过了黄河，已入山西境内。毛泽东、周恩来等骑马沿黄河东岸而下，经过碛口，在寨则山村休息一夜。第二天（三月二十四日）中午，又沿崎岖的山路，循湫水河上行，到达临县三交镇的双塔村。
三交镇是中央后方委员会的所在地。中共中央转战陕北时，中央机关和工作人员大多移驻在这里。中央在陕北只有一部电台，后委有几十部电台，中央同各地的联系一般通过后委来下达，所以它是一个承上启下的转换系统的枢纽。它又负责对陕北前方的供应工作。后委的领导机关，本来由叶剑英主持。毛泽东、周恩来等来到双塔村时，叶剑英已先期率队前往西柏坡，由杨尚昆留在这里迎接。
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----周恩来传（三十四）：转战陕北
杨尚昆后来回忆说，这次给他印象很深的有两件事。一件事是，当时晋西北的土改搞得很“左”，毛泽东批评得很严厉。他说：你们后委就住在这里，这些事都知道，可是你们根本不反映，究竟你们读的马克思主义到哪里去了？另一件事是，毛泽东对形势的发展作了一个估计。他认为，同蒋介石的这场战争可能打六十个月。六十个月者，五年也。这六十个月又分为两个三十个月：前三十个月是我们“上坡”，“到顶”，也就是说战争打到我们占优势；后三十个月叫做“传檄而定”，我们是“下坡”，有的时候根本不用打仗了，喊一声敌人就投降了。〔1〕
毛泽东、周恩来还同三交镇和中央土改工作队的负责人进行座谈，调查前一段土改工作中的“左”的偏向和纠正的情况，要大家掌握好政策，团结一切可以团结的力量。周恩来向他们叮嘱：晋绥老区人民在抗日战争和解放战争中出过力，有过贡献。现在老区人民遭了灾，其他方面少用一些，机关节省些，一定要把灾民的生产和生活安排好。
由于形势发展很快，要早日赶到西柏坡，在这里只休息一天，毛泽东、周恩来、任弼时、陆定一、胡乔木、师哲等，还有电台和一部分警卫部队，就乘汽车先走。前委和后委的其他人员，由杨尚昆率领，从双塔村向西柏坡村步行前进。
出发之前，在三月二十五日下午开了半天中央机关工作人员的大会。周恩来传达了这次行动的路线和注意事项，并且向他们分析全国的形势。他说：毛主席这次由陕北到河北，是因为已经完成了留在陕北的光荣任务，是为了转移到更合适的地方去，以便更好地指挥全国的解放战争。这是向胜利进军。到了那里，中央机关就会合了。这次行军，大部分同志还要步行，要翻山越岭，还要经过太原附近的游击区。大家要有敌情观念，要遵守三大纪律、八项注意。我们要努力奋斗，为全国取得完全的胜利，做出自己的贡献。
第二天（三月二十六日）上午十时左右，他们离开双塔村。毛泽东、周恩来、任弼时各自乘坐一辆中吉普，陆定一、胡乔木、师哲坐小吉普，电台人员、警卫部队等分坐几辆卡车。汽车开得很快，当天到达中共中央晋绥分局和晋绥军区司令部的所在地——山西兴县城西十五里的蔡家崖村。
贺龙、李井泉站在司令部门口等候他们。他们在蔡家崖村停留了十来天。这里，屋子里有电灯，有电话，办公室的家具、用具都很齐全。中共中央领导机关离开延安后一年多了，还是第一次在这样明亮的环境里工作和休息。
第二天起，他们连续三天听取贺龙等汇报晋绥地区军队战争情况、土地改革、整党、工农业生产、工商业政策、农民互助合作和支前工作等情况。周恩来还陪同毛泽东参加或单独召开了五次座谈会。会上有人反映：部分地区的土地改革工作受“左”的偏向的干扰，提出“群众要怎么办就怎么办”的错误口号，错斗了中农，伤害了干部，侵犯了工商业。有的地方还出现“地富怕得吃，中农抢得吃，贫雇农高兴得吃”的“大吃风”，严重影响春耕生产。周恩来严肃地说：三种人都这么吃，这还行吗？他耐心地告诉大家：一定要牢记党的总路线和总政策，纠正“左”的偏向，把土地改革和整党工作搞得更好。〔2〕
当他们在蔡家崖时，中央工委来电请示：有消息，英国政府愿同中国解放区建立通商关系，应如何处理？三月三十一日，周恩来为中央起草电报明确答复：“可表示欢迎，建立通商关系，对双方都有利。”〔3〕四月一日和二日，他陪同毛泽东参加晋绥干部会议和接见《晋绥日报》编辑人员。四日，离开兴县东进。
这时，太原、忻县仍由阎锡山占据着，而雁北地区都已解放。因此，他们乘车取道岢岚、五寨、神池，出雁门关，然后从北路经代县上五台山。
在岢岚，周恩来到县委大院向几个负责人了解当地土改和整党情况，关切地对他们说：干部要到群众运动中去考验，经过批评和自我批评，这好比在劳动中出一身汗一样，新陈代谢，身体才能健康。
在雁门关，他兴致勃勃读了当地许多碑文，对周围人说：古代这里是反对外来侵略的关口要塞。现代战争中，这里也是有名的战场。八路军首战平型关，名闻天下，平型关离雁门关不远，都在雁北地区。
代县是晋绥和晋察冀两大解放区连接的地区。晋察冀军区派了保卫部长许建国到这里来迎候他们。周恩来在代县，听取土改工作团和县委书记汇报后，向他们说：土改工作团应当和农村党支部共同领导当地的土改，纠正“左”的偏向。又向当地干部说：
一年之计在于春。现在就需要了解一下农民的种子、农具和劳动力的情况，要做好准备工作，按时春耕春播，才能有个好的收成。沿途看到的农民穿得破破烂烂，他指示当地干部要努力搞好生产，解决人民的温饱问题。〔4〕
过了代县，向晋察冀边区进发了。
打前站的人员出发前，周恩来嘱咐他们：叫老乡让房子的时候，首先要保证老乡们有地方住，要把他们住的地方安排好，在这个前提下，能让几间就让几间。有困难，我们自己克服。用老乡的炊事用具，不能影响人家做饭。我们烧的柴，吃的东西，一定要算清楚，照价付款。总之，不能叫老百姓吃亏。这里是老根据地，一见老八路来了，老百姓什么好吃的都会给的。我们要住的房子，他们可以全家坐着不睡觉，让我们去住。老乡们觉悟高，对我们好，我们更应该自觉。我们宁可自己挤着睡觉，也不能让老乡们挤着睡觉。
当晚（四月七日晚），他们到了繁峙县的伯强村。这里离五台山不远，一共有二十几户人家。中央机关的队伍有一百多人。为了少给老百姓添麻烦，工作人员基本上都在草堆、草圈和草棚里休息和过夜。这时，来迎接的晋察冀分局秘书长周荣鑫也来了。半夜里，天突然下起雪来。天刚亮，周恩来虽然工作了一夜，连休息也没有休息，就坐车先上山去看看：山上是不是下雪，车队能不能通过。午后，周恩来回来说：“今天不能走了。部队刚把山上公路上的积雪打扫完，昨天从下午到深夜又下了一场大雪。现在，许建国和周荣鑫同志指挥着部队正在集中力量清扫公路。如果明天的天气好，我们就可以通过五台山。”〔5〕
四月九日，队伍继续出发。周恩来还是在上午提前登程，检查沿途的道路情况。当天，队伍登临五台山上海拔二千八百多米处的公路最高点鸿门崖，借宿在塔院寺。第二天，他们兴致很高地参观密集在五台山上的古老的寺庙群。周恩来参观了罗喉寺、显通寺、元兆寺。当他了解到五台山上还有蒙、藏等少数民族居民时，对身旁的当地干部说：蒙、藏同胞有牧畜习惯。五台山水草很好，发展畜牧业很有条件。要养些奶牛，因为少数民族的兄弟爱吃奶食。要尊重少数民族风俗习惯，教育和团结宗教人员成为爱国者，成为自食其力的劳动者。
