一位外国朋友曾经对周恩来说：一九六四年是中国年。他所以这样说，不仅因为中国成功地进行了第一次核试验，而且因为经过一九六三年和一九六四年的继续调整，中国的经济形势已经好转。按照中共中央的部署，再有一年过渡，将开始实行第三个五年计划。周恩来肩上的担子比前两年似乎应该轻松一些了。
但这时中国周边却呈现出“山雨欲来风满楼”的紧张局势，外来的军事入侵仿佛随时可能发生。一九六四年八月五日，中国第一颗原子弹爆炸前两个多月，美国海空军向越南民主共和国发动袭击，把侵略的战火从越南南方燃烧到北方，直接威胁中国的安全。在北面，一九六四年以来的中苏边境冲突在不断恶化。在西南面，中印边境的紧张局势也没有完全解除。
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这种似乎四面受敌的严峻形势，是新中国成立以来不曾遇到过的。它迫使中国共产党人需要做好应付可能发生突然事变的准备，从备战的角度重新安排经济建设的布局，重新编制第三个五年计划。周恩来对外国朋友说：“我们的政策是，凡是对我们友好的国家，我们就以更友好的态度对待他们；如果敌视我们，我们就以同样的态度进行抵抗。但是敌视不为人先，这就是我们的原则。”〔1〕为了做好应付战争的准备，以便在突然事变发生时有备无患，加上大量内政和外交事务，周恩来从一九六四年夏到一九六五年秋，又忙了整整一年多时间。
备战问题，最早提出来的是毛泽东。一九六四年四月二十五日，军委总参谋部作战部在一份报告中提出：国家经济建设在如何防备敌人突然袭击方面问题很多，有些情况还相当严重。主要表现在：一、工业过于集中，十四个一百万人口以上的大城市集中了将近百分之六十的主要民用机械工业，百分之五十的化学工业和百分之五十二的国防工业。二、大城市人口多，大部分都在沿海地区，易遭空袭，如何防空尚无有效措施。三、主要铁路枢纽、桥梁和港口码头多在大中城市附近，易遭轰炸破坏，缺乏应付措施。四、所有水库紧急泄水能力都很小。这份报告引起毛泽东的高度重视。
五月十五日至六月十七日，中共中央在北京召开工作会议，讨论农业规划和第三个五年计划。毛泽东在会议期间向刘少奇、周恩来、邓小平等谈了他的看法。他从存在着战争严重威胁的估计出发，提出：在原子弹时期，没有后方不行。“三五计划”要考虑解决全国工业布局不平衡的问题，要搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人的入侵。他特别强调应该在四川的攀枝花建立钢铁生产基地。〔2〕
毛泽东在这里提出的一、二、三线主要是按中国的地理区域划分的：一线是指沿海地区。二线是指中部地区。三线分两块，一块是西南三线，包括云、贵、川三省的全部或大部以及湘西、鄂西；另一块是西北三线，包括陕、甘、宁、青四省区全部或大部以及豫西、晋西地区。周恩来在一次会议上作了这样的解释：“除了攀枝花（位于西南川滇交界处）以外，我国周围各省都是第一线。东南沿海，舟山是最前边，东南几省是第一线。对东南亚来说，南边几省是第一线。对印度来说，西藏是第一线。对修正主义，西北、东北各省是第一线。但是各省相互来说又都是二线三线。比如，西藏有事，内地都是三线。真正的三线是青海、陕南、甘南、攀枝花。”〔3〕
五月二十八日，中央政治局常委、书记处书记和各中央局负责人的会议讨论国家计委提出的第三个五年计划初步设想时，周恩来在发言中谈到需要对国家建设的布局有一个通盘和长远的考虑。他说：
“我觉得，主席提出这个战略思想，我们从中可以引申出许多认识来。中国过去是半封建半殖民地，中国的人口也不平衡，经济发展更不平衡，以后就是要逐步走向平衡。”“要走向平衡，那是一个大的经济斗争。我们这样一个占全世界四分之一人口的国家，要在政治、经济、军事、文化各方面都发展到平衡，非要到二十一世纪不可。但是，我们还是要有这样一个预见，这样一个方向。把主席提到的这个问题一引申，就可以看到许多问题。要看到第三线，还要看到一、二线；要看到军事，还要看到政治、经济、文化。既然要看到这些问题，从党的领导来说，在考虑整个布局的时候，那就更要全面地想一想。”“现在我们要建立三线观点，同时又必须懂得一、二线怎么布局。一、二线这样集中，特别是一线这样集中，很不利。”
他提醒在制定计划时不要因为现在强调三线工作而放松了一、二线的工作。周恩来以上海为例说明“一、二线的工作还是很重的”。他说：“如何把一个上海变成三个、四个、五个，最后变成十七八个，用二分法把它分出去，上海的城市既不至于扩大，又能够帮助别的地方发展起来。”〔4〕
对第三个五年计划的初步设想，毛泽东在会前听取国家计委汇报时提出：国民经济有“两个拳头——农业、国防工业；一个屁股——基础工业，要摆好。要把基础工业适当搞上去。其他方面不能太多，要相适应”。〔5〕周恩来十分赞成毛泽东的意见，他在五月二十八日的会上指出：毛泽东提出的方针实际上是要回答“到底基础工业放在什么地方这样一个问题。如果基础工业不安排好，国防尖端也突破不了，突破了也不能大量生产；支援农业只好还是靠双手，机械化、化肥化等等都上不去。所以，屁股必须要坐得扎实，坐得稳。”“基础坐得稳，站得住，两个拳头才能伸缩自如。这是一个平衡问题，就是农轻重、吃穿用、国防跟基础工业的平衡问题、比例关系问题。这个比例关系，我们还没有能够计算得很好。”〔4〕
六月六日，毛泽东在中央工作会议上进一步强调备战问题，他说：只要有帝国主义存在，就有战争的危险。要搞三线工业基地的建设，攀枝花钢铁工业基地的建设要快，但不要毛糙。攀枝花搞不起来，睡不着觉。后来，毛泽东又多次讲到这些问题。薄一波回忆说：“毛主席的这番话，引起与会同志的共鸣。大家一致拥护他的主张，认为应在加强农业生产、解决人民吃穿用的同时，迅速展开三线建设，加强备战。自此，全国备战的气氛日趋浓厚。”〔6〕
毛泽东的指示传达后，特别是美国加紧对越南北方的轰炸后，各省市加快做出三线建设的安排。十月十八日，广东省委首先向中共中央和中南局提出《关于国防工业和备战工作的请示报告》，得到毛泽东的赞扬。十月二十二日毛泽东将这份报告批给刘少奇、周恩来、邓小平、彭真和罗瑞卿传阅，批语中说：“广东省是动起来了，请总理约瑞卿谈一下，或者周、罗和邓、彭一起谈一下，是否可以将此报告转发第一线和第二线各省，叫他们也讨论一下自己的第三线问题，并向中央提出一个合乎他们具体情况的报告。无非是增加一批建设费，全国大约需十五亿左右，分两三年支付，可以解决一个长远的战略性的大问题。现在不为，后悔无及。”〔7〕
周恩来接到批示后，在十月二十五日邀请有关负责人讨论广东省委的报告和毛泽东的批示。“大家认为，抓紧一、二线各省、市、自治区的后方建设，是一项具有战略意义的大事，同意把这个报告和主席的指示转发给一、二线的各省、市、自治区党委，请他们根据具体情况，尽快地于十二月提出明年和今后三年加强后方建设和备战工作的具体规划，以便统筹安排，逐步实现。”〔8〕这种一、二线的后方建设，当时称作“小三线”。会后，周恩来和罗瑞卿根据会议讨论的结果，向毛泽东和中共中央提出了关于一、二线的后方建设和备战工作的报告。报告提出一、二线的建设和备战工作大体包括七项内容：
