织及其实现的步骤问题。到重庆后，他一下飞机又对《新华日报》记者发表声明，重申中共中央的主张。并指出：当前全国人民期望的是立即废除一党专政，成立民主的联合政府，承认一切抗日党派的合法地位，取消镇压人民自由的法令，废除特务活动，释放政治犯，取消对边区的包围。
赫尔利到机场迎接周恩来，把他送到曾家岩住地。当晚，新任国民党政府代理行政院长的宋子文设宴为周恩来洗尘，陪同出席的有赫尔利、张治中、王世杰。宴会后，宋子文说明政府准备在行政院之下设立一个行政委员会，由国、共和其他党派三方面出人参加。周恩来说：“这次我来重庆，是为了召开党派会议。上次我曾声明，我们要求成立联合政府的主张并不放弃，并声明要继续为这个主张而奋斗。有了主张，没有步骤不行，因而提出召开党派会议。联合政府是立场，党派会议是方针，一个是立场，一个是方针，必须弄清楚。”他又说：“今天国民党主张在行政院之下设立一个新机构，但是整个系统不变。这个系统，就是一党专政。新机构属于行政院，行政院属国防最高委员会管辖，国防最高委员会又属国民党中常委管辖。蒋主席也不是人民选举的，是国民党中常会推选的。这一套系统不改变，我们也无法参加政府。”〔34〕这一天，周恩来还会见《大公报》和《新民报》的记者，向他们说明了中共中央的主张。
第二天，周恩来到赫尔利寓所。赫尔利告诉周恩来：昨晚他和政府方面商议，除去年十一月二十一日提出的三点外，再加上：“行政院之下，设立新机构，等于外国所说的战时内阁”；“成立由美国军官一人，国民党一人，共产党一人组织之整编委员会”；“为共产党军队设一美国军官做总司令，又设副总司令一人，由共产党员任之”；“整编委员会成立国民政府即应承认共产党的合法地位”。周恩来当即断然拒绝。〔35〕同天，周恩来又应约同宋子文商谈，参加的还有赫尔利、王世杰、张治中。宋子文陈述了国民党同美方商量的几点办法。周恩来仍坚持要先解决一党包办的问题。〔36〕对周恩来的答复，毛泽东十分满意。他在来电中说：“你拒绝了赫尔利的四个补充办法是很对的。这是将中国的军队，尤其是我党军队隶属于外国，变为殖民地军队的恶毒政策，我们绝对不能同意。”
一月三十日，周恩来同宋子文、王世杰、张治中继续谈判，赫尔利参加。王世杰、张治中口头上表示承认结束党治。周恩来问：“如何结束党治？”他们表示倾向于开党派会议。周恩来再问：会议的成份和内容是什么？对方又说不出来了。周恩来说：“成份应是三方，内容是讨论结束党治、共同纲领、改组政府。”〔37〕第二天，周恩来同王世杰继续会谈。他再问：“是否结束党治？”王世杰又改口了，说：“形式上不能接受。”周恩来提出一连串的问题：国防委员会是否为各党各派、无党派人士合作组成的民主机构？它是否有权力通过纲领、改组各院及军事委员会？是否有最后决定权，不受国民党的干涉？王世杰都回答不了，只表示愿意考虑。〔38〕
二月二日周恩来把他起草的一个关于党派会议的协定草案交给王世杰，内容是：党派会议应包含国、共和民盟三方代表；有权讨论和解决结束党治、改组政府，起草施政纲领；保证各代表有平等地位和来往自由等。王世杰也同时交出他所草拟的关于政治咨询会议的方案。周恩来看完后，立刻指出方案里没有改组政府的字样，主张仍以协定草案作为讨论的基础。王世杰辩解说：“以国民党外党派参加政府，即为改组政府的实质。”〔39〕双方仍没有取得一致。