离开五台山，顺沟跑了一段，便进入河北境内。这里已到处发青，满目春色。在阜平县的下关村住了一夜，四月十一日便到晋察冀边区党政军领导机关所在地——阜平县城南庄。聂荣臻、萧克等便在这里。过去指挥机构设在山沟里，这些是新盖的，全是白色的灰顶平房，修在山坡上。
为了进行调查研究，第二天由任弼时主持在城南庄召开有部分县、区委书记参加的座谈会，主要是座谈土地改革和整党工作试点的经验。周恩来在会上讲话。他分析全国各个战场的大好形势，全国解放区土地改革和整党工作的情况，还讲了支前工作。他希望大家把会开好，认真总结经验教训，形成一个比较成熟的文件，发到全党参照实行。这样，可以少出偏差，少犯错误，少受损失。
正在阜平参加土地改革和整党试点工作的邓颖超出席了座谈会。她同周恩来已有一年多没有见面。见面时，毛泽东握着她的手说：“你坚持在第一线工作，取得了成绩，又有了经验，很好啊。可你这个后勤部长没有当好。这么久，你连到前委来慰问也没有啊。可苦了恩来呀。”邓颖超笑着说：“恩来的身体很好，又有警卫员照顾，又有主席的关心，我不去也很放心呀。”毛泽东开玩笑地说：“那可不行。我们都代替不了你这个后勤部长啊。”周恩来也笑着说：“通信联系，也等于见面了。”〔6〕
周恩来在城南庄住了半个来月。四月二十三日，他和任弼时等率领中央机关来到现属平山县的西柏坡村，同原在这里的以刘少奇为首的中央工作委员会会合。毛泽东本来准备到苏联去一次，在城南庄停留了一段时间。二十五日，他打电报给刘少奇、周恩来、朱德、任弼时，要他们在西柏坡讨论若干问题，然后赴城南庄商定。其中包括：邀请港、沪、平、津等地各中间党派及群众团体代表到解放区商量召开人民代表大会，成立临时中央政府；今冬召开二中全会；酌减人民负担和大力发展工农业生产；取消某些无政府状态和酌量缩小地方权力；区、乡、村人民代表会议组织大纲草案；陈粟兵团行动。这些正是党在新形势下迫切需要考虑和解决的最重要的课题。〔7〕后来因为全国解放战争形势发展很快，毛泽东在这时候不便长期离开国内，决定暂时不去了。于是，也在五月二十六日来到西柏坡村。
西柏坡，位于太行山东麓、滹沱河北岸的柏坡岭前。坡前有个住着七八十户人家的村子，那就是西柏坡村。它离石家庄有九十公里，那时属晋察冀边区。一九四七年五月初，刘少奇、朱德、董必武等率领中央工作委员会来到这里。这年七月十七日至九月十三日举行的中国共产党全国土地会议，也是在西柏坡村开的。中央机关到达后，中央工作委员会和已由晋绥移来的中央后方委员会都取消，西柏坡便成为中共中央的所在地。周恩来一九七三年二月在一个批示中曾写道：“西柏坡是毛主席和党中央进入北平、解放全中国的最后一个农村指挥所，指挥三大战役在此，开党的七届二中全会在此。”〔8〕
一到西柏坡，周恩来立刻又开始他那紧张而有条不紊的工作。当时在他身边工作的干部回忆道：“一天几次到周副主席办公室来，送电报，取文件，汇报战绩统计……每次进来，都看到周副主席那么专心地埋头工作。”看完电报，听完汇报，审查完各个战场的战绩统计和实力统计，他就把这些经过他审阅或批示的电报和文件，分别送给新华社发表、某同志审阅、某单位办理，或送毛泽东审阅。“他从来没有歇过一天假。每天夜里都是工作到凌晨才去睡觉，到了九点又准时起床，一天顶多休息五个小时，其余时间便一直埋头在工作里。深夜十二点，给他送来夜餐，一碗米饭，一碗菜汤，一盘小菜，放在进门的小茶几上，经常需要警卫员几次提醒他吃饭。不然，放凉了，还顾不上吃。”
这时，全国解放战争快要进入第三年了。在战争的第二年里（一九四七年七月到一九四八年六月），人民解放军不仅转入了战略进攻，收复和解放的城市也比第一年大大增加。其中包括石家庄、鞍山、四平街、潍县、运城、临汾、洛阳以及一度解放的宝鸡、开封，都是国民党军队坚固设防的中等城市，经过强攻后才占领的。随着刘邓等三路大军的挺进中原，已建立起拥有三千万人口的中原解放区。晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区连成了一片。其他解放区的面积也都扩大了。新中国诞生的前景，已经越来越清楚地放在人们面前。
一九四八年四月二十八日，周恩来在西柏坡同去哈尔滨参加工会会议的代表谈话，强调必须及早成立全国总工会。他兴奋地说：在城市和工厂，过去我们实行的是破坏政策，因为那是对付敌人；解放后，管理城市和工厂是人民自己的事了，必须按“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”的方针去做。要克服过去的“左”的现象。我们中心是反对官僚资本。对于私人资本，虽然一方面他们压迫剥削工人，但他们自己也受官僚资本的压迫，工人应联合他们为推翻蒋政权而斗争。在公营企业中，要建立生产管理委员会监督生产。剥削阶级的知识分子只要愿意为人民服务，我们是欢迎的。〔9〕
四月三十日，中共中央发布《五一劳动节口号》，响亮地提出：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”〔10〕全国各民主党派热烈响应这一号召。
同天至五月七日，中共中央在城南庄召开书记处会议，毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时五个书记都出席了，陈毅、粟裕、李先念、聂荣臻、薄一波等也参加了。这次会议，主要是研究粟裕提出的调整南线战略进攻部署的建议。会议听取粟裕的汇报，同意他提出的意见，改变原来准备派遣华东野战军三个主力纵队由湖北宜昌、沙市一带渡江直插闽浙赣的打算，决心先集中兵力尽多地歼敌主力在长江以北，然后再南渡长江。这是一个重大的战略决策，构成了以后淮海战役设想的最初蓝图。毛泽东在会上还提出“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性”的号召。九日，中共中央和中央军委决定将已经连成一片的晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区及其领导机构合并，组成华北解放区。同时，适应准备在长江以北尽多地歼敌主力的战略打算，决定加强中共中央中原局，以邓小平为第一书记，陈毅、邓子恢为第二、三书记；并成立中原军区和中原野战军（后者为晋冀鲁豫野战军改名），都由刘伯承、邓小平分别担任司令员和政治委员。
会后，周恩来继续以很大部分精力协助毛泽东指挥人民解放军在各个战场上胜利地发动进攻。