一、建设一批地方军工厂，包括枪支、子弹、地雷、手榴弹和炸药等轻武器的制造厂；
二、为了配合各地方军工厂的建设和保证战时的供应，要从大城市搬迁一些必要的配套工厂到省、区自己后方，并且在后方相应地建设一些小煤矿、小电站和必要的修配工厂；
三、搞好现有的公路、桥梁、渡口和通讯线路，新建或者改建一些运输、通讯设施和边境上的江河护岸工程；
四、修建一批储备粮食、原盐、汽油等战略物资的仓库；
五、加强一、二两线后方地区的农业建设，特别是山区建设；
六、迁建或者新建一些必需的医院和学校；
七、省委和军区领导机关的防护工程。
报告认为完成这样一个部署，可能需要三年时间，但其中有些主要项目应当在两年内建成。报告还提出为了集中力量打歼灭战，各省、市、自治区在规划时要注意以下几个问题：
一、一、二两线省、市、区的规划可以同时进行，但是在步骤上明年首先着重搞一线地区的后方建设；二线地区明年安排的项目可以少一些。
二、不论是一线地区还是二线地区的建设，都要精心研究，统一规划，分别轻重缓急，根据资金设备材料的可能，认真排队，逐步实施，保证搞一个，成一个。
三、搬迁的厂子，要认真做好准备工作，缩短停产时间，尽可能少影响明年的生产。
四、凡是不属于国防工业和三线战备的项目，应分别列入中央或地方的建设计划之内，所有的项目都要贯彻执行勤俭建国、因陋就简的方针，主要的军工企业和仓库，都必须贯彻执行小型、分散、靠山、隐蔽的方针。
这次会议还对下一步工作做出部署，决定：由国家计委、经委和财贸办抽调干部，组成四个工作组，到中南、华东、华北和东北四个大区去，一面会同大区计委和省、市、自治区负责人了解现场的实际情况，一面协助各省、市、自治区进行规划。十月二十九日，周恩来代中共中央起草《关于加强一、二线的后方建设和战备工作的指示》。指示说，中央同意并转发周恩来和罗瑞卿的报告，要求各地“抓紧进行”。
毛泽东提出三线建设时，特别强调要加快建设攀枝花钢铁基地，要周恩来直接主管这件事。攀枝花位于四川和云南交界处，有着丰富的水利资源和矿产资源，并且靠近林区，距离成昆铁路和贵州六盘水大型煤炭基地较近，地点也很隐蔽，是建设战略后方的钢铁基地的理想地区。为了筹划这个项目，周恩来多次召集国家计委和冶金、地质、铁道、交通等部门负责人进行研究。长期跟随周恩来做经济工作的周子健回忆说：“他过问一件他不熟悉的事，总要反复地向专家请教，从不自做主张。”〔9〕七月初的一个晚上，周恩来召集有关负责人开会。会上，周恩来传达了毛泽东在中央工作会议上所作关于建设攀枝花的指示，特别指出毛泽东讲的“攀枝花建设要快，但不要毛糙”是建设攀枝花的方针。他要求尽快组织一个攀枝花建设专家考察组，由程子华任考察组组长，成员以冶金部为主，由有关部门负责人和专家组成。考察组要尽早到实地调查资源、交通等情况，考察配套建设冶金、煤炭、电力及各矿山、工厂的条件，提出建设方案和厂址选择建议。要求他们在一个半月内完成调查研究，提出建议，不迟于八月底回京汇报。当年冶金部具体负责攀枝花钢铁基地建设工作的徐驰回忆道：“周总理以炯炯而深邃的目光环视着我们，就像一个临战前的司令员，向我们下达了战斗任务。听到这振奋人心的号令，一股股暖流涌上心头。我们清楚地意识到，一项建设攀枝花钢铁生产基地的宏大工程已经拉开了序幕。”〔10〕
一个多月后，考察组回到北京。周恩来和李富春立刻听取程子华等的汇报。根据汇报的情况，周恩来提出几点意见：
一、同意将攀钢、六盘水煤矿和成昆铁路作为配套项目同时上马，同时列入国家计划。
二、同意把攀钢的厂址放在弄弄坪。我向来不赞成选择厂址的传统观点。我认为苏联专家选定的武钢、包钢厂址都过于宽广，厂内各车间的距离过大，厂内铁路太多、太长。难道不能放弃那些传统的观点，选用一个面积较小的厂址，把厂内布置得更加紧凑、更加经济合理吗？希望钢铁厂总图布置专家们好好地研究这个问题。
三、同意即速建设试验厂。为了早日完成冶炼攀枝花钒钛磁铁矿的工业试验，花两千万元的投资是值得的，请计委审查核拨。
四、攀钢的设计规模第一期定为一百五十万吨是可以的。最终规模应该多大，请冶金部研究确定。
五、同意程子华的建议，先请四川省建委尽快派一支建筑队在弄弄坪厂址附近盖一批房子，尽快做到通水、通电、通路和修临时住处，供现场设计人员、施工队伍和基地建设指挥部的先遣人员居住和办公。
会后，各部门根据周恩来的指示分头进行准备。不久，第一批建设人员到达基地现场，开工的隆隆炮声惊醒了这座沉睡亿万年的金沙江大峡谷。后来，在周恩来关怀下，经过几年艰苦奋斗，攀枝花钢铁基地终于在一九七○年七月一日建成出铁，成为西南地区最大的钢铁基地，在社会主义现代化建设中发挥了很大作用。
在紧张部署三线建设的过程中，为了加快经济建设的步伐，国家着手进行工业改革。
这项工作实际上从一九六三年夏天就开始了。当时，周恩来强调：“我们要搞一套制度出来”，“人治不行的，第一还是法治”。〔11〕这年八月，根据中央书记处的决定，在邓小平主持下，成立了由周恩来、彭真、李富春、李先念、陈伯达等参加的工业发展问题起草委员会。在调查研究过程中，起草委员会发现十几年来因循沿袭的工业管理体制存在不少弊端，是妨碍生产力发展的重要原因。因此，如何改进企业经营管理，为国民经济发展创造更多更好的条件，成为这次工业改革的重要内容。
九月，工业发展问题起草委员会起草出《关于工业发展问题》的文件，其中提出通过试办“托拉斯”来改进工业管理体制。十月二十四日，刘少奇在听取工业工作汇报时，充分肯定了这个意见。“托拉斯”最初是资本主义的生产和资本集中达到很高程度后产生的垄断组织的一种高级形式。它是产品相同的企业或生产密切联系的企业组成的联合经营的公司，是一种大企业集团。这种组织形式和经营管理方式是否能为社会主义中国服务，还需要一个调查研究和在实践中探索的过程。周恩来在工作十分繁忙的情况下，一直很重视这个新生事物。他历来主张：首先要集中力量搞必要的和最需要的，什么都搞、分散力量是不行的。后来，他又对一位外宾谈到自己对这个问题的具体想法，认为可以采取资本主义企业的某些组织形式来办社会主义的企业，完全按照经济方法来管理，不要靠行政命令。当然，在那时的历史条件下，他还是在计划经济的前提下提出这种设想的。他说：
“用政府名义管理工厂，不利于经营管理。行政命令太多，层次大多，一个中央部门和一个省的部门直接管到企业，单位太多，中间层次太多。我们有大小工业企业十万多个，这种管理方法不容易。相反，把它分散像南斯拉夫那样的自治，分散主义就会大大发展。即使不采取南斯拉夫那样在外汇和市场上自由的资本主义方法，也危险，不利于计划经济。凡是分散主义都不利于计划经济。怎么办呢？我们想采取资本主义托拉斯的组织形式，但是是社会主义方式的公司，按行业自上而下领导。这样完全按照经济的方法来管理，经济核算，改善方法，不要行政命令。”〔12〕
为了促进试办托拉斯的进程，一九六四年六七月间，周恩来两次主持会议，讨论国家经委党组起草的《关于试办工业、交通托拉斯的意见报告（草稿）》，提出了重要的指导性意见。