这段时间里，周恩来广泛地同各方面人士接触。他先后同邵力子、孙科、王昆仑、章伯钧、沈钧儒、张申府、陈铭枢、杨虎、杨杰、谭平山、柳亚子、马寅初、左舜生、黄炎培、雷震等交谈，阐述他对时局和国共关系的看法。他还会见了加拿大传教士文幼章等。
二月十日，周恩来同赫尔利、宋子文、王世杰、张治中再次会谈。周恩来提议：“在开党派会议前（先）改善环境，实行放人等四项主张。”赫尔利故意扯开话题说：“我提议发表共同声明。”周恩来拒绝了。〔40〕会谈不欢而散。
十三日，周恩来由赫尔利陪同，会见蒋介石。蒋介石竟以傲慢的态度宣称：“联合政府是推翻政府，党派会议是分赃会议。”〔41〕这等于拒绝把谈判再进行下去。周恩来怒不可遏，决定立即返回延安。
第二天，周恩来在重庆特园宴请于右任、孙科、左舜生、沈钧儒、张申府、章伯钧、李璜、冷遹、王昆仑、屈武、陶行知、杨杰、陈铭枢、郭沫若、邓初民、谭平山、鲜英、黄炎培等，向他们报告最近国共谈判的经过，揭露了这次谈判被破坏的事实。由于王世杰当天在外国记者招待会上发表歪曲国共谈判真相的声明，周恩来在次日又代表中共中央就国共谈判问题发表声明，谴责王世杰的声明是不坦白和不公平的，说明由于国民党政府在谈判中坚持要中共交出军队，坚持不结束一党专政，反对民主的联合政府，所以使谈判毫无结果。
发表声明的下一天，也就是二月十六日，周恩来飞返延安。十八日，周恩来出席中共六届七中全会主席团会议，报告同国民党谈判的情况。
为了同中国共产党和各民主党派的主张相对抗，三月一日，蒋介石在重庆的宪政实施协进会上发表演说，公然宣称：他不能结束党治，也不同意成立联合政府；并且宣布将在十一月十二日召集国民党一手包办下的“国民大会”。这是国民党所采取的一个严重步骤。在这种情况下，继续谈判已毫无意义可言。九日，周恩来复函王世杰说：“先生所提之政治咨询会议草案，亦与敝党意见相距太远，但尚准备将敝党之主张作成复案，送达贵方，以供研讨。忽得蒋先生三月一日之公开演说，一切希望，均已断绝。”“此实表示政府方面一意孤行，使国内团结问题之商谈再无转圜余地。”在这种情况下，“敝党方面自无再具复案之必要”。〔42〕
不久，经过很长时间准备的中国共产党第七次全国代表大会在延安开幕了。会议从一九四五年四月二十三日开始，到六月十一日结束。毛泽东在会上致开幕词，并作了《论联合政府》的政治报告。朱德、刘少奇分别作《论解放区战场》和《关于修改党的章程》的报告。周恩来在开幕典礼上发表演说，并在四月三十日作了长篇发言。这个发言，系统地阐述抗日民族统一战线的形成和发展的过程，总结了统一战线工作的经验教训。他一开始就说：
“自从我们党提出抗日民族统一战线的主张，到去年提出联合政府的主张，有了发展，实际上是一个东西。联合政府就是抗日民族统一战线在政权上的最高形式。国民党对于我们的主张，不管是抗日民族统一战线也好，民主共和国也好，联合政府也好，总是反对的。因为他是站在极少数人的利益的立场上，反对我们代表的极大多数中国人民的利益。”〔43〕