在军事指挥方面，当时大家特别关心的问题是：城南庄书记处会议调整南线作战部署后，在国民党精锐兵团密集的长江以北，有没有可能大量歼敌？粟裕指挥下的豫东战役首先对此作出了回答。这次战役，分成开封战役和睢杞战役两个阶段，从六月十七日到七月六日，前后近二十天。为了保证豫东战役能在各解放区战场的配合下取得胜利，周恩来在六月三十日为中央军委起草致许世友、谭震林等电：你们率七纵等部火速南移，首先围攻滕县，抓住敌二十五师，阻止其西援。〔11〕七月一日，为中央军委起草给聂荣臻、薄一波电：现在粟裕部正在围歼区寿年兵团共五个旅，同时要分割东西来援之敌四个师和一个快速纵队，形势严峻，故应速令冀鲁豫独立一、三两旅到陇海路南配合作战。〔12〕七月四日，在得到蒋介石又从南面调集大量兵力增援区寿年兵团的情报后，为中央军委起草给刘伯承、陈毅、邓小平电：粟裕部正在续歼敌二十五师及第三快速纵队等部，你们应阻止敌胡（琏）吴（绍周）两兵团北援，保证粟军南面安全，严令陈、谢以全力向胡作攻势战斗。〔13〕在豫东战役（包括平汉路的阻击战在内）中，共歼国民党军队九万余人，生俘兵团司令区寿年，并曾一度攻占开封，这是解放战争开始以来第一次攻克的省会。十一日，周恩来为中共中央起草的贺电中兴奋地写道：“这一辉煌胜利，正给蒋介石‘肃清中原’的呓语以迎头痛击，同时也正使我军更有利地进入了中国人民解放战争的第三年度。”〔14〕
在华北战场，当时正在进行的最重要的战役是徐向前指挥下的晋中战役。这次战役从六月十一日开始。周恩来在七月十一日为中央军委起草给聂荣臻、薄一波电：我发动平保战役须提前行动，先切断敌人来援之路以利打援，如敌人集中来援不便分割歼敌时，杨成武部应于前线寻求机动。七月二十一日，晋中战役胜利结束，共歼敌约十万人，生俘国民党政府太原绥靖公署副主任兼山西保安副司令、野战军总司令赵承绶，击毙山西省保安司令部中将前线指挥官兼太原绥署野战军副总司令元全馨（日本军官），解放了除太原以外的晋中地区，为解放山西全省创造了有利条件。二十六日，周恩来又为中央军委起草给聂荣臻、薄一波电，指出：“进攻太原，目前尚是围困阶段。”〔15〕
为了搞好解放区的土改和整党，周恩来继续在这方面做了大量工作。他访问了西柏坡、东柏坡、南庄、北庄、夹峪等村庄，了解当地土改和整党的情况。七月二十日，他为中共中央起草对华东局的指示：进行土改和整党工作的试点时，应集中经过训练的、对土改整党工作较有把握的干部，在一个或几个地委所管辖的各县同时进行，取得经验，然后推广，不要分散和孤立地进行，防止破坏分子借机煽起所谓自发运动。〔16〕
随着解放战争的胜利发展，财政经济工作的重要性越来越突出了。过去，各根据地长期处于被敌人分割和封锁的状况下，各自管理自己的经济工作，中央只需要在基本的经济政策上作出统一的规定。现在，这样做已经不够了。如何在新的情况下逐步加强对财政经济工作的统一领导？这是放在中国共产党面前的新的课题。其中首先遇到的是货币问题。
这时华北各解放区已经连成一片，各根据地原来各自发行的货币需要互相流通，但常常互相压价，引起纠纷。同时，各区为着支援战争，不得不增发货币，又引起物价不断上涨。要保持相互间稳定的兑换比例，必须使各解放区的物价能够同幅度地上升。周恩来一到西柏坡，就抓了这个难题。他听取汇报后说：不能再搞“联合政府”（指各解放区联合组成的华北财经办事处）了，要搞统一政府，取消办事处，成立中央财政经济部，并建立中国人民银行，统一发行货币。但人民币的印制和发行需要有几个月的准备时间。在人民币未发行前，各解放区的货币仍按原定比例互相兑换。那时，周恩来规定每天晚上十时到次晨一时、二时处理财经工作，指定中央财政经济部秘书长薛暮桥和解放军总后勤部部长杨立三每晚到他的办公室去，在他指导下工作。在货币一时仍实行分区发行的情况下，怎样才能保持各解放区的物价同步上升呢？周恩来听取薛暮桥的汇报后，指示中央财政经济部及时掌握各地物价情况，用控制货币流通量的办法来保证各解放区的物价大体上按同样大的幅度上升，以保持货币比价的基本上稳定。他要中央财政经济部每五天向他报告一次各解放区的物价变动情况，根据物价变动的情况来控制各解放区的货币发行数额。他又为中共中央起草致各中央局电：
中央决定华北、华东两区货币固定比值通用。为便于今后发展及目前晋中作战，华北、晋绥、西北三区货币也应采取同样办法。这些地区货币通用的开始日期定为八月十五日。〔17〕在国民党统治区物价飞涨的情况下，解放区物价要稳定得多。
各解放区（特别是东北解放区）这时已有相当数量的公营企业。这些企业中的工资标准如何确定，是一个直接关系到工业生产力发展的重大政策问题。八月九日，周恩来为中共中央起草致东北局电，指出：战时工资应低于平时，同时，要注意两条原则，一条是“职工应有的生活水准必须保证”，另一条是要根据“技术、管理能力的差别”来“适当规定等级，予以待遇上的区分”，否则就“无法持续生产与鼓励生产”。电报最后强调地写道：工资制度规定得是否恰当，“将极大影响工业的生产力，望经常注意研究，多与各种工人、技师、工程师商量，并向他们及私营企业的管理制度学习，采用一切合理的、对于发展生产力有益的东西，这是很重要的”。〔18〕
更值得注意的是他在六月二十一日所写的《新民主主义的经济建设》的提纲。尽管解放战争还在激烈地进行着，作为战略决战的辽沈、淮海、平津三大战役都没有开始，周恩来的思想已开始转向胜利后的明天。这份提纲，记录下他对全国解放后行将全面展开的经济建设中一系列原则问题所作的设想和思考。
他在这份提纲中的基本设想是：新民主主义的经济建设，是反对旧民主主义或旧资本主义的经济方针的，也是反对农业社会主义或极端平均主义的经济方针的。关于同资本主义经济方针的区别，他提到由谁领导、为多数人还是为少数人等问题，并且写道：“如果个人或少数人利益与大多数人不冲突时，则大多数加少数；如果少数人或个人利益与大多数发生根本冲突时，则抛弃少数而顾大多数。”〔19〕关于同农业社会主义或极端平均主义的区别，他提出了工业的科学管理还是简单靠行政性的强制？工资制度还是供给制度？生产观点还是救济观点？技术进步还是安于落后？政治条件是什么，老资格还是新资格？向谁学习，学习什么等问题。此外，他在这份提纲里，还谈到工业与商业的区别，金融斗争，税收政策，公营、私营与合作社三种经济，国家权力如何运用，新民主主义的合理组织与旧资本主义合理化，工厂委员会与厂长负责制，工会和党委的作用等。
周恩来在戎马倥偬的一九四八年上半年所作的这些思考，是富有远见的，是有着重大的理论意义的。
对新中国的文化建设周恩来也十分重视。他在八月二十三日致电香港分局和夏衍，要求将电影戏剧界中的进步人士，除酌留少数外，动员他们前往解放区。“因为现在他们留在外面已无必要，而我们已有必要与可能发展解放区戏剧、特别是电影事业及准备全国胜利时的需要。”〔20〕
在人民解放战争日益走向胜利面前，国民党统治集团内一部分人，在帝国主义势力策动和鼓励下，进行假和平运动，准备取得喘息时间，以便卷土重来。七月二十七日，周恩来为中共中央起草了《击破敌人假和平运动的阴谋》的指示：