在六月二十九日会上，周恩来强调：“要把托拉斯的发展前途写明。成立托拉斯以后，随着托拉斯的职能的扩大，部的机构就要缩小，行政部门只留少数人就够了。将来有些专业部如石油部，现有三至四个大基地，可改变为大企业，这样，石油部本身就可以变成总托拉斯。”他还指出：托拉斯要按照经济的办法来办，按照经济规律要求来管理。公司的企业职能逐步扩大，行政的职能要缩小，行政的职能转化为经济的职能。将来地方上同托拉斯的关系也要由行政关系为主转化为经济关系为主。〔13〕
在七月二十九日的会上，周恩来指出：“在工业建设方面，对过去大而全的方向问题，要否定一下。开始苏联帮助我国建设，它只有这方面的经验，只好这样搞。现在我们应当加以总结，要解决，要来个革命。”他把试办托拉斯提到工业管理体制改革的高度来肯定，说：“我们现行工业管理体制不利于新技术的发展。工厂搞大而全，生产数量越来越大，产品的品种和质量则愈来愈少，愈来愈差。”“组织托拉斯就是要解决行政管理和生产管理方面存在的问题，要对目前的一些官僚主义的办法来个革命，吸取资本主义管理企业的长处。当然，不是追求利润的办法，而是用社会主义经济革命的办法，来发展新技术，提高劳动生产率，发展生产力。”周恩来认为组织托拉斯可以有两种办法，一种是开始就组织全国性的托拉斯，又设分公司。这种托拉斯既是集中，又要分权，地方上也管。但是，要用经济办法来管。另一种是先从地区搞起，然后再组织全国性的托拉斯。例如可以以天津钢厂、石景山钢厂为主，组织一个托拉斯；以上海钢厂为主，组织一个托拉斯；或者以天津钢厂、唐山钢厂为主组织一个河北省范围内的托拉斯。鞍钢本身就可以搞一个托拉斯，还可以和政权改革结合起来。这样可以大大减少行政机构和人员。这两种做法的原则先肯定下来。至于冶金和机械托拉斯可以指定冶金部门和机械部门进行具体研究，提出方案。针对一些人提出的组织托拉斯是先搞容易的还是先搞难的问题，周恩来说：“不管难易，准备好了，条件成熟的先搞。”〔14〕
国家经委党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见报告（草案）》提出，在一九六四年内先试办十二个托拉斯，其中全国性的九个，地区性的三个。八月十七日，中共中央、国务院批转了这份文件，指出这是工业管理体制上的一项重大改革，要求中央主管部门和各级党委要充分地重视这件事情，集中力量首先把这一批试办的托拉斯搞好。在以后一年多的实践中，这项重大改革遇到不少问题，也积累了许多经验。
可惜的是，这个探索由于“文化大革命”的发生而中断。薄一波评论道：“当年中央决定试办托拉斯，期望以此为契机，逐步改变中央权力过分集中而束缚生产力发展的经济体制，是有远见卓识之举。少奇同志、周总理和小平同志为指导这一改革付出了很大努力。‘文化大革命’否定了它，使经济又回到老路上去，实在是一大憾事。”〔15〕
七月上旬，周恩来去了一趟河内，和越南、老挝领导人讨论东南亚的形势和对美斗争的方针。回国途中，周恩来又访问了缅甸。他对缅甸联邦革命委员会主席奈温说：我们争取通过谈判来保证日内瓦协议的实施，但是如果美国决心要扩大这一战争，进攻越南民主共和国，或者它直接出兵，把战火烧到中国的身边，我们就不能坐视不管。七月十二日，回到上海。在上海期间，他应陈毅邀请观看了大型歌舞《在毛泽东旗帜下高歌猛进》，感到“很动心”。〔16〕他想到搞一台大歌舞，以庆祝即将来临的建国十五周年。
回到北京后，他立即请主管文学艺术的中央宣传部副部长周扬召集文化部、总政文化部、北京市委宣传部、音协等部门进行研究。七月十八日，周恩来在国务院各部党组书记会议上说：“现在离国庆只有两个月了，有这么一个想法，就是最好在这个十五周年国庆，把我们革命的发展，从党的诞生起，十月革命一声炮响，后来的‘五四’运动，到大革命，然后又到井冈山，举起了红旗，都贯穿着毛泽东思想，通过这个表演逐步地体现出来。”〔16〕搞这样一台思想性和艺术性完美结合的大歌舞是周恩来久藏心中的一个愿望。六十年代初，他在观看中央民族歌舞团归国汇报演出时曾说：“建国十一年了，在艺术方面总要有新东西，总要有提高。开国初期看看大秧歌《人民公社庆丰收》这类歌舞还可以接受。现在还保持那样的水平就不行了。”〔17〕以后，他又多次讲过这个问题，但一直没有很好实现。周恩来希望这一次能够走出一条民族大歌舞的新路来。
根据周恩来的意见，周扬组织有关方面负责人进行研究，“大家热烈拥护，都愿接受这一任务”。七月二十四日，周扬致陆定一等转周恩来和彭真的报告中，对大歌舞的总体设想、规模、艺术表现和组织领导等提出具体意见。周恩来认真审阅和修改了这份报告，并于七月三十日在西花厅约见有关负责人商定大歌舞立即上马。它的名称经周恩来同意定为《东方红》。周恩来说：这个题目好，既精练又切题。八月一日，周恩来正式批准周扬的报告，亲自拟定一个十三人组成的领导小组，周扬为组长，梁必业、林默涵等任副组长，李一氓、齐燕铭、张致祥、陈亚丁、周巍峙等为组员。周恩来在报告上批示说：“全力争取搞好，并在国庆上演，如届时还搞不好，或彩排时有大缺点不及改正，就推迟上演。”〔18〕
在《东方红》的创作过程中，从总体构想到具体内容，从每一句歌词到每一段解说，都浸透着周恩来的心血。由于时间太紧，创作人员经常工作到深夜，周恩来也常常陪伴他们到深夜。当年歌舞文学组的组长乔羽回忆说：“那时，几乎每晚周总理都来，常常搞到深夜。我们每拟好一段稿子都要送给他看。他都非常认真仔细地修改，并很快退回来，从不耽搁。周总理经常拿着修改好的稿子问我：这个问题查到没有？毛主席著作中是怎么谈的？有时，我说没查到。他就说：我已经查到了，你看这样改行不行？望着他那疲倦、但依然炯炯有神的眼睛，我真是感动极了。”〔19〕《东方红》通过歌舞的形式来真实地再现中国共产党在民主革命时期二十八年艰苦卓绝的奋斗历史，需要创作人员掌握大量的党史知识。周恩来常常说：“我是跟着这段历史长大的，所以，我有感受，能帮助你们提些意见。”〔20〕他不止一次给创作人员讲党的历史，谈自己的感受，告诉大家应该怎样正确认识和理解党的历史。他曾经讲到：中国革命取得成功“最重要的一点就是，要有执行铁的纪律的党，就要有坚持革命、团结对敌的精神。只要这个基本的立场不变，即使犯错误也还要团结，即使领导一时有错误，还要等待，逐步地改变。不能够因为有错误，造成党的分裂，使革命受损失，使对敌斗争瘫痪下来，那就对革命不利了”。〔21〕这是周恩来从几十年严酷的革命斗争经历中得出的深切体会。这段话，很可以帮助我们理解他处理党内复杂问题、包括领导犯错误时应该如何对待所遵循的基本原则。
他要求《东方红》要努力做到政治和艺术的统一、内容和形式的统一。他主张：要具有新鲜活泼的、为中国老百姓所喜闻乐见的中国作风和中国气派。要采用史诗的写法，既是粗线条的，又要很深刻，能打动人。在创作上要敢于打破框框、标新立异。要注意艺术风格、艺术手法的多样化。平板、单调、贫乏的东西，不仅不能使人受到政治教育，也不能使人得到艺术享受。