他把“九一八”以来抗日民族统一战线的形成和发展，分为五个阶段。他说：第一个阶段，从“九一八”到西安事变，有五年多时间。国共两党之间斗争的中心，是抵抗日本侵略，还是不抵抗日本侵略。第二个阶段，从西安事变到“七七”抗战，大概有半年多时间。争论的中心，是真正准备抗战，还是空谈准备抗战。第三个阶段，从“七七”抗战到武汉撤退，大概有一年半时间。斗争的中心是全面抗战还是片面抗战。第四个阶段，从一九三九年国民党五中全会到一九四四年国民参政会时国共两党公开谈判为止，时间有六年之久。争论的中心，是坚持抗战、团结、进步，还是要妥协、分裂、倒退。第五个阶段，从“联合政府”口号的提出到现在，“这个谈判有一个中心，就是我们提出成立民主的联合政府，而国民党要继续一党专制的政府”。“半年来斗争更加尖锐。这样的斗争更振奋了全国的民主运动，更使成立联合政府的主张为国际国内民主人士所拥护、所同情。”〔44〕
关于统一战线工作的经验教训问题，“在革命发展过程中，由于敌我关系和斗争营垒时常发生变化，形势时常变动，所以统一战线的问题就很复杂”。〔44〕对这个问题，周恩来从敌人、队伍、司令官三个方面来进行研究。
他先谈到敌人方面，说：新民主主义革命的敌人是帝国主义、封建势力。这在整个新民主主义革命时期是不变的。可是帝国主义不仅是一个，而且有分有合，国内的大地主大资产阶级也有不同的派别和集团，这些敌人又常常不一致，所以敌人营垒是会变化的。这样，我们要认清敌人就不是一件容易的事情，就成了复杂的问题。特别是各阶级的代表人物更不是固定不变的。代表性改变了，本来不是敌人也可以变成敌人，常常使我们搞不清楚。有些敌人在一定条件下又是有两面性的。在这二十五年革命斗争当中，我们所遇到的统一战线的变动是这样多、这样大，又这样复杂，因此就要求我们有一个清醒的头脑，善于调查研究，分析问题。各种“左”右倾机会主义，就是弄不清楚历史发展进程中的矛盾变化，首先在认识和对待敌人这个问题上发生了许多错误。右的错误常常把敌人当成朋友，“左”的错误常常把朋友当成敌人。
关于队伍问题，周恩来指出：新民主主义的统一战线，有无产阶级，有农民，有小资产阶级，有自由资产阶级，甚至有时有些大地主大资产阶级也来参加，所以这个队伍很大，很复杂，力量不平衡，不容易统一。对这样一个队伍要弄得很清楚，要会分析，懂得怎么争取队伍的大多数，反对这个队伍中和我们争领导权的少数，同他们斗争。“这样大、这样复杂的队伍，如果不搞清楚，就会发生‘左’的右的错误。”〔45〕“我们订出了发展进步力量，争取中间力量，孤立、分化和打击顽固力量，也就是联合大多数，反对少数，打击最顽固的力量的方针。”〔45〕周恩来还指出：对于这个队伍，不仅要分左中右，而且“还要有进一步的严格的区别”。这就是毛泽东所强调的“在统一战线中应该坚持独立自主”。“右的不区别，‘左’的强调区别而不去求得今天统一的方法，都是不正确的”。
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关于领导权问题，周恩来说：这“是统一战线中最集中的一个问题”。〔45〕在这个问题上，“无产阶级领导农民、小资产阶级，可以搞得很好，很亲密。对自由资产阶级，虽然他闹独立性，但是还可以领导。对大地主、大资产阶级，一般地说不能领导，只能在某个问题上、某个时期内领导”。〔45〕周恩来指出：“左”右倾机会主义的问题是：“右的是放弃领导权，‘左’的是把自己孤立起来。”“可以说右倾是把整个队伍送出去，‘左’倾是把整个队伍推出去。”〔45〕
周恩来的这个报告包含了丰富的历史经验，全面地发挥了毛泽东关于抗日民族统一战线的策略思想，为马克思列宁主义关于革命同盟军思想的理论中增加了新的内容。
他在这次代表大会上被选为中国共产党第七届中央委员会委员。六月十九日，又在七届一中全会上，当选为政治局委员、书记处书记。