“必须注视这一局势的发展。在人民中，在民主党派及民主分子中，根据事情的演变，不断地揭露美帝与中国反动分子的阴谋。你们必须注意具有说服性地而不是笼统地武断地分析这一阴谋的企图及其所具有的危险性，以打破他们对于倒蒋和平的幻想。同时，又要区别反动统治内部的倒蒋和平阴谋与人民群众及民主分子中的和平要求两者之间的不同性质。”“对于一切中间派右翼分子，只要他们尚处在中间地位，尚未公开站在美帝及其走狗一边，直接妨碍人民革命的发展时，我们还必须联合他们一道前进，不要不适当地和过分地打击他们。”〔21〕
国民党政府由于遭受严重失败，在它的后方更加加紧控制和镇压，在经济方面发布财经紧急处分令，在政治方面发动所谓特种刑事检举，大肆逮捕进步学生和工人。八月二十二日，周恩来为中共中央起草指示，提醒各级党组织“不要犯冒险主义的错误”。
指示指出：
“我党在国民党统治区的目前工作，必须有清醒的头脑和灵活的策略，必须依靠广大群众而不要犯冒险主义的错误。”“在城市方面，应坚决实行疏散隐蔽、积蓄力量、以待时机的方针。在国民党统治的城市，单独进行工人、市民的武装起义，肯定地说，一般地是不可能的。故城市的工人、学生及一切人民斗争的发展，在国民党反动武装力量尚能控制的地方，是有其一定限度的。超过这个限度，就是说要提出或接近于提出打倒蒋介石、推翻国民党反动政权的口号，采取或准备采取武装斗争的直接行动，都是不许可的，都有使少数先锋队脱离广大群众、遭受严重摧残与招致一时失败的危险。尤其是将城市中多年积聚的革命领导力量在解放军尚未逼近、敌人尚未最后崩溃之前过早地损失掉，这是最失策的事。”“在蒋管区城市中的党的领导机关，亦须严格遵守单线联络、分散领导的原则。”〔21〕
这个提醒十分重要。在人民解放战争取得节节胜利的形势下，如果国民党统治区的党组织不能保持清醒的头脑，在国民党严密控制的城市中急于提出过高的口号，甚至采取武装斗争的直接行动，那就必然会“将城市中多年积聚的革命领导力量在解放军尚未逼近、敌人尚未最后崩溃之前过早地损失掉”。由于正确地贯彻执行了这个指示，才使这些多年积聚的力量比较完整地保存了下来，不仅有力地配合了人民军队解放并接管这些城市，并且为新中国的建设准备了一批重要力量。
在担负这样紧张繁忙的领导工作的同时，周恩来仍然同周围的老乡保持着密切的联系。在他所住的院子里，有一棵梨树。秋天，满树的鸭梨压弯了树枝。周恩来每天从树下走过，从没有尝过一口。有时刮风掉下一两个梨，他都让警卫人员拾起来，送给房东。
七月三十日那天，倾盆大雨从中午一直下到夜间。晚上十一点钟，周恩来正在灯下批阅文件。警卫员前来报告：附近工人住的两孔窑洞塌了，有五个人被埋在里面。这时，大雨下得很猛。周恩来立刻提起马灯，手拿铁锨，冒着风雨赶到现场。他老远就问：“怎么样，人救出来了没有？”一听说土层太厚、大家还在挖，他就把身上雨衣脱下往后一扔，拿起铁锨挖起来。一边挖，一边高声说：“同志们快挖吧，一定要把我们的同志救出来。”他指挥一部分人突击挖土，一部分人迅速准备担架，并派人去叫医护人员，以便争取时间，把人救活。终于，四个工人被挖出来，后来都救活了；只有一个理发员没有救活。周恩来穿着湿透的衣服，把现场看了看，再去检查别的窑洞。他叮嘱：所有窑洞都不要住人了。并且问：别处还有没有窑洞？得知没有后，他说：这次我们打窑洞也犯了经验主义。在这里打窑洞，土质不好，即便里面用木架子撑着，也顶不住半个山坡的重量啊！第二天，为这个理发员举行了追悼会，毛泽东、周恩来都写了挽幛，周恩来还致了悼词。〔22〕
为了争取全国胜利早日到来，九月八日至十三日，中共中央在西柏坡机关小食堂召开政治局会议。会前，先开了十一天的预备会，正式会议开了六天。到会的有政治局委员七人，中央委员和候补委员十四人，重要工作人员十人。这是抗日战争结束以后到会人数最多的一次中央会议。
毛泽东在报告中提出：根本打倒国民党，大概要五年左右时间（从一九四六年七月算起）。为了做到这一点，他再次强调他在五月初书记处会议上提出的“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性”三条要求。
周恩来在十三日的会议上作了长篇发言。他说：这个计划是根据两年来的经验，谨慎的估计，很有实现的可能。如果给蒋介石的打击很严重，加上财政经济崩溃，内部倾轧，蒋介石可能垮得早些，胜利来得快，我们也应有此准备。当然，也有可能遇到曲折，时间就长一些。我们要估计到这些，不要因胜利太快而没有准备，也不要因胜利推迟而不耐心。当然，今天主要还是争取五年胜利。
他详细地报告了第三年军事计划的要点。他说：要“把战争继续引向国民党统治区”，使战争负担加之于敌。“应准备若干次带决定性的大的会战。”“今后仍力争在运动中消灭敌人，但攻坚战则可能增加。”“攻坚与野战互相结合。攻坚敌必增援，造成野战的机会。”他说：在第三年的作战计划中，全国的重心在中原，北线的重心在北宁线，各战场上的战役协同增加了，战争的计划性更增加了。
关于中国人民解放军的建设，他也提出了新的重要课题：“军事组织逐渐走向正规化、集中化，这就可使第三年战略任务计划实现得更好。”他提出人民解放军要“统一建制”的任务，今后成立新部队要报告，不准擅自增编，番号要全国统一排列起来，还必须建立若干正规制度。要向建立特种部队的方向努力，特别是要建立炮兵。要建立地方武装，精简后方机关。他谈到军队后勤工作同地方财经工作的关系：必须说清楚，地方财经部门应尽可能供应前方，军队后勤机关应保证前线及时送到供应，但又要力求节省，这两方面都应照顾，而且要求前线缴获归公，如此求得后勤和财经结合起来。
周恩来还谈到资产阶级的问题。他说：有三个问题要具体分析，加以区别：一是官僚资本与自由资本的区别，前者是打倒，后者是合作的；二是资产阶级和独立小生产者的区别，不要混在一起反；三是工业与商业的区别，要分别垄断性、投机性的和人民生计所需要的。有了这些区别，并对性质有个分析性的认识，政策就出来了。这些虽是资本主义性质的，但是受限制的，在人民政权的节制之下，在无产阶级领导的新民主主义制度之下保留资本主义，这是受节制的资本主义。节制方式是多样的，包括群众的、工会的、法律的、税收的、金融的等等。这样，政策就不致发生摇摆。〔23〕
这次会议，使全党在国内局势发生大变动的前夕明确了前进的方向，统一了行动的步调。各地区、各部队分别召开会议，深入传达贯彻了会议的精神。
九月政治局会议后，中共中央的活动更紧张了。以前，虽然也常开书记处会议，但次数毕竟不太多，这时几乎天天都开会。每天晚上八时左右，朱德、刘少奇、周恩来、任弼时都准时到毛泽东的办公室来，集体办公。有时作战部和宣传部的有关人员也来参加。这些会开得很长，几乎每次都是通宵。周恩来因为兼任代总参谋长，夜里虽不睡觉，白天还得开会布置工作。外交、侨务、统战、新闻宣传等方面的事也需要他处理。所以他就格外忙碌，但精力仍那样充沛。
书记处连续开会，一个重要议题是打大仗，也就是周恩来在九月政治局会议上所说的那种“若干次带决定性的大的会战”。接着，辽沈、淮海、平津三大战役便相继发动了。