当时，在确定演出人员和选用哪些作品时发生一些争论。这是因为一九六三年十二月和一九六四年六月，毛泽东先后写下有关文艺的两个批示，对建国十七年来的文艺工作作出错误的估计，导致一大批优秀文艺作品以及许多作家和演员受到错误的批判。在这样的气氛下，一些人主张受到批判的作家和他们的作品不能选用。周恩来了解情况后明确指示：在《东方红》中要选用大量民主革命时期的好作品，包括已经受到批判的著名音乐家贺绿汀的《游击队之歌》、著名戏剧家田汉作词的《义勇军进行曲》等。周恩来说：对民主革命时期的作品，包括对三十年代的作品要一分为二。有些是人民群众批准了的东西，我们为什么不能采用？不能以人废言，以过改功。艺术家有失误，难道我们就没有失误？他还坚持让正在受到错误批斗的著名舞蹈家崔美善登台演出。周巍峙回忆说：“当时，文艺界的形势十分复杂。我是文化部党组成员、艺术局局长，也受到批判，正在做检查。总理还让我参与《东方红》的领导工作，说这些人是可以革命的，给我以及文艺界许多朋友一个亮相的机会。这里更深一层的意义是显而易见的。”〔22〕
辛勤的劳动终于换来丰硕的果实。十月二日，在灯火辉煌的人民大会堂，有三千多全国优秀的音乐家、舞蹈家、诗人参加的大型歌舞《东方红》拉开帷幕。周恩来和刘少奇、董必武、朱德、邓小平等观看了演出。此后，连续上演十四场，场场爆满，盛况空前。毛泽东也在十月六日看了演出。许多参与这件工作的文艺工作者说：在这样短的时间内创作出这样一台大型歌舞，“没有周总理的直接关心，是很难完成的”。〔23〕难怪陈毅向外国朋友介绍《东方红》时总是说：这台革命的歌舞“是由周总理任总导演的”，“周总理领导过中国革命，现在又导演革命的歌舞”。〔24〕
十月五日，周恩来陪同日本芭蕾舞代表团的松山树子看演出，并到后台参观。当他回答松山树子提出的许多专业性很强的问题后，松山树子哭了。她对身边的中国朋友说：“你们是幸福的，只有你们中国有这样的总理。”后来，为满足国内广大群众和国外许多朋友的要求，周恩来又不顾江青的阻挠，坚持将《东方红》成功地搬上银幕。
在这个时期中，周恩来热情关怀的革命京剧现代戏的改革和芭蕾舞剧的改革，也取得丰硕的成果。在六月举行的京剧现代戏观摩演出中，出现一批优秀的剧目。随后推出的现代芭蕾舞剧也获得观众的好评。周恩来在大力提倡演现代戏的同时，不同意对历史留下的东西采取全盘否定的态度。他以京剧为例指出：老一代京剧艺术家，如梅兰芳、程砚秋等都不在了，“但是，他们在艺术上留下来的一些好东西，如唱腔等等，我们还在这个地方欣赏。还有他们为人的方面，有许多可以学，总得承认他们有很多可以学的嘛”。〔25〕
十月十六日下午，周恩来陪同毛泽东、刘少奇接见参加《东方红》创作和演出的全体人员时，激动地向大家宣布了刚刚传来的喜讯——中国首次核试验爆炸成功。同时，他还报告了另一件大事：苏共中央解除了赫鲁晓夫担任的苏共中央第一书记、苏共中央主席团委员和苏联部长会议主席的职务。
对苏联内部发生这样的变化，周恩来认为不是偶然的，“是好事”。但是，对苏联为什么会发生这样的变化，一时还搞不清楚。当天晚上，周恩来到毛泽东处商谈后，中共中央给苏共中央和苏联最高苏维埃主席团及苏联政府发出贺电，表示“庆贺和希望”。中国方面真诚希望苏联的变化能成为改善中苏关系的一个转折。十月二十九日，周恩来通知苏联驻华大使契尔沃年科，中共中央决定派周恩来为首的党政代表团访问苏联，参加十月革命四十七周年的庆祝活动。
十一月五日，周恩来和贺龙率领中国党政代表团到达莫斯科，这是他第十次来到这座城市。第二天，周恩来分别拜会了新当选的苏共中央第一书记勃列日涅夫、部长会议主席柯西金，还有最高苏维埃主席团主席米高扬。周恩来向他们表示：“我们希望，我们两党两国在马列主义、无产阶级国际主义的基础上团结起来，共同对敌，为我们的共同事业而斗争。正是根据这一目的，我们这次来除参加庆祝活动外，还希望进行接触，交换意见。我们希望，这会为今后打下一个好的开端。”〔26〕
但是，在庆祝活动的第一天，就发生了严重的事件。十一月七日晚上，在庆祝酒会上，苏联国防部长马利诺夫斯基故意挑起事端。他对周恩来说：“俄国人民要幸福，中国人民也要幸福，我们不要任何毛泽东，不要任何赫鲁晓夫来妨碍我们的关系”；“我们俄国人搞掉了赫鲁晓夫，你们也要搞掉毛泽东”。〔27〕因为有美国记者在场，周恩来愤而转身走开。马利诺夫斯基又向贺龙继续侮辱中国共产党和毛泽东。第二天，周恩来同勃列日涅夫等苏共领导人会谈时，正式提出抗议。他指出：我们来表示友好祝贺，但是马利诺夫斯基却向我们挑衅侮辱。这不单单是对我们代表团的侮辱，也是对中国党、中国人民和毛泽东同志的侮辱，对我个人的侮辱。这种挑衅和侮辱，性质是极其严重的。柯西金代表苏共中央向中共中央表示道歉。
随后举行的中苏两党会谈中，在中国方面主要关心的两个问题上，双方又发生很大分歧：一个是对待赫鲁晓夫的评价。周恩来说：“我们首先要知道一下赫鲁晓夫被解职的政治原因，因为这也包含着我们两党的以及许多兄弟党之间的原则性的意见分歧。”〔28〕但是，苏联方面一直拖延不答，直到最后一次会见时，勃列日涅夫才简单地表示赫鲁晓夫被解职的原因只是由于他的“工作作风和方法”，而没有提其他问题。〔29〕另一个是苏共是否坚持要在十二月召开各国共产党会议的筹备会议。中国方面认为十二月会议是赫鲁晓夫在职时决定召开的。会议文件起草委员会的组成、会议的日期、程序都没有同中国党协商过，是独断专行的，所以中国不同意召开这个会议，也不参加这次会议。周恩来事后对波兰党的代表解释说：应该“先进行双边的、多边的会谈，一步一步地求得接近，走向能开一个团结的全世界兄弟党会议。否则，原则分歧的对立这样大，而且一丝一毫不能改，这样开起会来怎么能起草出一个共同文件？”〔30〕但是，苏联方面则坚持要求双方先停止公开争论，召开各国党的会议，在新的气氛中，寻求途径，来一步一步地实现共同愿望。米高扬明确表示：“我们党过去和现在都是有集体领导的。在同中共的思想分歧问题上，我们中央是一致的，完全没有分歧，甚至没有细致的差别。”〔31〕经过实际的接触和了解，周恩来得出结论：“苏共领导还要继续执行赫鲁晓夫路线不变。”〔32〕
在中苏两党第二次会谈中，周恩来明确表示中国的立场：一、中国继续坚持中共中央致苏共中央贺电的精神和周恩来在十一月七日庆祝大会书面祝词中表达的团结愿望。二、中国坚决不参加将在十二月召开的所谓“起草委员会筹备会议”。三、在苏共继续执行赫鲁晓夫路线不变，中苏两党、各兄弟党的原则性的分歧基本上解决以前，谈不到停止公开争论。〔32〕
对这次苏联之行，周恩来认为：“情况比原来预计的更坏。”十一月十三日，周恩来率代表团回国赴机场的途中，对送行的柯西金说：“这次会见是有益的，但我们并不满意，因为原希望情况会更好一些。”〔33〕十一月十四日，周恩来一行回到北京，在机场，受到毛泽东、刘少奇、朱德、董必武、邓小平等的热烈欢迎。
周恩来回到北京后，本想用半个月至一个月的时间到黄河三门峡大坝现场去看一看，研究大坝的改建。这是他一直挂念着的问题。但是，因为要准备召开第三届全国人民代表大会，而且日期已经迫近，所以不能成行。他只能抽空参加国务院正在北京召开的治理黄河会议。从十二月六日到十八日，他参加了六次会议。
周恩来这样惦记三门峡的事，因为这个工程修建五年以来，泥沙淤积问题一直没有得到解决，在五年内淤积泥沙五十亿吨。如果不改建，再过五年，水库淤满后遇到洪水会对关中平原造成很大威胁。本来，三门峡改建问题由国家计委批准就可以了，但是，周恩来感到“不征求大家的意见还不安心，因此挤出时间来参加这次会”。〔34〕会上对这个问题进行了热烈的讨论。多数人认为，应将三门峡彻底改建，但又顾虑改建的影响不好。周恩来教育大家要有彻底的唯物主义精神，有了错误就要彻底改正。他说：对三门峡水利枢纽工程改建问题，要下决心，要开始动工，不然泥沙问题更不好解决。他提出，改建规模不要太大，因为现在还没有考虑成熟。总的战略是要把黄河治理好，把水土结合起来解决，让黄河成为一条有利于生产的河。
究竟如何改建大坝，增加泄流排沙能力，减轻水库泥沙淤积？有关部门提出“二洞四管方案”，即在大坝左岸打两条泄流排沙隧洞，把八条发电引水钢管中的四条改成泄流排沙道。会议讨论中又发生了争论，有的人反对这个方案，主张在上游修三个拦泥库，只拦泥，不综合利用。周恩来仔细听取双方意见后，支持“二洞四管方案”。十二月十八日，他在会上说：“我看光靠上游建拦泥库来不及。而且拦泥库工程还要勘测试点，所以这个意见不能解决问题。即使说过去水土保持做得不好，上游勘察工作做得不好，黄河水利委员会、水利电力部工作上都有错误，但是眼前的这个病怎么治？要回答五年内怎么办这个问题。反对改建的同志为什么只看到下游河道发生冲刷的好现象，而不看中游发生了坏现象呢？如果影响西安工业基地，损失就绝不是几千万元的事。对西安和库区同志的担心又怎样回答呢？实施水土保持和拦泥库的方案还遥远得很，五年之内国家哪有那么多投资来搞水土保持和拦泥库，哪能完成那么多的工程。那样，上游动不了，下游又不动，还有什么出路！希望多从全局想一想。”“看问题要有全局观点，要看到变动的情况。三门峡工程二洞四管的改建方案可以批准，时机不能再等，必须下决心。”
经过这次会议，对三门峡改建问题的争论减少了，但周恩来仍不放心。他反复强调：“不要把事情想得太满，还可能会遇到困难，还可能发生预料不到的新问题。设计方面要多研究，施工时要和工人多商量，要兢兢业业地做。如果发现问题，一定要提出来，随时给北京打电话，哪一点不行，赶快研究。不要因为中央决定了，国家计委批准了，就不管了。”“决定二洞四管不是一件轻松的事。既然决定了，就要担负起责任。大家要时常多想想。因为，黄河的许多规律还没有被完全认识。这一点要承认。”〔35〕在周恩来关怀下，一九六八年三门峡第一期改建任务胜利完成。从一九六九年开始，三门峡工程进行第二期改建，又经过四年的奋斗，到一九七三年完成，基本上解决了三门峡库区的泥沙淤积问题。
这时，离第三届人大第一次会议召开的日子已越来越近。为了准备在大会上所作的政府工作报告，周恩来花了很多时间和精力。他参加各种会议，征求各方面的意见，再集中几天在钓鱼台进行讨论和修改。周恩来特别重视这件事是因为，这次大会正处在国内社会经济发展的一个关键时刻：从一九五九年第二届人大第一次会议以来，中国的社会经济经历五年的曲折发展后，已经全面好转，开始进入一个新的发展时期。在政府工作报告中，不仅需要总结前几年的经验教训，而且要指明今后一个时期的发展方向，统一人们的思想，步伐一致地继续前进。正如刘少奇所说：“这一次周总理这个报告这样重要，如果不充分地讨论，怎么把我们全国各方面的认识基本统一啊？”
十二月二十一日至一九六五年一月四日，第三届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重开幕。二十一日和二十二日，周恩来连续两天在会上作政府工作报告。他向全体代表宣布：现在，调整国民经济的任务已经基本完成，工农业生产已经全面高涨，整个国民经济已经全面好转，并且将要进入一个新的发展时期。“现在可以说，我们已经开始取得了建设工作的主动权。”周恩来指出：一九六五年应当继续完成国民经济调整工作中尚未完成的任务，同时做好必要的准备，以便从一九六六年开始进入第三个五年计划。对今后国民经济的发展，周恩来提出了一个鼓舞人心的宏伟目标：
“总的说来，就是要在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国，赶上和超过世界先进水平。为了实现这个伟大的历史任务，从第三个五年计划开始，我国的国民经济发展，可以按两步来考虑：第一步，建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国经济走在世界的前列。”“第三个五年计划时期，是实现上述第一步任务的一个关键时期。这个时期的工作做好了，再经过大约两个五年计划的时间，就可以有把握地使我国建立起一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。”
这个报告为中国人民绘制出一幅未来发展的美好蓝图。报告中提出的实现农业、工业、国防和科学技术四个现代化的宏伟目标，在人民中留下强烈的印象，产生了深远的影响。
为了今后国民经济的顺利发展，周恩来在报告中强调一定要注意处理好以下几种关系：首先是农业、轻工业、重工业的关系。周恩来指出：“应该按照农、轻、重的次序来安排。”“必须更好地执行以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济总方针。工业的发展规模，要同农业可能提供的商品粮食和工业原料相适应。各行各业都应该面向农村，为农业服务。重工业部门应该首先为农业提供越来越多的机械、化学肥料、农药、燃料、电力、水利灌溉设备。为了实现这个要求，进一步加快重工业首先是基础工业的发展，是完全必要的。”其次，还要正确处理自力更生同国际合作的关系，实行技术革命，实行集中领导同大搞群众运动相结合等。〔36〕会议继续选举刘少奇为国家主席，宋庆龄、董必武为副主席，朱德为人大常委会委员长。决定周恩来继续担任国务院总理。
和这次大会几乎同时召开的还有两个会议，周恩来都需要参加。一个是十二月二十日至一九六五年一月五日召开的政协第四届全国委员会会议，周恩来在会上当选为全国政协主席，毛泽东当选为全国政协名誉主席。另一个是中共中央在十二月十五日至二十八日召开的全国工作会议，讨论正在农村开展的社会主义教育运动。在这次会上，毛泽东对运动中反映出来的一些重要问题作出错误的判断，认为运动的性质是社会主义和资本主义的矛盾。他引用唐代诗人杜甫的一首诗说：“挽弓当挽强，用箭当用长。射人先射马，擒贼先擒王。”〔37〕会议形成一个“十七条”的文件（后来补充修改为“二十三条”，在一九六五年一月下发），错误地提出运动的重点是“整党内那些走资本主义道路的当权派”。这就严重混淆了两类不同性质的矛盾，为不久后发动的“文化大革命”提供了依据。会上有人提出，可以在必要时抽出一部分生产时间，甚至于停工一个时期集中搞运动。周恩来坚决反对这种意见。他说：“有些关键性的东西不好停的，就还要有一部分人生产。炉子一下冷却了，就不行了。各种生产里都有这个问题。”〔38〕