这三大战役是中国人民解放战争中规模空前的战略决战。它们是在毛泽东直接指挥下进行的。周恩来作为中央军委副主席兼代总参谋长，是毛泽东在这方面的主要助手。他们在西柏坡所住的院子靠得很近，天天见面。一有什么问题，随时交换意见，共同商议解决。当时在周恩来身边工作过的张清化回忆说：那时，军事上的问题，主要是由毛泽东和周恩来商量解决。毛泽东是挂帅的，周恩来参与决策，并具体组织实施。除了军委作战部外，周恩来还有个小作战室，由张清化任主任，相当于他的军事秘书，每天根据局势的变化负责标图。周恩来常到军委作战室了解情况。他对敌我双方的战争态势、兵力部署、部队特点、战斗力强弱，甚至国民党方面指挥官的简历、性格等，可以说是了如指掌。有了什么情况，周恩来总是先仔细地核实并弄清，然后向毛泽东报告。两人经过研究确定对策后，多数由毛泽东起草文电，少数由周恩来起草，而所有军事方面的文电都经周恩来签发。张清化还回忆说：发送军事方面的文电大致有三种情况：一是议后发。有了情况，书记处几个领导人共同商议，然后由毛泽东或周恩来起草文电发出。二是阅后发。由于军情紧迫，来不及一起商议，由毛泽东或周恩来起草好文电，再送其他领导人传阅后发出。这种情况是比较多的。三是发后阅。由于情况紧急，刻不容缓，为了争取时间，由毛泽东或周恩来起草好电文先发出，再送其他领导人传阅。从现存的军事文电的档案中，也可以清楚地看出前面所说的这些情况。
辽沈战役发动后，本来已经确定首先攻取锦州的部署，林彪却因一项不是很大的敌情变化而动摇了决心。十月二日，周恩来为中央军委起草致林彪、罗荣桓电：“你们应靠自己的力量对付津榆段可能增加或山海关北援之敌，而关键则是迅速攻克锦州，望努力争取十天内外打下该城。”〔24〕十五日，锦州解放。两天后长春的第六十军军长曾泽生率部起义。十八日，周恩来写信给继续困守长春的国民党“剿总”副总司令兼第一兵团司令郑洞国（他是黄埔第一期毕业，是周恩来的学生），促他起义。〔25〕长春解放的第二天，周恩来又为中共中央起草致东北局并告林彪、罗荣桓等电：“必须估计到沈阳敌人在受锦、长两处惨重失败的打击下，有选择依现态势西退或转向营口由海路撤退的两种可能。”〔26〕但这一重要提醒并没有被林彪重视，以致东北全境解放时少数国民党军队仍经营口从海路逃走。毛泽东以后曾批评林彪：这件事“是一个不小的失着”。
淮海战役的前导是济南战役，周恩来对它作了细致的指导。九月十九日，他为中央军委起草电报，告诉许世友、谭震林等并杨立三：“应号召部队注重爆破技术、工兵战术和指挥艺术，并使之互相配合。”〔27〕第二天，他又为中央军委起草致粟裕等电报：刘峙已令邱清泉兵团集结临城待命援济南，你们应迅速集结打援集团全力于邹、滕地区准备歼灭邱兵团。〔28〕二十四日，济南解放。
淮海战役开始后，周恩来就更忙碌了。十一月二十二日，淮海战役第一阶段结束时，他为中央军委起草致中原局、华北局、华东局等电：“淮海战役正在胜利开展中。我应作最大估计，准备在徐蚌地区作战三个月到五个月，歼灭蒋匪江北机动兵力四十个至五十个师，以利尔后突破长江防线，向江南进军，彻底摧毁蒋匪的中心统治。”〔29〕并要求他们立即动手筹集和保证中原和华东野战部队转入豫皖苏地区作战部队的粮食。
当时在他身边的工作人员回忆说：“在淮海战役决战的日子里，周副主席一连两个昼夜连续工作，却一直是精力充沛，细致认真。”有一次，军委作战室一个干部把战绩统计表送来。周恩来接过去，看了一下便问：“这数字核对过了吗？”“核对过了。”他再问：“没发现错误？”“没有。”他立刻指了出来：“那么碾庄地区被我军歼灭的黄百韬兵团中，为什么少了一个团？”有时，会议开到快要天亮。“会开完了，这回周副主席可该去睡了，但却没有，又走进了他的办公室，打开桌上小碟里放着的那盒万金油，用食指沾了一点，抹在两鬓和前额，搓了几下，又继续工作下去。”
辽沈战役将近尾声的时候，蒋介石曾亲自飞到北平，同傅作义密商，策划集中第九十四军、新编第二军，配备汽车四百辆，炸药一百吨，组成一支快速部队，准备以突然的行动，经保定偷袭石家庄，直抄中共中央所在地。情势十分紧急。十月二十五日，中央军委得到了来自华北局城工部的这一紧急情报。他们在作战室商议后，周恩来立即为军委起草致聂荣臻、薄一波、滕代远、杨得志等的电报，通报这一情况，并作出部署：要求华北野战军第七纵队主力立即开到保定以南阻击，第三纵队以五天行程，不惜疲劳，赶到望都地区协同作战，杨（得志）、罗（瑞卿）、耿（飚）率主力相机行动。〔30〕周恩来并同聂荣臻用军用电话保持着密切联系。二十七日清晨四时半、六时、七时，这两个半小时内，周恩来接连三次向毛泽东书面报告了第三纵队的行动状况。这个纵队根据中央军委的要求，在两天两夜内赶了一百三十多公里路，在二十七日翻过紫荆关。聂荣臻立即用电话通知他们：“周副主席要我转告你们：突袭之敌今天已集结保定，明天会合刘化南师南犯，我们已令七纵和九地委至少在保定到唐河段阻敌两天以上，只要你们三十日赶到望都地区，就有破敌把握。”〔31〕第二天，国民党第九十四军两个师开始向方顺桥及其以南作试探性推进。二十九日凌晨，聂荣臻用电话向周恩来报告：傅作义令第三十五军、第十六军的两个师和第九十二军的一个师迅速南下增援。周恩来放下电话，稍加思索，立刻又起草了中央军委致聂荣臻、薄一波、杨得志、罗瑞卿等电：照此部署，傅作义部除去沿途守备兵力，真能到保定以南者，不过两个军多一点，是我歼敌良机。我应集中三、四、七纵及二纵一个旅各个歼敌。〔32〕并对华北野战军各部的任务作了具体的部署。三十日拂晓，第三纵队提前一天到达望都。第二天凌晨，又进至第七纵队防守的沙河一线。第三纵队司令员郑维山用电话向聂荣臻报告部队位置。聂荣臻在电话中对他说：“周副主席让我转告你们，傅作义得知你们到达望都，惧怕九十四军被歼，已令其回逃，敌韩迪师已逃回望都县城。你们很疲劳了，要抓紧时间休息，恢复体力，做好战斗准备。如果敌人撤得慢，四纵又能赶到，争取在满城地区打一仗，吃掉它一部。”〔33〕可是，国民党军队发现人民解放军已有准备，慌忙全部回窜，第二天先头部队已撤过保定。他们这次行动徒然损失官兵三千七百余人，战马二百四十匹，汽车九十余辆，以及其他大宗作战物资。一次偷袭石家庄的冒险计划，就这样失败了。