在“四清”运动中，农村许多社队对干部开展了过火的斗争。被誉为农业战线一面红旗的山西昔阳县大寨大队党支部书记陈永贵也受到冲击。周恩来历来反对那种极端化的看法和做法。当全国开展“农业学大寨”时，他冷静地指出：我们这样一个大国，各地的经验能否全面推广，还需要实践。讲大寨，要有点物质。到底大寨的条件怎样？他们是用什么办法干的？“八字宪法”是怎样贯彻的？国家给过他们什么支援？要说清楚。他们的条件不是到处都有，没有条件的地区怎么学？各地学大寨的精神，但也要有一定的物质条件。各地要找出自己的旗帜，因地制宜地推广自己的“大寨”经验，不一定都到山西去学。〔39〕而当陈永贵受到冲击时，他就站出来保护陈永贵。一九六五年元旦那天，他和刘少奇约见参加中央工作会议华北组的负责人时指出：“关于大寨大队，我说几句话。我看了新华社的这个报道（指有关陈永贵的一篇报道——编者注），这个报道是不大准确的。应该说，陈永贵这面旗帜是对的，可以说他是公而忘私的。”〔40〕
因为三个重要会议一起开，这段时间内，周恩来非常忙，常常是上午参加这一个会，下午又赶往另一个会。他说，这是他感到“所遇到的会议最紧张、最忙的一次”。〔41〕尽管如此，他还是挤出时间再一次会见在十月下旬来到中国访问的老朋友、美国记者斯诺。周恩来告诉斯诺，中国经济调整的任务已经基本完成，经济形势已经好转并要有新的发展。但是，中国人口多，从需要量讲，经济还很落后，要建成一个现代化国家，还需要相当长的时间。中国的情况复杂得很，“搞了十五年经济建设，老实说，我作为总理还没有学会呢！”他还对斯诺说：“现在，赶上英国已经不是我们的中心问题。当时，一九五七年，苏联提出在总产量上超过美国，我们作为一个目标，提出赶上英国的口号。经过这几年摸索，我们依靠自力更生摸出一套建设经验后，看来这不是一个主要方向。因为，单在几个工业产品上追求数量，不能解决我们工业现代化的问题。”〔42〕这是周恩来的真切感受，也是中国共产党人在探索社会主义建设道路过程中付出极大代价后换来的。正如周恩来所说：“有一些事情，我们必须犯了错误以后，才能取得经验教训。不付这个代价，很难取得。”〔43〕斯诺感谢周恩来给他一次“很有启发性的会见”。
第三届全国人大会议结束后，周恩来本来准备集中精力来领导制定第三个五年计划。毛泽东对计划工作一直不满意，要求改变计划方法。在一九六四年九十月间召开过全国计划工作会议来解决这个问题。一九六五年一月，根据毛泽东的意见，由石油部部长余秋里、建筑工程部部长李人俊、浙江省委书记林乎加等成立一个“计划参谋部”，又称“小计委”。“小计委”的主要任务是摆脱计委机关的日常工作，集中到国务院，专心拟定第三个五年计划的方针和任务，研究战略问题。毛泽东特别交代，“小计委”由周恩来直接领导，国务院各副总理不要干预他们的工作。
但是，春节刚刚过去，战争阴云又笼罩着印度支那和东南亚。从二月上旬起，连续两个月内，美国加紧对越南北方进行大规模轰炸。怎样制止美国扩大战争的危险，和平解决越南问题，维护亚洲和世界和平，成为一个极端紧迫的问题。从三月至七月将近四个月的时间里，周恩来不得不暂时放下国内的许多工作，着重处理国际事务，并为第二次亚非会议的召开进行准备。
从三月下旬起，周恩来率领中国政府代表团先后到罗马尼亚、阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、阿联、缅甸等国访问。在这以前，他还率领中国共产党代表团冒着美机轰炸的危险，来到越南会见胡志明等，表示对越南人民抗美斗争的支持。周恩来访问亚非国家时指出：“越南问题、印度支那问题，一方面关系到民族解放运动能不能实现的问题，一方面关系到和平中立不结盟主张能不能实现的问题。这同所有亚非国家都有关系。每个国家对越南人民的支持根据本身的地位可以有深有浅，但是都有责任支持。我这次出访就是把这些意见同友好国家的领导人谈一谈。”〔44〕
那时，对如何解决越南问题，国际上存在着各种意见：苏联认为，越南应该坐下来同美国和谈，以免引起世界大战；一些不结盟国家也担心越南问题会引起世界大战，因此支持苏联的意见，表示愿为实现和谈而奔走；联合国秘书长吴丹还提出把越南问题交联合国解决。
出访期间，周恩来阐明了中国政府的立场。周恩来指出：解决越南问题首先必须尊重南越人民的主张和决心；其次，任何有关越南问题的行动，必须征求越南民主共和国政府和越南劳动党的意见。“这是我们的立场。”周恩来毫不含糊地表示：这次越南事件，我们事先便提出了警告，如果美国把战争扩大到北越以及整个印度支那，我们不能不管。我们是已经做好了准备，说话算话。如果美国要扩大战争，要同中国大打，我们将决心完全承担责任。〔45〕周恩来代表中国政府作出的郑重表示，它所包含的分量和决心是谁都可以感觉到的。为什么对美国的侵略决不能屈服？周恩来说：如果妥协，就会使美国的侵略合法化，比战争中牺牲更大。如果它打，我们就进行回击。更深一层看，如果南越人民屈服，美国下一步就会对柬埔寨、老挝动手，这个问题关系到整个东南亚、整个亚洲，关系到亚非民族解放运动的全局。〔46〕
对苏联等国提出的和谈建议，周恩来表示：中国并不根本反对谈判。他说：“任何问题最后总是要通过谈判才能解决的。但是，就南越问题进行谈判的条件和时机都不成熟。美国提出了谈判的条件，即越南停止‘侵略’，南越民族解放阵线停止抵抗，给伪政权喘息的机会，让美国继续对南越进行压迫。美国把南越人民的任何行动都说成是北越指挥的。在这种情况下是无法谈判的，这样谈十年也不解决问题。”〔47〕后来，周恩来又说过：根据中国的经验，“不把美国打到认输时，就不会有和平和和平谈判；达成协议，它也会撕毁，重新发动战争。美国现在说的谈判是欺骗，现在同美国没有谈判的可能”。〔48〕
美国如果不顾一切地发动对中国的战争，将会产生什么后果？世界上有两个元帅作过评论。一个是英国的蒙哥马利，他说，美国如果打中国，就会进得来出不去。前方开辟新战线，后方却无法对付。另一个是经历过朝鲜战争失败的美国五星上将麦克阿瑟，他在临终前也讲过同样的话。周恩来访问巴基斯坦时再一次向美国政府发出警告。他请即将访美的阿尤布·汗总统转告美国政府三句话：第一，中国不会主动挑起对美国的战争；第二，中国人说话是算数的；第三，中国已经做了准备。〔47〕后来，周恩来将这三句话补充为四句话。第四句是：美国如果轰炸中国，我们将用我们认为必要的方式进行还击。那时候，战争就没有界限了。〔49〕几天后，因为阿尤布·汗访美的行期推迟，他又请坦桑尼亚总统尼雷尔向美国政府转达这几句话。
对这些日子的出访活动，周恩来是满意的。他后来对苏联驻华大使契尔沃年科说：“走了这些国家，把问题讲清，这些民族主义国家从本身的经验知道，要反侵略才能得解放。因此，我们这样一讲，自然就引起他们对越南的同情，他们的认识也就进了一步。”〔50〕事实正像周恩来所说的那样。曾主张越南同美国进行和谈的阿联总统纳赛尔，在送访问阿联的周恩来去机场的路上向他表示，他们以前对越南问题的主张是不对的。〔51〕
四月六日，周恩来回到北京。十天后，他又飞往印度尼西亚首都雅加达，参加第一次亚非会议十周年庆祝活动，并同苏加诺、金日成、范文同、西哈努克、苏发努冯、比兰德拉等会见。在这期间，他又一次来到美丽的小城万隆。十年前，他代表中国政府出席在这里召开的第一次亚非会议，被誉为“带来和平的人物”。四月二十六日，周恩来飞离雅加达到缅甸访问。他向奈温说：我们不主张挑起战争，如果美国挑起战争，我们才回击。二十九日，周恩来经广州回到北京。
这时，离预定召开第二次亚非会议的日期只有两个月了。周恩来十分重视这次会议，他指出，十年前，在万隆举行的第一次亚非会议对于促进亚非各国人民团结反帝的事业，起了深远的影响。在当前的形势下，特别是当美国在越南走上战争挑衅的冒险道路的时候，亚非各国有必要发扬万隆精神，进一步团结起来，加强合作，为反对帝国主义的侵略政策，为维护和争取民族独立、发展民族经济、保卫世界和平而共同斗争。他说：“因此，开好第二次亚非会议有着非常重大的意义。”中共中央决定，仍由周恩来率领中国政府代表团出席这次会议。
第二次亚非会议是一九六四年四月开始筹备的。由十五国外长组成的常设委员会在印尼首都雅加达召开了第一次筹备会，确定会议的原则和方针，并决定一九六五年六月二十九日在阿尔及利亚首都阿尔及尔举行。周恩来认为，第二次亚非会议应该比第一次亚非会议成效更大，第一次会议有了十项原则，这次会议应该把它具体化。〔52〕一九六五年三月间，周恩来访问阿尔及利亚时，再一次强调了这个原则。他说：第二次亚非会议一定要根据第一次会议的原则办，即求同存异、协商一致。会议的目的是反帝反殖、保卫世界和平，另外使万隆会议十项原则具体化。〔45〕随着会期的临近，筹备工作出现十分复杂的局面，许多节外生枝的问题被提了出来。印度提出改变会议程序，不再采取协商一致的办法，而改用联合国的方式，对主要问题的表决只要三分之二同意就可以通过。还有人提出苏联、南非和南越政权等是否可以参加等问题。
为了在会前排除可能遇到的障碍，周恩来在六月二日至十日再次出国，乘坐第一次担负起国际远航任务的中国民航公司专机，到巴基斯坦、坦桑尼亚访问，同这两个国家以及途经的伊拉克、阿联、苏丹的领导人交换意见。关于会议的范围，周恩来强调只限于亚非国家，其他地区的国家一个也不邀请，即使作为观察员也不行；“不为亚非国家当地人民所承认的帝国主义傀儡政权不能参加”。关于会议的内容，周恩来提出：经济问题是一个主要问题。要发展亚非国家的经济，靠向帝国主义乞求的办法和改良的办法是行不通的。他说：“现在亚非国家的经济力量还不能解决自己的问题，但要相信，我们的双手能够创造财富，不过需要时间。”“亚非会议必须树立起反殖民主义的经济原则，不能同联合国联系起来，那就是勤俭建国、自力更生和平等互利的国际合作。”〔53〕
六月十八日，周恩来和陈毅率领中国政府代表团出访阿联，准备在访问结束后到阿尔及利亚首都阿尔及尔出席第二次亚非会议。十九日，代表团刚刚抵达阿联首都开罗，就得到消息，阿尔及利亚由于内部原因发生政变，胡阿里·布迈丁推翻本·贝拉政权，建立革命委员会。这个突如其来的情况，给第二次亚非会议带来新的问题，焦点是：会议究竟延期召开还是按期召开，是坚持在阿尔及利亚召开还是另选地点。六月二十日，常设委员会作出如期在阿尔及利亚开会的决定。周恩来认为，阿尔及利亚政局的变化完全是内部原因，其他国家无权干涉。因此，同意常设委员会的决定，并且派陈毅立即赶往阿尔及尔参加即将在二十四日举行的外长会议。他自己继续留在阿联。
六月二十二日，陈毅到达阿尔及尔后遇到了一些新的情况。那时，为了争取更多国家参加这次会议，常设委员会在二十四日决定外长会议推迟四十八小时举行。到六月二十五日，共有二十七个国家的外长或部长到达，但还有不少国家没有来，特别是非洲国家来得不多，影响了会议的代表性。有些国家要求会议延期召开。那些没有来或主张会议延期召开的国家中，绝大多数对第二次亚非会议的态度是积极的。他们主张延期开会，是希望能够开好这次会议。只有少数国家的报纸在宣传：“亚非团结概念本身已有些过时了。”作为东道国的阿尔及利亚感到很为难：一方面在国内发生事变后许多事情尚待处理，一时无力顾及这次会议；另一方面又担心如果会议延期，将来是否还能在这里召开。在这种情况下，按照原定计划举行会议显然已不适宜了。
六月二十五日，周恩来致电陈毅，请他建议阿尔及利亚外长约集中国、印尼、阿联外长商议，开诚布公地把困难指出来，以便互相配合，妥善处理面对的问题。六月二十六日，在阿尔及利亚外长处，有七个国家的外长不期而遇，除了周恩来提议的四个国家外，还有叙利亚、马里和巴基斯坦外长。巴基斯坦外长布托出了一个主意。他说：应请东道国向各国外长解释不能开会的原因，并由东道国做主召开有法律依据的十五国常设委员会会议。阿尔及利亚外长接受这个建议，当晚召开十五国常设委员会，发表了会议延期的公报，避免了亚非国家的分裂。
几个月后，在阿尔及利亚召开会议的条件成熟了，但是，亚非国家间的问题却多了起来。围绕非亚非国家能不能参加会议，会议应该不应该同联合国发生关系，会议有没有必要谴责新老殖民主义，特别是谴责美国对越南的侵略等，存在的严重分歧一时难以解决。周恩来说：我们不能拿原则做交易，“明知要分裂，为什么还要跳下陷阱去？”十月十九日，中国和柬埔寨王国的代表在阿尔及利亚召开的十五国常设委员会上提出第二次亚非会议继续延期召开的联合建议。十月二十二日，周恩来就会议继续延期问题致信亚非各国首脑。信中指出：
“亚非会议本来应该有利于亚非人民的团结反帝，有利于亚非国家的友好合作。但是，现在开会，势必使亚非国家在外长筹备会议一开始，就陷于严重争论之中，这不仅无助于我们大家所抱有的这个共同目的，反而要损害亚非团结，损害亚非国家之间的友好关系，导致亚非国家的分裂。中国政府经过反复慎重的考虑，认为与其不顾协商一致的原则，强行开会，造成亚非国家的分裂，不如暂时不开，还能有利于亚非人民维护万隆精神，坚持团结反帝的事业。”〔54〕
中国政府的意见得到亚非大多数国家的支持。周恩来还在开罗同印尼总统苏加诺、巴基斯坦总统阿尤布·汗、阿联总统纳赛尔举行会谈，对亚非团结等问题交换意见。六月三十日，他从开罗启程回国。七月三日，途经叙利亚、巴基斯坦回到新疆，在这里进行短暂休息和视察后，于七月七日返抵北京。
七月十八日，周恩来在上海虹桥机场迎接原国民党政府代总统李宗仁归国，在海内外引起巨大反响。李宗仁的归来，经过长达十年的酝酿和准备，浸透了周恩来的心血。周恩来在李宗仁归国前向李提出：可以回国定居，可以回国后再去美国，可以方便时再来，可以在欧洲暂住再定行止，“总之来去自由，不加拘束”。并且说：我们说话是算数的。李宗仁得到这些口信后，激动不已地说：“我只要选择一条路，回祖国定居，安度晚年。”李宗仁这次归国，下了很大决心，也克服了很多困难。他到达上海的前一天，周恩来为了等候他起飞后的消息，通宵未眠，直到获悉他乘坐的飞机安全进入中国境内后才休息。一九六九年，李宗仁临去世时，在病榻上口授了一封给毛泽东和周恩来的短信，其中说：“在我快要离开人世的最后一刻，我还深以留在台湾和海外的国民党人和一切爱国的知识分子的前途为念。他们目前只有一条路，同我一样回到祖国的怀抱。”〔55〕周恩来称这封信是一个“历史文件”。