辽沈战役结束后，傅作义对固守平津还是西撤或南撤一时举棋不定，但他估计东北野战军在经过这样的大仗以后需要适当休整，不会很快入关。十一月九日，周恩来为中央军委起草致华北领导人并告东北领导人电，指出傅作义“正徘徊于平张津保之间，对坚守平津或西退绥包似尚未下最后决心。但我如攻打归绥，有促使傅匪集其嫡系三个军及骑兵三四个旅提早西退可能”。因此，为了抑留傅军于平、津、张、保地区，“以待我东北主力入关，协同华北力量，彻底歼灭该敌”，特部署华北第二兵团一部分兵力向太原移动，第三兵团停止执行攻打归绥的计划，并令程子华、黄克诚部担任监视北平傅军的任务。〔34〕十二日，周恩来又起草了中央军委致程子华、黄克诚并告林彪、罗荣桓等电：对付傅作义部，重在抑留它在平津张保地区，不使西退，也不使其得由海上南撤。〔35〕十七日，为了提早进行平津战役，周恩来为中央军委起草致林彪、罗荣桓、刘亚楼并告东北局、华北局电，在通报淮海战役战况后指出：在我胜利威胁下，蒋介石必将考虑其长江防线问题，而蒋嫡系二十四个师从华北海运江南，是蒋介石今天唯一可以使用的机动兵力。电文接着指出：“从全局看来，抑留蒋系二十四个师及傅系步骑十六个师于华北来消灭，一则便利东北野战军入关作战，二则将加速蒋匪统治的崩溃，使其江南防线无法组成，华东、中原两野战军既可继续在徐淮地区歼敌，也便东北野战军将来沿津浦路南下，直捣长江下游。”“但欲抑留蒋、傅两部于华北，依华北我军现有兵力是无法完成的。”要求他们郑重考虑将东北野战军提前于十一月二十五日左右向关内开动的问题。电报中还说到：“太原早克确有惊动蒋傅促其西撤南撤的危险，现正与徐周电商是否可以暂时停攻，就地休整，待你们攻平津时再打太原。”〔36〕十八日，中央军委决定东北野战军在二十一日或二十二日全军或至少八个纵队“取捷径以最快速度行进，突然包围唐山、塘沽、天津三处敌人，不使逃跑，并争取使中央军不战投降”。〔37〕十九日，就程子华、黄克诚请示占领滦河铁桥一事，周恩来又为中央军委起草了复电：“此举将会有惊动榆关滦州之敌，使其过早退缩唐山津沽、从海上撤退的危险。东北野战军正提早入关，派队占桥问题应在林、罗整个作战计划之内。”〔38〕这一系列指示，对抑留傅军主力于平津地区、从而取得平津战役的胜利有着极为重要的指导意义。
从十一月中旬起，傅作义开始秘密同中国共产党接洽起义。这以后，周恩来一直协助毛泽东处理同傅作义的谈判问题。十一月二十二日，东北野战军主力十个纵队和特种兵全部，按原计划提前两天，分别由锦州、沈阳、营口地区出发，向关内进军。一九四九年一月十五日，天津解放。二十二日，傅作义同人民解放军平津前线司令部代表签订北平和平协议。三十一日，北平和平解放，平津战役胜利结束。
二月二十二日，傅作义和邓宝珊乘飞机从北平抵达石家庄，再乘小吉普车来到西柏坡。周恩来先见他，对他说：傅先生以人民的利益为重，和平解决了北平问题，避免了一场灾难性的战争。否则，就会给人民带来巨大的损失。周恩来说：我们欢迎你与我们合作。我们的合作是有历史根源的。在抗日战争中，我们是在敌后合作打日本的。那个时候，我们合作得不是很好吗？周恩来还说：原来准备在解放区召开民主党派和无党派人士的会议，成立中华人民共和国临时中央政府。现在北平和平解放了，就可以在北平召开这样的会议。你可以参加这次会议啊，你既是有党派，也是有功将领，参加会议，也是有代表性的。当天下午，毛泽东、朱德会见傅作义等。傅作义等在西柏坡住了两天。临走时，他一再向周恩来表示：你对我的帮助很大，我非常感谢你。周恩来说：咱们从现在起，都是一家人了。一家人不说两家话，有什么事情，有什么意见和想法，不要有顾虑，都可以提出来商量。可以找我谈，也可以找毛主席谈。毛主席忙，你可以多找我谈，找其他中央领导同志谈也可以。〔39〕
辽沈、淮海、平津三大战役，历时共四个月十九天，共歼灭国民党正规军一百四十四个师（旅）、非正规军二十九个师，共一百五十五万人，国民党赖以发动内战的精锐部队基本消灭，长江中下游以北的广大地区得到解放。三大战役胜利结束后，国内局势根本改观，国民党反动统治的基础已从根本上瓦解，全国解放战争的胜利指日可待了。
在三大战役中，后勤保障是一个十分突出的问题。周恩来除协助毛泽东指挥作战以外，还承担了人民解放军的庞大的后勤供应的组织领导。他从兵员补充到武器弹药的生产和配备，从财政经费到物资供给，逐一作出细致的安排。那时，武器主要靠战争缴获，炮弹、枪弹主要靠中央供给；物资除由各解放区输送外，还用人民币在当地市场购买。周恩来在西柏坡经常同杨立三、薛暮桥等一起研究，并且适应形势发展的需要，逐步健全中国人民解放军的后勤供应系统。在淮海战役中，人民解放军在大量歼敌的同时，部队伤亡也很巨大。一九四八年十一月二十三日，周恩来起草中央军委致华东局并告粟裕电，同意关于淮海战役的兵员补充计划，提出：在动员地方基干团、县区武装及新兵工作中，望注意进行公开的政治动员，加强地方上的优待抗属、烈属和动员逃兵归队及部队中的巩固工作，加紧进行肃清和瓦解地方匪特的武装，以巩固华东后方。〔40〕在东北野战军决定提前进关时，周恩来在十一月二十一日，就东北野战军入关后的各种供应问题，起草中央军委复李富春电：同意先发五十万白洋给东北野战军，并告以中国人民银行的钞票即将发行，拟俟东野主力入关后，于明年一月起在关内统一使用人民银行钞票。〔41〕
对新解放城市的管理，当时采取军事管制的方式，作为过渡性的措施。十一月十五日，周恩来为中共中央起草关于军管会问题的指示：根据各地管理新解放城市的经验，实行军事管制的办法，甚为有效。望对于所管辖的新解放城市，加以具体研究，暂不忙取消各城市的军管。十一月二十六日，他为中共中央主持起草致中原局电，指出：我们在军管初期，因群众尚未发动，群众工作尚无基础，不能召开真正名符其实的人民代表会议，只能召开协议性质的、主要对群众起联系作用的各界代表会。〔42〕十一月三十日，他又为中共中央起草关于新解放城市的各界代表会议的组织规定。其中指出：在城市解放后实行军事管制的初期，应以各界代表会为党和政权机关联系群众的最好组织形式。党所领导的人民代表会议是我们的组织武器，而各界人民代表会议则可看作是人民代表会议的雏形。〔43〕
沈阳等大城市解放后，当地有着外国的领事馆。十一月十日，周恩来为中共中央起草致东北局电：英、美、法等国未承认我们的政府，我们对他们现在的领事亦应采取不承认，而只承认为普通侨民的方针。凡外事上的问题如果没有中央已定方针可循的，一概不要忙于答复，以便向上级和中央请示，并留回旋余地。二十三日，又为中共中央起草复东北局电，指出：不承认国民党与美、英、法这些国家的外交关系，使我外交立于主动，并不等于我们永远不与这些国家发生外交关系，也不等于对待这些国家毫无区别。
十二月一日，人民币开始发行，各解放区都停止发行货币。中共中央要求各解放区（他们分别负责供应各野战军的军费开支）作一九四九年的财政收支预算，以计划人民币的发行数量。由于缺乏经验，各解放区提出的支援要求高低悬殊，其中西北地区只要求支援七千万元。周恩来同中央财政经济部秘书长薛暮桥等一起审核这个预算，计算出一百个农民只能支援三个脱产人员（主要是解放军），超过这个数字就要中央补助。根据这个计算，确定对西北不是支援七千万元，而是批给了七亿元。周恩来叮嘱薛暮桥说，管理经济必须掌握规律，没有这些数据是无法进行管理的。