这时，修订和编制第三个五年计划的工作继续在国内紧张地进行着。六月十六日，周恩来准备出国参加第二次亚非会议的前夕，曾到杭州和毛泽东一起听取余秋里关于编制第三个五年计划和长远规划的一些问题的汇报。毛泽东根据时局的发展和备战的需要，对计划工作提出新的指导思想。他强调：“必须立足于战争，从准备打仗出发，把加强国防放在第一位；加快三线建设，改变工业布局，发展农业，大体解决吃、穿、用，加强基础工业和交通运输，把屁股坐稳，发挥一、二线生产潜力，有目标有重点地积极发展新技术。”讨论中，有人提出这样做是不是违反了以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针？毛泽东说：“是要违反一下，不违反一下怎么行呢？是倒过来了。”“总而言之，第一是老百姓，不能丧失民心；第二是打仗；第三是灾荒。计划要考虑这三个因素。脱离老百姓，毫无出路，搞那么多，就会脱离群众。”〔56〕后来，周恩来将毛泽东的这个思想概括为“备战、备荒、为人民”。〔57〕并且解释道：备战，备荒，落实到为人民。要依靠人民，首先要为人民。为人民是最基本的观念。任何事情要想到为人民，人民是力量的源泉。他说：这是计划工作的战略指导，也是计划工作经验的概括。
根据这个指导思想，周恩来在政治局会议上提出，制定第三个五年计划要做到“四保”：保备战，保援外，保三线，保重点。他说：“这‘四保’是战略布局。减什么？不急需的，不落实的，非生产的。在设计方面要打破老框框。”怎样做到“四保”？周恩来用毛泽东的军事思想来作解释：首先，“你打你的，我打我的”，用在建设上就是“你来也是这样，不来也是这样。你干你的，我干我的”。第二，“能打就打，不能打就不打”，用在建设上就是“能搞多少事就搞多少事，有多少钱办多少事”。第三，“集中力量打歼灭战”，用在建设上就是“一个一个行业排队”。周恩来还强调，要把计划搞落实，就要到前线，要组织工作组到主要的建设方面去，在那里看一看，还可以挖掘潜力搞节约。他希望今年投资控制在一百七十亿，起个控制作用，好处是留有余地。周恩来说：“控制权，我在家就经过我送书记处批，我不在家直接找小平同志批。”〔58〕他还提出，计划制定后不要因为一时的风吹草动就天天变。他说：“我们现在正在搞长期规划和第三个五年计划，如果天天变，还能办成事吗？”〔59〕
出国归来后，周恩来立刻组织审议余秋里在杭州会议后拟定的第三个五年计划的初步设想方案。七月二十二日至二十六日，他连续五个上午听取余秋里等的汇报。周恩来在讲话中强调：“安排项目时，要从几个方面考虑，首先是要不要列这个项目？应不应该摆在这个地区？规模定得是否合适？速度如何，协作关系有无问题？要把这些问题摸清楚。无论是长期计划和年度计划，都要分析项目，要注意布局、规模、进度和协作关系等几个方面的问题。同时，要考虑计划的执行有两种可能，一种是打起来，完不成计划；另一种是打不起来，就可能完成。”周恩来详细阐述了毛泽东关于“备战、备荒、为人民”的思想。他说：毛主席为什么要强调这三个问题？主要是帝国主义反动派和修正主义把我们作为主要敌人，我们也把他们作为主要敌人。所以，“我们就要备战，备战是长期的，帝国主义一天不消灭，我们总是要备战的。有了这个思想，事情就好办了。不但搞计划是备战计划，同时还要有备战的体制、备战的财政、备战的国防和备战的建设。总之，要有备战的思想，要有战斗的气氛、革命的气氛，这样就可以动员全国人民，又有可能做到少花钱多办事。为什么要备荒？我们是农业大国，农业人口多，因此以农业为基础的方针是长期的。我们有五亿人口，又是农业大国，备荒是一个大问题。在科学技术没有完全克服天灾以前，灾荒可以克服，但不能避免，农业还是基础。农业是基础，从备战、备荒来看，都要把农业搞好。”周恩来强调：“这三个因素，不是暂时的，是长期的，安排计划要经常考虑这些问题。”
由于第三个五年计划的指导思想发生了很大变化，计划指标重新做了调整，需要向各地区讲清情况，统一思想。会后，根据周恩来的建议，国家计委的负责人分赴各大区听取意见。本来华东地区想请余秋里到上海去同各省、市委书记谈一谈，但是，余秋里因为到西南去调查，走不开，周恩来便决定自己到上海去，同华东地区的负责人交换意见。
八月三日，周恩来飞抵上海。他用了三天时间同华东各省、市委书记谈话，听取华东局书记处会议对计划问题的讨论，并且提出了很多意见。关于城镇劳动力的安排，周恩来说：“上海、山东、江苏、浙江成立了劳动工资委员会进行试点，要把劳动制度、工资制度、教育制度、计划生育、人员下乡五方面结合起来，才能搞好。”关于水利投资的安排，周恩来认为：“治水要排个队”，“水害变为水利是长期的任务”。他在谈话中还特别强调，计委、经委不要光管物的生产，也要管人的生产。在考虑长期规划时，要注意控制人口。他说：“我们国家那么大，人口多不利于健康，不利于后代。这个工作也要面向农村。城市人口总是占少数，农村青年男女是说得通的。这是件大事。”“我们搞十五年规划，人口控制在八亿以内，要为此而奋斗。计划生育应该提到很重要的位置。讲了十年，城市有些效果。请各省、市第一书记亲自抓一抓。”
八月十五日，周恩来从上海回到北京。不久，余秋里等也陆续回到北京。八月三十日至九月八日，周恩来七次听取他们到各地调查研究的情况汇报，进行了认真的讨论。会上有人反映：下面不少同志提出，第三个五年计划，钱就这么多，既然准备打仗，还可以再狠一点，把大小三线、国防建设搞得更突出一些。如果按照这些意见去做，第一要挤重点项目，第二要增加基建投资。会议认为这两条都不能同意。九月二日，国家计委拟出第三个五年计划安排情况的汇报提纲。这份提纲提出，“三五”计划的指导思想是：必须积极备战，把国防建设放在第一位，加快内地建设，逐步改变工业布局，发展农业生产，相应地发展轻工业，逐步改善人民生活；加强基础工业和交通运输的建设；充分发挥沿海地区的生产能力，积极地、有目标有重点地发展新技术，努力赶上和超过世界先进技术水平。提纲强调在“三五”计划期间一定要把建设重点放在三线，否则就会犯方针性错误。提纲接受周恩来提出的意见，把“三五”计划期间基本建设的总投资额定为八百五十亿元。计划初步设想，第三个五年计划期间财政收支各三千零五十亿元。一九七○年工农业总产值约为二千七百亿元至二千七百五十亿元，每年平均递增百分之七左右。其中农业总产值约七百亿元至七百五十亿元，每年平均递增百分之四至五；工业总产值约为二千亿元，每年平均递增百分之八左右。
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九月十八日至十月十二日，中共中央在北京召开中央工作会议，国家计委将这个提纲提交会议讨论，得到通过。周恩来评价说：“这个计划比较来说，搞得落实一些，更实际一些。同时，也把过去这十多年的建设初步总结了一下。所以，这个计划可以说是一个比较好的计划。”〔61〕他还提出根据这一计划进行建设要有重点：第一是农业，第二是国防，第三是援外，第四是大小三线，第五是基础工业。
不久，由于“文化大革命”发生，并没有形成正式的“三五”计划。但以后几个年度计划，都是根据这时确定的基本方针去做的。