随着战局的发展，中国人民解放军的力量日益壮大，各战略区、各野战军之间的协同作战越来越频繁。在原有的分散作战的条件下形成的各部队的组织编制不统一、番号不统一等问题，越来越妨碍大兵团之间的协同作战。因此，尽快地使全军编制向正规化过渡，已成为十分迫切的问题。
周恩来具体组织实施这一工作。根据九月中央政治局会议的要求，十月间，他草拟了中共中央和中央军委《关于统一全军组织及部队番号的规定》。其中规定：全军今后一律冠以“中国人民解放军”的称号，分为野战部队、地方部队和游击队伍。野战部队在军以上设野战军和兵团两级，原有的纵队改称为军，师和旅统一称师。兵团和军、师、团都按统一顺序号排列。军以下各级一般按三三制编组。编入野战军的特种兵纵队，统率所属的炮兵、战车部队和工兵部队。地方部队，设西北、中原、华东、东北、华北五大军区，与中央局同级，并受其领导。军区又分为一级、二级、三级和军分区。这个规定经毛泽东审阅后，在十一月一日下发实行。
一九四九年春，解放军各部队先后按照军委这一决定进行整编，并在此基础上对部队重新进行装备和训练。经过整编，部队的组织更有领导、更富有战斗力了。一月十五日，中央军委又决定将西北、中原、华东、东北野战军依次改为第一、第二、第三、第四野战军，华北军区的三个兵团直属人民解放军总部。经过这样的整编、训练和装备，使中国人民解放军的正规化建设向前迈进了一大步，对最后夺取全国胜利起了重大的作用。
当历史进入一九四九年的时候，全国解放战争胜利的大局已经确定无疑，许多新的问题纷纷提到中国共产党的面前来。一月六日至八日，中共中央在西柏坡举行政治局会议，各大区的许多负责人参加。毛泽东在会上作了《目前形势和党在一九四九年的任务》的报告。经过讨论和修改，作为决议在会上通过。这个决议指出：“中国阶级力量的对比已经起了根本的变化。”它断言：“我们已经完全有把握地在全国范围内战胜国民党。一九四九年和一九五○年将是中国革命在全国范围内胜利的两年。”决议并提出党在一九四九年的十七项任务。
周恩来一月八日在会上作了长篇发言。这时，随着全国胜利的即将到来，怎样将原来长期处于分散状态的各解放区工作统一起来，已成为一个突出的问题。要准备成立中央政府，首先就要妥善解决集权和分权的关系。周恩来在发言中着重谈了这个问题。他从实际情况出发，主张集权与分权要适当，在过渡时期不要做得太急。并区别不同情况，提出先做到几个统一：预决算大体统一规定，各区提来，中央审核；银行发行权要统一，以便统一管理军费、供应和统一控制物价；兵工厂统一计划、统一分配；军需生产统一计划、分担任务；铁路提前集权，由中央管。至于出口贸易，只统一计划，业务由各区分担，各区之间的相互贸易，中央不过问。
由于党外民主人士陆续来到解放区，他们十分关心快要建立的新中国将是怎样的，周恩来在谈到这个问题时说：要把我们的主张明朗化。例如，对政权的性质要反复地说；操纵国计民生的经济事业不让私人搞，也要讲清楚。
随着大城市的陆续解放，外事方面遇到的问题越来越多。周恩来强调：在这方面，整个观念要有个改变。中国人一百年来受帝国主义压迫，现在站起来了。在工作中要注意：民主阵线反对帝国主义阵线，帝国主义与人民的区别，帝国主义之间矛盾的利用。对当前外事方面涉及的许多复杂的具体政策问题，他也逐一作了说明，并这样说：总之，有利的就解决，不成熟的过一下再解决。〔48〕
一月十九日，毛泽东、周恩来为中共中央起草《关于外交工作的指示》。《指示》指出：目前我们与任何外国尚无正式的国家的外交关系，因此不承认这些国家在中国的代表为正式的外交人员实为理所当然，这“可使我们在外交上立于主动地位，不受过去任何屈辱的外交传统所束缚”。《指示》强调：在原则上，“帝国主义在华的特权必须取消，中华民族的独立解放必须实现”；在步骤上，“则应按问题的性质及情况，分别处理”。“总之，在外交工作方面，我们对于原则性与灵活性应掌握得很恰当，方能站稳立场，灵活机动。”《指示》对外交关系、外资关系、对外贸易、海关税收、外国人办的报纸刊物通讯社及外国记者等方面的重要问题都规定了暂行的政策。
一月三十一日，斯大林派联共中央政治局委员米高扬前来。他的飞机在石家庄降落，然后乘吉普车来到西柏坡。毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时同他会谈了三次。本来，毛泽东曾准备到苏联去。米高扬说：斯大林同志很关心中国革命形势的发展，经过研究，认为中国人民解放战争正处在关键的时刻，毛泽东同志不能离开指挥作战的岗位。同时，也考虑到安全问题和毛泽东同志的身体健康。因此，斯大林决定派我们来，听取毛泽东同志及中共中央的意见。他又说：我们是受斯大林同志委托，来听取中共中央及毛泽东同志意见的，回去向斯大林同志汇报。我们只是带着两个耳朵来听的，不参加讨论决定性的意见，希望大家谅解。毛泽东着重谈了民主联合政府的性质，谈了要把革命进行到底。
会谈后，周恩来又同米高扬单独谈过一次。这次谈话的内容十分广泛：讨论了战后经济建设、交通运输等恢复工作；成立新政府的总体规划与设想；对外关系问题，特别是对外贸易的开展与管理；发展或建立各种社会组织、群众团体和对他们力量的运用和发挥；在中国有多党存在，它们的作用和意义等。这些，正是周恩来在新中国建立前夕苦心思考和探索的一些问题。这次谈话给米高扬留下了很深的印象。以后，他对人说：“周恩来将是中国新政府一位很好的总理。”
二月十九日，周恩来为中央军委起草复林彪、罗荣桓、刘亚楼并告华北局电，批准第四野战军为策应第二、三野战军渡江作战，而由第十二兵团率两个军提前南下。
为了迎接全国胜利的到来，三月五日至十三日，中国共产党在西柏坡新盖的机关食堂召开了第七届中央委员会第二次会议。到会的有中央委员三十四人，候补中央委员十九人，重要工作人员十二人。这是中国民主革命在全国范围内取得胜利的前夕，中国共产党召开的一次极其重要的会议。
这时华北的战争还在进行，西柏坡百里之外便有国民党的部队。为了保证七届二中全会的安全进行，周恩来找负责警卫工作的方志纯详细地询问警卫力量的分布、警卫点的设置、出现情况的处理方案等等。他问：“如果出现最坏情况，你们能阻击多久？”方志纯等回答：“中央需要我们阻击多久，我们便坚持多久！”周恩来看着他们，略带批评的口气说：“光有决心不够，要有切实的措施和精确的计算。”并且帮助他们进行了周密的部署。
在七届二中全会上，毛泽东作报告，提出如何消灭国民党残余部队、迅速夺取民主革命在全国胜利的方针；说明在全国胜利的局面下，党的工作重心必须由乡村转移到城市；阐述全国胜利以后在政治、经济、外交等方面的基本政策，以及中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的总的任务和主要途径；并及时地发出警惕资产阶级思想侵蚀的号召。
周恩来在会议最后一天发言。他说：三年多来，党中央在毛主席的领导下，大家非常团结，取得很大成绩。我们党的发展，不是突然而来的，而是在斗争中发展的。我们党内过去有错误，但我们有自我批评的精神。
他说：在工作中，原则性和灵活性要结合。离开原则会出乱子；原则性太强，则会变得生硬、急躁。
他说：现在我们正处于从根本上打倒国民党走向完全打倒国民党的过渡时期，正在由分散到统一。这不是几个月而是要几年才能走完的。过渡时期是特点，我们要抓住这一特点，不然会犯错误。由于地区的不平衡，因而又产生了区域性的问题，分权的问题。中国不是联邦，但是带区域性的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。根据过渡时期的特点，统一的方针是：在分区经营的基础之上，有步骤有重点地走向统一。
他又说：现在是前方打仗前进，后方搞生产。后方生产，第一步是要恢复，支援前方，争取全国胜利。今天还不是转入建设。现在二百一十万野战军南下，加上民夫超过三百万，后方一定要指定地区支援前方：以华北的大部支援西北野战军，以东北加中原支援东北野战军，以华东与华北加上一点东北支援华东野战军和中原野战军。中央的做法是：抓住华北，依靠东北，支援前方。这样中央也坐稳了。
他在发言中，对金融、交通、工业、城市接收、兵工生产等各方面工作都提出了系统的意见。
毛泽东在七届二中全会的总结中说到：新中国中央人民政府的主要人员配备，现在尚不能确定，还需要同民主人士商量，但“恩来是一定要参加的，其性质是内阁总理”。〔55〕
在过去长期的战争环境中，各根据地的财政经济和后方勤务工作有着较大的相对独立性，实行根据各自情况采取的不尽相同的做法。在新的历史条件下，如何进一步改变这种状况，是一个至关重要而又相当复杂的问题。七届二中全会后，周恩来在深入调查研究的基础上为中共中央主持起草《关于财政经济工作及后方勤务工作中若干问题的决定》。《决定》指出：在走向全国胜利的过渡期中，由于中国地方广大，经济落后，又由于革命发展的不平衡，“在中央领导之下的区域制在相当一个长时期内仍然成为必要。关于财政经济工作及后方勤务工作的统一问题，应该是在分区经营的基础之上，在可能与必须的条件下，有重点地有步骤地走向统一。对于新区的领导机关，应该给予较大的机动权”。
《决定》分别不同情况，对各地区供给负担的区分、货币发行权限、各解放区财政收支概算的审核、各种税收的管理、对外贸易、国内贸易、工业、交通、邮电、兵工及通信卫生材料之生产等问题，都作了具体的规定。
《决定》写道：“中央应即成立财政经济委员会，首先与华北财政经济委员会合并，并加入东北、华东、西北、华中各区财政经济工作负责人为委员，依靠华北政府各部及其直辖的各省市，进行业务。”
二中全会结束后，周恩来召开两次座谈会，有各中央局和各前委负责人参加，对这个《决定》稿经过两度修改，并逐条讨论通过。三月二十日，经毛泽东、朱德、刘少奇、任弼时审阅同意后发出。
三月二十三日，七届二中全会的新闻公报由新华社向全国发表。就在同一天，毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时率领中共中央机关离开西柏坡。这时北平解放已经一个多月了。中央机关的工作人员已经有相当一部分人进入北平，住在西郊香山。周恩来还规定：所有机关工作人员，三个月内一律不准进北平城。
他们离开西柏坡的时间是二十三日上午。这个日子离开他们从陕北杨家沟向华北出发，正好一年零一天。临行前，毛泽东和周恩来兴奋地谈笑着。周恩来对毛泽东说：“多休息一会儿好，长途行军坐车也是很累的。”毛泽东说：“今天是进京的日子，不睡觉也高兴啊。今天是进京‘赶考’嘛。进京‘赶考’去，精神不好怎么行呀？”周恩来笑着说：“我们应当都能考试及格，不要退回来。”毛泽东说：“退回来就失败了。我们决不当李自成，我们都希望考个好成绩。”
汽车离开西柏坡，沿着山间公路，向东北方向驶去。这个车队共有十一辆小汽车和十辆卡车。卡车里坐的是警卫战士和少数机关工作人员，还有行李。当晚，在唐县附近的淑闾村住了一夜。再往前，就到河北省委所在地保定。午饭后，他们听取河北省委书记林铁的汇报。林铁讲了保定解放后几个月内省委所做的工作。他说：我们在农村工作习惯了，一进城怎么抓，先抓什么，后抓什么，这些都是必然遇到的新问题。现在的工作，除了继续做好支前工作外，首先要抓的就是在城市恢复工业生产，恢复商业，开门营业。农业也需要很好地去抓，争取今年来一个大丰收，先解决老百姓吃饭的问题。当前还有一个最急的任务，就是要动员大量民工，尽快地把平汉铁路恢复起来。林铁汇报完后，毛泽东等都说了一些意见。周恩来说：城市的工人、职员和广大市民们，他们是拥护共产党的领导的，在党的领导下，恢复工业、商业及农业生产，他们会积极努力去做的。资本家和保定地区上层的各界人士，对我们党的政策不一定认识得很清楚，这就需要靠我们做工作，多宣传中央公布的城市政策。对资本家要保护，要帮助他们恢复生产，发展生产。使民族资产阶级和我们长期合作，发展生产，繁荣经济。
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----毛泽东传（三十五）：东移西柏坡
离开保定后，下午到涿县。天黑后，叶剑英从北平赶来，商定第二天的日程。周恩来向他交代：到北平住下以后，要在西苑机场举行入城式。先检阅部队，然后与各界代表见面，特别是与那些知名党外人士见面。这些人过去就和我们合作共事，今天胜利了，他们很高兴，急于想见到我们。凌晨两点，毛泽东等来到涿县火车站，坐上已在那里等候的一列专车，向北平进发。路上，叶剑英详细汇报了北平解放后的情况。周恩来说：我们没有管理过大城市，但是我们看蒋介石管理大城市那一套办法不行，我们如果管理大城市，我想一定比他们管理得好。天亮时，火车到达清华园站，聂荣臻、彭真、李克农等都在这里迎接。他们没有在火车站休息，便改乘汽车前往颐和园。周恩来去西苑机场，检查下午举行入城式的准备工作。三月二十五日下午五时，在西苑机场正式举行入城式。叶剑英和聂荣臻陪同毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时分别乘敞篷吉普车开始检阅部队。受检阅的大约有一个炮兵师、一个装甲坦克师、一个步兵师，共三万人。这时，北平的天气已经不怎么冷了，毛泽东等因为没有适合在这时穿的衣服，仍穿着棉裤和布棉鞋，外面是在延安时穿的皮大衣。检阅部队后，他们又接见北平市一万名左右的群众代表。然后，乘坐汽车，向一百多名民主党派领导人和无党派民主人士所站的地方开去。张澜、李济深、沈钧儒、陈叔通、郭沫若等都在这里。他们进行了半个多小时的交谈。周恩来看了看手表说：“朋友们，先生们，谢谢大家到这里来欢迎毛主席、党中央和人民解放军总部进驻北平。天快黑了，请诸位先生早些回去休息吧，以后有机会再谈，以后见面的机会多得很。”告别后，毛泽东等和中共中央机关移住香山。
接着，周恩来的工作重心，根据形势发展的需要，先后转入和平谈判和新政协的筹备工作。
